目录
一、我国自然保护区立法现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1
二、国外发达国家自然保护区法律保护的经验„„„„„„„„„„„„„„„„„2
三、我国自然保护区立法存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（一）我国自然保护区现行立法体系存在问题„„„„„„„„„„„„„„„3
（二）《自然保护区条例》调整范围比较狭窄 „„„„„„„„„„„„„„„3
（三）我国自然保护区管理体制存在问题„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（四）法律责任制度不健全„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
（五）缺乏公众参与的机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
四、完善我国自然保护区立法的对策建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
（一）完善自然资源保护立法体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
（二）完善自然保护区的管理体制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
（三）重新界定自然保护区法的调整范围„„„„„„„„„„„„„„„„„6
（四）完善自然保护区的资金投入机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„7
（五）健全法律责任制度，加大对违法行为的处罚力度„„„„„„„„„„„7
（六）建立和完善公众参与机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 注释„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
I 浅析我国自然保护区立法存在的问题及对策
摘要：自然保护区是保护自然资源、维护生物多样性、维持生态平衡、促进人与自然和谐发展的最有效途径，也是自然保护的最高形式。随着人们对人与自然关系认识的不断深入，自然保护区成为了保护生态环境、生物多样性和自然资源的主要手段，也成为一个国家社会文明和环境保护事业的标志。我国自然保护区法律制度在生态保护的实践中发挥了巨大的作用，但在自然保护区立法问题上我国理论界、实务界仍有热烈的讨论，一直未形成基本共识。全国人大环资委组织起草的《自然保护地法》(草案征求意见稿)与《自然保护区域法》(征求意见稿草案)在2006年先后出台，有关争议更加激烈。鉴于我国目前有关自然保护区的立法现状和现实需要，本文主要从我国自然保护区的立法现状、我国自然保护区现行立法存在的问题进行分析，试图提出一些有效的对策建议。
关键词：自然保护区；立法；完善
随着人们对人与自然关系认识的不断深入，自然保护区成为了保护生态环境、生物多样性和自然资源的主要手段，也成为一个国家社会文明和环境保护事业的标志。建立自然保护区已被证明是保护生态环境、生物多样性和自然资源最重要、最有效的保护措施，截至目前，全国已建立各类各级自然保护区2349处，总面积达150万km2，约占陆地国土面积的15％，其中国家级自然保护区265处；加入“国际人与生物圈保护区网络”自然保护区26处；7处列入《国际重要湿地名录》；被列入世界文化遗产21处、自然遗产4处、文化和自然双重遗产4处。初步形成了类型比较齐全，布局比较合理，功能比较健全的全国自然保护区网络。① 随着人们生活水平的提高，旅游业的蓬勃发展，许多生态问题浮出水面，旧的管理体制和法律的缺失无法解决新的问题，如何改革和构建行之有效的管理模式和完善法律来保护自然保护区的生态环境显得愈发重要。
一、我国自然保护区立法现状
现行专门立法中，法律效力层级最高的是《自然保护区条例》和《森林与野生动物自然保护区管理办法》，二者属于行政法规层级。其他如《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》等属于部门行政规章，还有林业部门制定的《森林公园管理办法》和建设部门制定的《风景名胜区管理规定》。这些法规在涉及保护区问题上，内容交叉，没有协调统一的法律规范。随着全球环境恶化的加
