关于对招投标突出问题的思考
作者：谢庆英
王保君
招投标是工程领域的关键环节、重点程序、突出部位，规范有序的招投标活动是杜绝和遏制工程领域突出问题的有效保障，然而受利益驱动和“潜规则”左右，招投标秩序看似规范，实则混乱。标前存在“隐形”问题，表现为“暗箱操作”；标中存在“形式”问题，表现为“虚拟规范”；标后存在“失真”问题，表现为“履行失范”。总体而言招投标是工程领域“大规则”中的“小规则”。如果说对开标的监督是重点，那么对标前的监督则是盲点，对标后的监督则是难点。
一、招投标活动存在的主要问题
通过对招投标活动的调查和观察，发现招投标活动主要存在不规范的问题、不健全的问题、不到位的问题、不合法的问题、不科学的问题。
（一）不规范的问题
主要表现为六个主体的不规范，分别是主管领导不规范、招标单位不规范、代理机构不规范、投标企业不规范、专家评委不规范、监督人员不规范。
1、主管领导不规范。一是插手招投标、指定代理机构、干预或暗示某企业中标；二是个别领导干部影响工程建设项目投标人资格的确定或者评标、中标结果；三是个别领导干部存在收受贿赂，为投标人谋取不正当利益的行为。
2、招标单位不规范。一是与投标企业相互串通；二是把总体项目肢解或化整为零规避招投标；三是内定中标企业；四是与招标代理公司相互勾结围绕自己的倾向性，达到不正当目的。五是规避本地双信封评标模式，选择外地招标代理公司进行非法运作或暗箱操作。六是招标单位派出的评委存在有违公平和公正的不规范行为。
3、代理机构不规范。招标代理机构包括代理格尔木项目的西宁的招标代理公司，暗地里与招标单位串通或与投标企业串通。说严重一些：名为招标代理公司，实为暗箱操作公司；具体而言表现为：报名环节劝不要报名或不给报名，帮助内定中标人持多家资质走形式上的竞争。开标环节故意按照个别投标人或招标人的不合理意愿，以多种设计好的方式和理由让内定中标人中标，或连续两次流标促使招标人走发包程序；此外，招标代理机构的体制和机制存在问题，在体制上与建设主管部门没有管办脱钩，在机制上代理机构尚处于垄断地位，缺乏公平竞争机制。
4、投标企业不规范。一是通过挂靠以他人名义投标已成为普遍的不良现象；二是串标、围标已成为心照不宣的主要中标途径；三是投标人与投标人之间、与招标人之间、与代理人之间、与评委之间时有串通；四是投标人存在行贿和变相行贿的行为；五是部分投标人在制作投标文件过程中存在严重的造假行为；六是部分投标人提交的投标文件偶尔存在明显的雷同之处。
5、专家评委不规范。一是专家评委的素质参差不齐，用专家不专来形容并不为过；二是专家评委的个人倾向性比较严重；三是专家评委的专长与评标内容存在跨行业或跨领域的矛盾；四是专家评委在遵守纪律方面存在一定问题；五是专家评委的评审标准存在“一碗水端不平”的问题；六是专家评委的评标态度、评标水平、评标责任心都有待提高和增强。
6、监督人员不规范。一是各监督人员大多履行的是形式监督，而缺乏实质监督；二是在某种程度上监督人员成了招标程序合法规范的挡箭牌；三是言过其词地讲个别监督人员在整个招投标过程中只是一个摆设；四是监督的方式方法有待改进；五是个别监督人员参与监督只注重领取评审费用，而不注重如何履行监督职责。
（二）不健全的问题 主要表现为五个方面的不健全，分别是规章制度不健全、相关程序不健全、专家功能不健全、约束机制不健全、诚信体系不健全。
1、规章制度不健全。在有形交易市场缺乏公示的规章制度，比如：规范招投标自律公约、招投标活动诚信公约、防治工程领域突出问题具体禁令以及其它需要公开的程序、规则或制度。
2、相关程序不健全。一是对招标代理过程的监督程序不健全，存在监督盲区；二是对专家抽取的监督程序不健全，存在监督空当；三是对中标后期的监督程序不健全，存在监督漏洞。
3、专家功能不健全。一是专家库的专家不够全面、不够宽泛；二是从专家抽取后到专家赶到招标现场期间容易发生串通或勾结问题；三是专家评标往往敷衍塞责、审查不严，轻者帮助业主履行法律程序，重者为有关系的投标人开绿灯；四是专家评审的标准不细致、不统一。
4、约束机制不健全。一是对招标人的约束机制不健全，缺乏应有的监督；二是对代理人的约束机制不健全，缺乏必要的整治；三是对投标人的约束机制不健全，缺乏有力的惩处。
5、诚信体系不健全。一是专家评委的诚信体系不健全；二是代理机构的诚信体系不健全；三是投标企业的诚信体系不健全；四是投标代理人的诚信体系不健全。
（三）不到位的问题
主要表现为四个环节的不到位，分别是教育培训不到位、遵守法规不到位、资格审查不到位、部门监督不到位。
1、教育培训不到位。一是对专家评委的教育培训不到位；二是对投标企业的教育培训不到位；三是对监督人员的教育培训不到位；四是对代理机构的教育培训不到位。
2、遵守法规不到位。一是投标人遵守招投标法、工程建设项目施工招标投标办法以及关于禁止串通招标投标行为的暂行规定等法律法规不到位；二是招标人遵守招投标法、工程建设项目施工招标投标办法以及党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释等法律法规不到位；三是代理人遵章守法不到位。
