当前农村土地承包经营管理的现状及问题
为了比较准确、真实地了解我国农村土地承包管理现状和存在的问题,以及各地贯彻中共中央、国务院《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发
[1997]16号)的情况,中共中央政研室、农业部农村固定观察点办公室于1997年9～11月,对观察点系统的317个村进行了《农村土地综合情况》专题调查。调查情况如下
一、调查村基本情况
截止到1997年11月底,共获取村级调查问卷271份,其中,农区238个村,占调查村总数的87.8%。调查村的经济发达程度在所在县处于中等的有199个,处于上等的有39个,处于下等的有33个,分别占调查村总数的73.7%、14.4%和11.9%。1997年调查村平均每村常住人口1657人,村民小组9个,平均耕地面积2530亩,人均耕地面积1.53亩。预计农民人均纯收入2163元。
二、土地承包经营现状
农村改革确定了耕地的家庭承包经营形式,奠定了我国农村土地承包经营制度的基础。在有耕地的266个村庄中,实行农户家庭经营的村有264个,占调查村的99%。土地的家庭承包经营是土地经营的基本形式。耕地的主要承包形式如下(1)按人口或劳动力平均分配耕地,实行家庭经营的村有188个村,占调查村的70.7%,这是耕地承包的主要形式。
(2)实行“两田制”,即口粮田按人平分、责任田按劳动力分配,实行家庭经营的村有78个,占调查村总数的29.3%,其中,责任田投标承包的村有9个,占11.5%。留有机动地的村有74个,占调查村总数的27.8%。
三、土地所有权和合同管理情况
调查结果表明,农村土地所有权主体呈多样化。其中,土地所有权归行政村所有的有105个村,占39.6%;土地所有权归村民小组所有的村有119个,占44.9%;行政村和村民小组共有的村有39个,占14.7%;其它所有的村有2个,占调查村总数的0.8%。行政村和村民小组土地所有权共有造成了土地权属关系不清,引发了许多土地纠纷矛盾。在村与农户之间是否签订土地承包合同的调查中,有合同的村有255个,占95.8%;未订合同的村有11个,占4.2%。在有土地承包合同的村中,有219个村签有书面合同,占86%;有口头合同的村有36个,占14%。从土地发包方看,土地发包方为行政村的有161个,占60.5%;为村民小级的有86个,占32.3%;为乡政府的有3个,占1.1%;其它有8个村,占调查村总数的3%。由于发包方主体多样,缺乏统一规范,导致相互侵权,不利于合同双方权责划分,实际操作
中违约行为时有发生。在调查村中,1997年发生的农户不履行合同的有73起,村集体承包期未到进行调整有2起,由于自然灾害而进行调整的有2起。
四、耕地调整情况
《中共中央关于1984年农村工作的通知》(1984年1号文件)提出“土地承包期一般应在15年以上。”然而,各地的实际操作与此项规定有较大差异。从本次调查结果看,自80年代初实行联产承包责任制以来,266个村中,只有54个村未进行过土地调整。有212个村进行过耕地调整,占总数的80%,而且,其调整频率较高。在212个村中,只调整过一次的村占33.96%,调整过两次的村占31.60%,调整过三次的村占18.87%,调整过四次的村占8.49%,中国农村观察1998.5调整过五次以上的村占7.08%。
土地主要根据人口变动和耕地增减而进行调整。调查结果显示,解决人口变动与耕地之间的不平衡,而采取增人增地、减人减地的村占81%;为调整种植结构,更好地利用现有水利设施和农机设备的村占2.8%;实行土地规模经营的村占2.8%;因耕地撂荒而调整土地的村占2.8%;因其他原因调整土地的村占10.6%。造成上述土地均分、频繁调整的原因,在于我国农村确立以人口为中心的土地分配方式,以及人口与耕地之间的对应关系。由此,人口的变化和耕地的增减都将引起按人口多少重新平分耕地,这种调整活动将是持续的,会使农户拥有的地块更趋零碎、分散,直接引致农民对土地投资的规模不经济,而且由于每次重新平分耕地时,都需要重新核查人口、土地和地块,并找到全体成员都可以接受的方案,因此,为调整土地所支付的成本是相当高的。
五、关于“增人不增地,减人不减地”政策
36.1%的村认为实行“增人不增地,减人不减地”的政策是适宜的,而62.8%的村认为不适宜,另有1.1%的村没有回答。在认为实行此项政策适宜的96个村中,46.7%的村认为上级规定的政策本村的村委会有能力执行;22.9%的村认为本村人均耕地较多,人口变动引起的土地分配不均村民能够接受;17.1%的村认为本村到乡镇企业做工和外出打工的劳力较多,土地经营的收入不再成为重要收入来源;13.3%的村认为调整土地很麻烦,一次调整后不愿再调整。调查结果表明,目前仍有相当一部分村认为不宜实行这项政策,主要原因,一是我国绝大多数地区农村土地的社会保障功能远未消失,国家和集体目前无力解决因此而出现的大量少地和无地农民的生产和生活出路问题。二是因水利、交通、建筑等不可抗拒的原因占用土地。三是调整产业结构,发展高产优质高效农业,推广先进科学技术等,也要求逐步调整不合理的承包格局。但“增人增地,减人减地”这种土地调整方
式,一定要在承包耕地“大稳定、小调整”的前提下和具体政策规定中进行。
六、关于“机动地”问题
从本次调查结果看,有74个村留有机动地,机动地面积占耕地面积的4.48%,没有超过5%界限。村留机动地的主要目的43.2%的村是为壮大集体经济,增加村集体收入;32.4%的村是为人口变动调整土地;12.2%的村是为村镇建设;12.8%的村是为国家占地、征地等其它原因。机动地的经营方式,承包给农户经营的有58个村,占78.4%,平均每亩承包费为107.1元;村集体统一经营的村有4个,占5.4%;农户联合承包的有2个村,占2.7%,平均每亩承包费为110元;其他经营方式的有10个村,占13.5%。机动地收入仅有21个村纳入村提留、乡镇统筹费总额中,占留有机动地村的28.4%;而71.6%的村机动地收入并未纳入村提留、乡镇统筹费总额管理范围。
七、今后土地调整趋势
今后10年土地是否打算进行调整,28.9%的村(77个)认为本村土地分配情况已基本稳定,不打算调整;52.6%的村(140个)认为打算调整,但调整的时间看情况而定;16.9%的村(45个)认为不清楚;未回答的村有4个,占1.5%。对今后土地调整的方式,75.9%的村(202个村)认为“大稳定,小调整”最合适;15%的村(40个村)认为“增人不增地,减人不减地”的调整方式最合适;3.8%的村(10个村)认为“两田制”最合适;其他和未回答的村有14个,占调查村的5.3%。可以看出,深化农村土地制度改革,是一项长期的、艰苦复杂的任务。中央提出的耕地承包期再延长30年的政策,是从有利于建设农村市场经济体制,稳定承包关系,保护和调动农民积极性这个大局而制定的。要重视这项制度安排的社会影响,并采取相应的配套措施。特别是明确一个有权威的业务指导部门,对稳定和完善农村土地承包经营制度至关重要。从农村固定观察点调查情况看,农村土地承包关系和经营状况是比较稳定的。但也存在着不容忽视的问题。如村留机动地的目的,43.2%的村是为了壮大集体经济,在留有机动地的村中,71.6%的村机动地收入未纳入村提留、乡统筹费总额管理范围。此外,土地调整也过于频繁,在被调查的266个村中,80%的村调整过土地,7.08%的村甚至调整过五次土地。因此,必须对土地政策问题做出明确的规定,以确保农村的稳定和发展。