1 剧，自然保护区作为维护生态系统的组成部分，其重要性日益突出，但行政法规的效力等级与自然保护区的重要地位明显不符，当该条例与有关法律发生冲突时，无法为自然保护区提供有利的保护。其次，该条例本身缺乏具体操作性。《自然保护区条例》颁布至今未制定实施细则，而其他相关的自然资源法律法规也只有原则性规定，缺乏操作性规定。这表面上赋予各职能部门较大的自由裁量权，实质上让执法部门处于无法可依的状态。例如该条例第23条规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。”立法者的旨意大概在于因地制宜，将原则性规定与各地实际情况相结合。但其忽略了可能产生的消极因素，各地政府为了减轻财政压力只有象征性的支出，管理部门则由于资金不足而无法将保护措施落于实处。②
没有法律的确切依据，实践中自然保护区的管理体制呈现出混乱和保护不利的现象，首先，不同职能部门之间存在交叉管理，中国的自然保护区包括森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹9大类型，前5种属林业部门主管，草原归属农业部，海洋属于国家海洋局，而自然遗迹、古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门。四大行政管理部门分别管理，国家环保总局进行综合协调。各个行政部门根据各自的法律法规来划定保护区时难免会出现交叉，这导致了有利可图时的权利争夺与无利可图时的相互推诿现象。其次，在我国，有一部分自然保护区是跨县、跨市甚至跨省界国界，由于土地权属不明、地区边界问题的存在以及自然、社会经济、资源等因素的不同，各保护区在资源开发、管理等问题上都存在很大的差异。这使各保护区管理人员在执法时困难重重。③除此之外，还存在着土地权属不明以及生态补偿制度落后的弊端，这些问题都是导致我国自然资源保护区保护不利的重要因素。
二、国外发达国家自然保护区法律保护的经验
国外自然保护区的管理模式大致可以分为3种。(1)由专门的部门统一管理。英国在1 949年就设立了专门从事自然保护区管理的机构-自然管理委员会。新西兰环境部在自然保护方面主要负责生物多样性保护工作，而自然资源和保护区管理工作则交由自然保护部承担。(2)由环境保护部门主管。世界上许多国家都是采用这种管理体制。比如澳大利亚，其联邦保护区是由澳大利亚环境部下设的澳大利亚公园局承担的，海洋公园和海洋保护区也是由澳大利亚公园局委托给同为环境部下属的海洋和水务局进行管理的。(3)多部门分散管理模式。最典型的就是美国。在美国，保护区主要由联邦内政部和商务部负责。内政部具体负责国家野生生物避难所、国家公园和荒野保持体系的管理。海洋保护区，则是由商务部负责管理。只是在联邦内政部又分别涉及鱼类和野生生物署、土地管理局、国家公园署以及林务局等多个机构，而在我国，综合管理与分工负责的关系没有明确规定。
2 世界各国在长期的自然保护区的管理过程中，形成了各具特色的管理制度，并通过立法加以规定。（1）规划制度。日本、澳大利亚、印度、韩国等许多国家在有关法律中都规定了自然保护区规划制度土地权属制度，国外对于自然保护区土地的管理，是自然保护区管理的一个重要组成部分。国外大多数国家实行的是土地私有制（2）自然环境基础调查制度。一些国家在法律中都规定，应定期或不定期地对自然环境状况进行系统、全面的调查，以掌握自然环境的变化情况，从而为自然保护政策的制定提供坚实的基础。（3）管理合同制度。管理合同是政府通过与土地所有者或者使用者签订管理协议的方式实现对特定地域保护一种方法。这一制度在英国的自然保护区管理中发挥了很重要的作用。（4）公众参与制度。公众参与是国外自然保护区管理的一项重要制度。公众参与主要是保护区所在地和其居民的参与。在这方面，澳大利亚有着比较成功的做法。为了保证公众的参与，澳大利亚在有关法律中规定，建立原住民顾问委员会，吸收原住民参加生物多样性顾问委员会，要求在拟订有关的双边协定、管理计划、恢复计划、野生生物保护计划或危险消除计划时保障原住民的利益得到充分和适当的考虑。④
三、我国自然保护区立法存在的问题
笔者认为，我国自然保护区立法存在的问题具体表现在以下方面：
（一）我国自然保护区现行立法体系存在问题