3、资格审查不到位。或者缺乏资格预审，或者资格审查不严不细，或者资格审查标准不一。
4、部门监督不到位。一是参与招投标监督的各部门缺乏有效的监督手段和方法；二是各部门的监督职责不十分明确，即便明确也是履责不到位、不深入；三是缺乏完善的监督协调机制。
（四）不合法的问题
主要表现为三种行为的不合法，分别是招标人行为的不合法、代理人行为的不合法、投标人行为的不合法。
1、招标人行为的不合法。与投标人串通不合法；让代理公司违规运作不合法；对依法应当招标的工程建设项目不招标，或者依法应当公开招标的工程建设项目实行邀请招标不合法；将依法必须进行招标的工程建设项目化整为零，或者假借保密工程等特殊工程的名义规避招标不合法；对未经审批、核准或者备案的工程建设项目进行建设不合法。
2、代理人行为的不合法。与投标人勾结不合法；向投标人泄露需要保密的信息不合法；帮助招标人违规或暗箱操作不合法。
3、投标人行为的不合法。以他人名义投标不合法；串标、围标、陪标不合法；弄虚作假不合法；采取行贿手段不合法。
（五）不科学的问题 主要表现为两个领域的不科学，分别是专家领域的不科学、评标领域的不科学。
1、专家领域的不科学。一是专家库的设臵不科学，对专家缺乏应有的分类；二是专家抽取不科学，对抽取的随机性、保密性有待验证，对抽取软件的合格性乃至是否经过认证不得而知。
2、评标领域的不科学。一是招标人派人担任评委有利亦有弊；二是专家评委以集中商议的形式评审有利亦有弊；三是抽取系数的方式无法体现择优原则，杜绝不了围标现象。
二、招投标活动问题成因分析
鉴于招投标活动中存在六个不规范、五个不健全、四个不到位、三个不合法、两个不科学的问题，分析原因如下：
（一）从监督层面来看。监督手段不全、惩处措施不严、整治力度不大、监督深入不足、打击震慑不够。
（二）从自律层面来看。招标人、代理人尤其是投标人法律观念和纪律意识淡薄，侥幸心理和蒙混过关心理很强。只追求个人利益而不顾国家利益和社会利益。
（三）从制度层面来看。有关招投标的各项规章制度有待健全；制度的执行力、制衡力、约束力都有待增强。
（四）从领导层面来看。领导干部违规插手或干预招投标的现象时有发生。
（五）从机制层面来看。领导机制、监督机制、代理机制、协调机制、惩处机制、诚信机制、自律机制、宣教机制、举报机制、维权机制都需要进一步健全和完善。
三、解决问题的主要思路
（一）从提升素质入手，完善培训教育机制。要通过组织培训班、专家讲座、外出学习等方式，加强对招标代理机构从业人员的培训教育，加强对监督人员的培训教育，加强对投标企业的培训教育，加强对专家评委的培训教育，从法律法规、职业道德、业务知识等方面提升素质，以适应招投标工作的现实需要。
（二）从促进规范入手，完善监督检查机制。借鉴省监察厅和内地先进经验，成立专门的招投标监督机构，对招投标全过程实施监督检查，从标前、标中、标后各个环节入手，促进招投标的规范。
（三）从打破垄断入手，完善公平竞争机制。现有的招标代理机构应完全实现管办脱钩。在此基础上培育2家以上代理机构，按照市场竞争的模式打破垄断，促进公平竞争。
（四）从专家评委入手，完善择优选择机制。对专家库进行补充和完善，尽量按专业分类，增强专家库的科学性。使专家评标实现专业对口，水平择优；此外，专家抽取软件也需要改进。
（五）从科学征信入手，完善诚信监管机制。对专家尤其是投标企业实行诚信管理，建立诚信档案和科学的诚信评价体系，采用打分制或等级制进行诚信分类监管，推行失信惩戒模式；此外尝试和探索对投标代理人的诚信体系建设。
（六）从制度建设入手，完善约束制衡机制。加快对“规范招投标自律公约”、“招投标活动诚信公约”、“防治工程领域突出问题具体禁令”等制度的建设步伐。
（七）从专项治理入手，完善查纠整改机制。作为工程领域突出问题治理领导小组要以突击检查、随时抽查、具体督查的形式，对招投标活动的每个部位、每个环节进行深入检查，对发现的问题给予及时纠正和整改。
（八）从摸索方法入手，完善科学评标机制。积极探索科学、适用、可行的评标方法，借鉴内地先进的电子评标经验，使评标方法既可避免串标、围标又能体现公平、公正、择优。
（九）从查办案件入手，完善违法惩戒机制。加大对串标、围标、陪标以及以他人名义投标等违法行为的查处力度，加大对领导干部插手或干预招投标等违纪行为的查处力度，并公布典型案例，切实做到查处一批案件、教育一批干部、震慑一批企业、规范一个市场、净化一方风气。
（十）从协调配合入手，完善部门协作机制。纪检监察、经发委、建设局、审计局、财政局、司法局、检察院、公安局要密切配合、左右联动，明确职责、各司其职，切实建立起统一协调、统一协作的监督机制、联防机制，不断提高反串标、反围标的能力，有效形成对招投标监督的高压态势和整体合力。（完稿于2010年）
