“两免一补”教育政策分析
摘要：“两免一补”是社会主义新农村建设、发展农村教育和减轻农民负担一项重要政策。本文分析了“两免一补”的政策背景。在对政策路径进行阐述分析的基础上，对“两免一补”在实施过程中出现的问题进行分析，并提出相关对策建议。
关键词：“两免一补”；新农村建设；教育均衡发展；民办中小学
中图分类号：G50 文献标识码：A 文章编号：1005-5843(2008)05-0014-03
一、“两免一补”政策提出的背景
(一)教育均衡发展的诉求
改革开放以来，我国取得了举世瞩目的伟大成就，但是也存在一些问题，其中最突出的问题之一，是经济社会发展的差距不断拉大，社会发展不平衡。而教育的非均衡发展是社会发展不平衡的重要方面。教育的不均衡主要表现在城乡、区域等之间的差异。
首先是城乡差异。我国长期以来的城乡结构形成了一种以城市为中心的价值取向，国家的财力、物力、优秀人力都投向了城市，导致了基础教育资金投入城乡严重失衡与教育资源城乡享有的巨大差距。主要在教育经费、师资水平、人均教育经费与升学率等方面。无论从生均教育经费、生均预算内教育经费还是从生均公用经费、生均预算内公用经费等指标来看，城乡教育经费差距十分明显。在城乡师资水平方面，国家教师编制标准不是根据实际来定的，城市学校相对集中、学校规模及班额较大，农村学校分散、学校规模及班额较小，师资配置理应是农村松城市宜紧。现行规定的师生比是城市小学为1:
19、城镇小学为1:
21、农村小学为1:23。在师资水平上有学者研究得出的结论是我国城乡中小学教师学历总体相差三十个百分点。目前，我国城市均已普及九年义务教育，农村则多处在普及和巩固九年义务教育阶段。
其次是区域差异。我国教育管理实行“分级负责、分级办学”体制，基础教育投入主要由地方各级财政负责。有学者统计，我国义务教育的投入中78％由乡镇负担、9％由县财政负担、省级财政负担11％、中央财政负担微乎其微。近几年来虽然县、乡教育投入比例有所改变，中央也通过教育支付转移加大了对基础教育尤其是贫困、边远地区基础教育的投入，但基础教育投入“地方大头、中央小头”的基本格局并未得到根本改变，经济差距必然造成了基础教育投入的极大差距与教育发展的区域差异。以2001年为例，我国人均教育经费东部地区平均值为619元、中西部地区为264元、西部地区为282元，三地区的比为：1:0.43:0.46。
(二)贫困及学校布局调整导致辍学率上升
1994-1995年，国家教育发展研究中心进行了一项覆盖全国12个省、区179个县近7500万人的大型义务教育调查，发现在贫困地区。有44％的初中生和47％的小学生是因为家庭经济困难而失学。另外，有52％的被调查校长认为儿童未入学可归因于家庭经济困难，有49％的被调查家长认为子女辍学是因为家庭经济困难和学校收费高。考虑到出生人口、流动人口等因素的影响，教育部于2001年提出了各地要因地制宜对义务教育学校进行布局调整。但在实践中，有些地区没有根据具体情况科学调研，对一些中小学校、教学点进行简单的撤或并，导致了学生上学远、上学难等问题，虽然有些学校建立了寄宿制，但寄宿制没有完善，有些甚至非常简陋，学生的生活非常困难，这些因素都导致了新的学生辍学。
二、“两免一补”的政策路径分析
“两免一补”是资助义务教育阶段贫困学生的一项重要教育政策。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出：“从2001年开始，对贫困地区家庭经济困难的中小学生进行免费提供教科书制度的试点，在农村地区推广使用经济适用型教材。采取减免杂费、书本费、寄宿费等办法减轻家庭经济困难学生的负担。”
2003年9月，国务院发布《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，并提出了到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都享受到“两免一补”。
2004年2月制定《对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法》，进一步明确资助对象，提出了“两免一补”资金分担办法：中央财政设立专项资金，主要为中西部部分农村义务教育阶段家庭经济困难的学生免费提供教科书，地方各级政府应同时承担对家庭经济困难学生免除杂费和补助寄宿生生活费的责任。
2005年2月18日国务院办公厅以国办发[2005]7号文《转发财政部、教育部》，对国家扶贫开发工作重点县贫困学童给予资助优先权并加大了资助力度，制定了严格的资金保障措施。2005年12月24日国务院国发[2005]43号文《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。提出从2006年春季学期开学起到2007年，分年度、分地区逐步实施全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费的工作，并重新调整了资金负担责任：免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区性由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。通知还提出，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。同时，文件列出了面向全部农村义务教育阶段学童的全面资助计划日程表，文件规定：2008年中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，低于基准定额的不足部分当年安排50％，资金来源由中央和地方按免学杂费的分担比例分担；2010年公用经费基准定额全部落实到位。