我国自然保护区的立法体制属于部门立法或者行业立法，方便管理但又存在一定的弊端。主要是以行政法规和地方性法规规章为主，没有一部统一的法律来调整人们在自然保护区的设立、建设、开发、利用、保护、管理过程中所形成的各种法律关系。 《自然保护区条例》作为专门的综合性自然保护区立法，在自然保护区的全局保护和管理方面发挥了重要的作用，但自然保护区单行法规存在很多缺陷。
首先，《自然保护区条例》在效力位阶上，其属于行政法规 ，在自然保护区管护中，既不能起到统领其他相关法规的作用，也不能担当有效地和其他部门法律相协调的重任。因此，制定和颁布具有更高约束效力的综合性自然保护区法非常迫切。
其次，《自然保护区条例》虽然对自然保护区的保护起了重要作用。但随着经济发展和社会进步，《自然保护区条例》明显滞后于实践的需要。
（二）《自然保护区条例》调整范围比较狭窄
在内容上，《自然保护区条例》虽然涵盖了自然保护区的大部分领域，但随着我国自然保护区规模不断扩大，保护对象日益复杂，仍然存在法律的真空地带。世界自然保护联盟（IUCN）用“保护地”（Protected Area）一词来统称各种需要予以保护的地区，所谓保护地即是“通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维持生物多样性、自然及文化资源
3 的陆地或海洋区域。”这一概念与我国现行的“自然保护区”(Nature reserve)概念相比较，有更广泛的外延，包含了自然保护区，如科学保护区、国家公园、自然纪念地等，也包括一般的保护区，如管理的资源区、持续利用区、世界遗产迹地等。
根据国家环保局于1993年批准的《自然保护区类型与级别划分原则》，我国自然保护区分为三个类别九个类型，即自然生态系统类型(森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型)、野生生物类型(野生动物类型和野生植物类型)和自然遗迹类型(地质遗迹类型、古生物遗迹类型)。显然，我国在立法上并未将国家公园(森林公园、地质公园)、风景名胜区、海洋保护区、生态功能保护区和历史文化遗迹纳入自然保护区范畴。这种分类方法不仅与国际公认的分类方式相去甚远，无法与国际接轨，而且存在交叉与重叠，更重要的是没有把应当作为自然保护区保护管理的区域包括近来，比如自然公园等。
（三）我国自然保护区管理体制存在问题
目前我国自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。在自然保护区建设过程中，自然保护区的管理工作逐步加强。1994年国务院颁布《自然保护区条例》后，国务院林业、环境保护、国土资源、农业等有关部门制定了有关的行政规章、标准，许多省制定了关于自然保护区的单项法规、规章。我国依法实行了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区，全国有三分之二的自然保护区建立了专门的管理机构，配置了专业管理人员2万多人；同时也依法规范了自然保护区的申报、考察、评审、报批、检查工作，加强了自然保护区的管理。
然而我国自然保护区管理非常薄弱，不少自然保护区管理机构不健全，管理人员不足，且业务素质偏低管理手段和基础设施落后。长期以来，逐渐形成某一部门统管某一类型自然保护区，部门之间业务分隔而管理职责重叠交叉的现象。自然保护区域内的资源常常分属于几个部门主管，如一个典型的红树林自然保护区，海洋和海岸带属海洋部门，浅海和滩涂中的水生动物属农业部门，林木和栖息于保护区中的鸟类则属林业部门。部门之间因此产生了管理权限上的矛盾。由此可见，目前的管理体制和管理方式妨碍自然保护区发挥整体效益。另外，我国自然保护区监管缺乏应有的资金保障。依据(《条例))我国自然保护区实行分级管理，即国家级和地方级。其中国家级的自然保护区占大多数。对于国家级自然保护区的管理，实施起来通常都是由国家委托地方进行管理。虽然中央政府把国家级自然保护区的管理责任委托给地方政府，却缺乏基本的资金保障，且给予地方太多的责任。
4 加上我国的自然保护区多处于经济相对比较落后地区，地方政府不能保障对于自然保护区的有效投入。
（四）法律责任制度不健全
首先，对违法行为处罚力度不够，行政责任主体范围存在缺失。《条例》第34至37条规定了在自然保护区保护、管理和开发利用中的行政责任。从承担行政责任的主体看，包括违法进入自然保护区的或违法从事开发活动的单位和个人等，即保护区的开发利用者，也包括保护区的管理机构。第39条规定，妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照 《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚。《条例))没有规定环境保护行政主管部门及其他保护区行政监督管理部门在履行行政职责过程中违法所应当承担的行政责任。从立法技术上讲，没有全面包涵所有可能产生行政违法的主体，不利于对行政执法进行有效监督，容易导致行政管理和监督行为的失范。
其次，有关民事责任的规定过于原则。《条例》只在第38条规定，违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。《条例》关于民事责任的规定，在民事责任承担的方式上仅采用了赔偿损失一种责任形式。没有规定停止侵害、排除妨害等责任形式。不利于全面地保护区的民事权益利益；另一方面，《条例》没有规定自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害是否应当承担民事责任。不利于保护保护区周边居民的利益，从民事保护的角度讲，未能体现公平的原则。同时，也没有规定就民事纠纷当事人是否可以直接选择诉讼。
再次，对于刑事责任的规定与其他法律相矛盾。《条例》第4O条规定：“违反本条例规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。”但在《森林法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律规定中并没有规定只有在构成破坏事故才应当承担刑事责任。
（五）缺乏公众参与的机制
《自然保护区条例》第7条规定了单位和个人的检举、控告权，第9条规定了单位和个人获得政府给予奖励的权利。两个法条仅规定了检举权、控告权和受奖励的权利，却对参与决策、管理的权利没有规定。而在一些自然保护区的实践中，公众参与是提高保护区管理水平行之有效的管理手段。
四、完善我国自然保护区立法的对策建议
笔者认为，完善我国自然保护区立法应采取如下的对策建议：
（一）完善自然资源保护立法体系
1、进行综合性自然保护立法。从我国自然保护区现行立法体系本身来分析，在自然保护区立法的时候应考虑完善立法体系，制定高位阶的综合性专门立法。很有必要将《自然保护区条例》上升为法律，制定一部统一而完善的《自然保护区法》。其法律体系可以分为：第一层次是《自然保护区法》基本法；第二层次是9个类型自然保护区的条例，包括森林类型、草原与草甸类型、荒漠类型、内陆湿地类型、水域、海洋和海岸类型、野生动物类型、野生植物类型、地质遗迹类型、古生物遗迹类型保护区条例。这种立法模式对于保护区的管理体制、资金投入机制、资源保护和利用等活动一并做出原则和基本制度的规定，能很好地协调他们之间的关系，同时可以充分考虑到不同类型保护区的特点，更具有针对性和可操作性。⑤从而构建一种以《自然保护区法》为主，行政法规、地方性法规和规章为辅的立法模式。
2、制定各种单项自然资源保护法律、法规。目前有许多自然保护区域，现行的单项自然资源法无法涵盖所有自然资源，仍缺乏相关法律法规予以规范和保护，如野生植物资源、海洋资源、受威胁物种、保护区、湿地、海岸带、淡水水源等等。
（二）完善自然保护区的管理体制
完善自然保护区的管理体制，建立统一领导机构，严格管理职能。多头领导，缺乏统一有效的规划和管理机制，是长期以来阻碍自然保护区全面展开开发保护工作的重要原因。为避免自然保护区管理混乱的局面，立法机构在立法时应明确保护区管理机构的职权，制定严格的审批、管理和监督的程序，明确违法行为应承担的法律责任。唯有实现权责统一，才能实施自然保护区的有效管理。我国应该由环境保护部统一管理和负责，确定环保部的地位，形成一个权责分明的管理体系。
（三）重新界定自然保护区法的调整范围
目前国内对自然保护区的分类体系大致有三种观点：第一种观点认为，自然保护区是以保护生物物种尤其是珍贵濒危野生动植物物种、典型的自然生态系统和自然遗迹为基础而建立的特别保护区域，因此立法应该维持原有《条例》的调整范围，并且在做适当修正的前提下保持原有的分类体系；第二种观点认为，目前我国的自然保护区的范围已经够大了，超出了我国的经济社会发展水平，应当限制自然保护区的范围；第三种观点认为，自然保护区本质上就是“保护地”，应当将所有的“保护地”，例如现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物遗迹等，都纳入该法的调整范围，并且要按照IUCN分类体系