2006年9月，修改后的《义务教育法》开始实施。该法明确规定，义务教育不收学费、杂费，各级政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。2006年在西部农村和部分中部农村地区实施，
2007年春季开学时在全国农村全面实施。2008年秋季，将在全国全面免除城市义务教育学杂费。
三、落实“两免一补”政策中的几个问题
(一)农户对政策认知程度不高
“两免一补”政策对象是农村地区义务教育阶段贫困家庭学生，同时还有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受义务教育的学生，但农户对“两免一补”的认知存在偏差。有调查显示，“享受过”这一政策的农户占6.4％，“听说过但没有享受过”的占36.9％，“根本没有听说过的”占56.7％。总体上看，样本农户对“两免一补”政策的认知程度同样不高。这是由于农户自身教育水平不高，他们的政策认知能力有限、对政策的关注程度不高以及他们的政策认知渠道不畅，同时还与政府和教育行政部门对该政策的宣传力度和效果有关。
(二)各级政府的财政责任没有明确比例，投入不到位
“两免一补”的经费由中央和地方政府共同承担，中央政府负责提供免费教科书的经费，地方政府(包括省、市、县)承担对贫困生免除杂费和寄宿生生活补贴。为此，要求地方各级政府努力调整财政支出结构，保证地方政府承担的“两免一补”所需经费落实到位。在实施过程中，地方各级政府所要承担财政责任标准不明确、不统一。如，广西规定：免除杂费所需经费由自治区和各市、县共同负担，其中自治区负担35％，市、县两级政府负担65％。河北省在落实“两免一补”专项资金时，只强调要求县级政府要切实负起资助农村义务教育阶段经济困难学生的责任，没有明确应承担的比例。宁夏自治区在要求各地方政府安排专项资金用于“两免一补”外，还要求各学校建立义务教育阶段资助贫困生制度，学校每年要从杂费收入中拿出10％用于资助贫困生。
另外，在现行制度规定中，中央政府承担了中西部地区全部的免教科书经费和大部分杂费经费，地方政府负担贫困寄宿生生活补助经费，但对于由哪一级政府负担贫困寄宿生生活补助经费没有明确规定，多数省份规定由县级政府负担。然而，由于各种原因，很多县级政府特别是贫困地方的县级政府往往投入不到位，没有安排必要的资金用于贫困寄宿生生活补助。国家教育督导团“两免一补”工作专项督导检查也发现，省级财政承担的寄宿学生的生活补助资金基本落实，市(州)县两级政府虽然采取了一些措施，但限于财政困难，寄宿生的生活补助资金不能完全落实。贫困寄宿生生活补助资金没有保障，不但导致贫困寄宿生生活补助覆盖面偏小，而且资助标准严重偏低。
(三)学生骤然增多，教育资源严重不足
实施“两免一补”最可喜的事实是提高“普九”覆盖率，降低中小学的辍学率。据初步的统计，西部地区大约有20万名辍学的孩子返回了校园。宁夏回族自治区教育厅的调查表明，“两免一补”政策实施后，仅一个地区就有1088名辍学学生返回学校，学校班额进一步扩大，使得本来就紧张的校舍、教师更加短缺。为满足学生就学要求，有的学校不得不在学校外临时租借教室上课。在宁夏银川市，西夏区小学的平均班级人数达到58人；银川市移民地区初中平均班级人数49.8人，最高的闽宁中学达55.4人。各学校为满足教学需要，不得不筹资聘用74名临时代课教师。然而，农村义务教育一个不争的事实是：师资力量短缺、素质不高，教育资源匮乏，“普九”欠下的债等。在这种情况下，辍学学生返回必将冲击到农村本来并不高的教育质量。因此，如何在普及义务教育的同时，进一步提高教育质量是值得深思的问题。
四、解决“两免一补”政策问题建议
(一)加快公共财政体制建设，建立和完善经费投入机制
财政应尽快从竞争性领域退出，加大对公共产品和准公共产品的投入力度。教育虽不是纯公共产品，但从经济学的角度来看，教育是一种优值品，纯粹的市场提供会造成巨大的效率牺牲。同时，教育又具有外溢性，使人觉醒、摆脱愚昧，是社会进步、民族素质提高的内在动力。九年义务教育的外溢性很大，反映了一个社会文明程度的高低。从公平方面来看，每个适龄儿童都有接受义务教育的权利，贫困学生不能就学，就是剥夺了他们接受教育的权利。因此，义务教育的资金应全部由财政拨款提供，而不应由政府和家庭共同负担。
“两免一补”工作需要资金量大，省、市、县(区)要把需要的经费纳入每年的财政预算予以安排。逐步建立并完善以政府保障为主体、社会帮扶为补充的贫困学生救助长效机制。要按照“三个增长”的标准来安排教育支出，即地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入增长，人均教育经费逐步增长，教师工资和公用经费要逐步增长。中央要加大对贫困地区的转移支付力度，加强富裕地区对贫困地区的横向扶持力度。进一步加快费税改革，将现在的教育费附加改为教育税，扩大教育税的纳税人，除确定从事生产经营的单位和个人为教育税的纳税人外，也把党政机关、人民团体、事业单位的工作人员作为教育税的纳税人，拓宽税基，增加收入的刚性。
(二)采取优惠政策推动农村教师的供给制度的有效建立
“有效需求”是指支付能力的需求。有需求而无能力支付即为“有效需求不足”。我国目前一方面很大一部分地区合格教师缺乏，一方面有足够的高校毕业生特别是师范院校毕业生不愿到农村任教，农村教师有效需求不足。袁振国教授认为农村学校教师队伍素质不高的根本原因是教师工资待遇太低，所以他主张由中央财政在农村贫困地区设立“百万国家教师岗位”。目前实行的免费师范教育也是一种有效解决农村教师有效需求不足问题的策略。把“百万教师岗位”与免费师范教育有效结合起来，建立健全相关制度措施，设立由中央和地方政府共同承担的专项资金，来鼓励大专院校的毕业生到农村服务。
责任编辑 求实