6 建立我国保护地的分类体系。笔者认为：我国的保护区立法应该突破《自然保护区条例》关于就保护范围的规定，不应局限于原有的保护领域。我国自然保护区的建立，并不必然完全按照IUCN体系，应结合我国国情予以修正和完善。
（四）完善自然保护区的资金投入机制
资金投入可以分三种主要途径，首先，政府应当承担自然保护区投资的主要义务，而且必须纳入到公共财政预算体系中。同时，明确中央和地方政府投入比例，对于经济滞后地区，中央投入应适当增加。政府可以通过征收税费、设立国家环境基金、国家和地方发行保护彩票、实行生态效益补偿的方式来筹集资金。其次，通过吸引社会捐赠、国际投资的方式使保护区的投资来源多样化。再次，保护区自筹资金。通过收使用费、举办特色营活动、实行领养计划、实行保护区会员制等来筹集资金。对于自然保护区基本建设、专项事业、科研培训等经费的使用和保护区收入的分配也应该在自然保护区资金投入机制立法中予以规定。⑥
（五）健全法律责任制度，加大对违法行为的处罚力度
行政责任方面，明确行政责任主体范围，加大对违法行为处罚力度。民事责任方面，对于承担民事责任的规定应增加可操作性和执行性。自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害也应当承担民事责任。在民事责任承担的方式上，在赔偿损失责任形式基础上，可以考虑增加停止侵害、排除妨害等责形式。同时，民事纠纷当事人也可以直接选择诉讼的方式，从而保护保护区周边居民的利益，体现公平的原则。刑事责任方面，修正刑事责任的规定与其他法律相矛盾的地方。法律授予自然保护区管理机构的行政执法权力，能够处理自然保护区内发生的破坏资源的违法行为。对于性质比较严重且构成刑事责任的，可以移交相关司法机关处理。
（六）建立和完善公众参与机制
我国的现行环境立法中只规定了单位和个人检举权、控告权，而且此类规定都过于抽象，缺乏具体的实施和监管机构、程序、救济途径和法律责任。通过建立具体的、可操作的自然保护区公众参与机制，能有效提高公民参与保护区管理的法律意识，有利于促进执法工作，能使社会效益和环境效益更好的统一。在自然保护区的管理方面，我们应该借鉴国外的自然保护区社区共管的先进经验经验，在我国实行合作共管，最大限度的发挥社区及其居民的力量促进自然保护区的建设。
7 注释：
①祝于红，应国庆：《论自然保护区立法的必要性》，《江西林业科技》2007年第4期 ②刘艳，陈跃华：《自然保护区的立法建议》，《内蒙古林业调查设计》2006年3月 ③谢国来：《浅谈自然保护区的可持续保护与管理》，《中南林业调查规划》，2002年3月。
④王灿发：《国外自然保护区立法比较与我国立法的完善》，《国际瞭望》，2006年11月
⑤邹丽梅，王跃先：《我国自然保护区立法模式与立法问题分析》，《林业科学》，2007年10月
⑥詹长英：《论自然保护区的立法重构》，《林业勘察设计》，2007年2月
参考文献：
[1] 陈廷辉.自然保护区立法的利益博弈[J].北京林业大学学报.2011(01) [2] 黄锡生.中国自然保护地法律保护的立法模式分析[J].中国园林.2010(11) [3] 徐本鑫.我国自然保护地综合性框架立法模式论析[J].内蒙古社会科学.2010(06) [4] 翟勇.中国自然保护区立法[J].世界环境.2010(03) [5] 郑伟伟.中国自然保护区管理模式选择[J].河北师范大学学报.2010(01) [6] 肖建华,胡美灵.国内自然保护区的立法争议与重构[J].法学杂志.2009(10) [7] 张天威.自然保护区立法建议及法律体系的完善[J].森林公安.2008(06) [8] 温战强,高尚仁,郑光美.澳大利亚保护地管理及其对中国的启示[J].林业资源管理.2008(06) [9] 邹丽梅,王跃先.我国自然保护区立法模式与立法问题分析[J].林业科学.2007(10) [10] 詹长英.论自然保护区的立法重构[J].林业勘察设计.2007(02) [11] 许冬琳.论武夷山自然保护区野生动物保护法律制度的完善[D].福州大学 2006 [12] 刘艳.自然保护区的法律保护探讨[D].中南林业科技大学 2006 [13] 陈红梅.我国自然保护区管理法律制度研究[D].河海大学 2006
