海洋环境污染的刑法规制
姚宝国 中国海监第九支队
随着海洋开发利用力度的加强，海洋环境污染行为的社会危害性日益突显出来，逐渐呈现出环境事故频发、海洋资源盗窃猖獗的犯罪高发态势。2008年广西北部湾涠洲岛发生的一起较为严重的溢油事故就是其中的一例。我国海洋污染的加剧暴露了我国在海洋保护方面措施的软弱性。在我国，长期以来，海洋环境的法律保护主要是依赖行政法与经济法，海洋环境保护刑事立法处于相对落后的状态。刑法是最严厉的调控手段,也是预防和惩罚海洋污染行为的最后一道防线,我们有必要对海洋环境污染的刑法规制做进一步的探究。
一、海洋环境污染行为的类型及刑事立法现状
（一）海洋环境污染行为的类型
对于“海洋污染”法律意义上的概念界定，《联合国海洋法公约》第1条第1款第4项对海洋污染定义做出了如下规定：“是指人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境(包括河口湾),以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”我国现行的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）没有对海洋污染作出直接地解释,但是对“海洋环境污染损害”的定义作出了明确的界定,其第95条第1款规定:“海洋环境污染损害是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”
从当前海洋环境违法犯罪行为的现状来看，海洋环境污染行为主要包括以下两种情形: 一是指对海洋生态环境的损害，即通常所理解的海洋环境污染行为，例如海上漏油、废弃物倾倒等； 二是海洋自然资源损害，例如盗挖海砂等非法开采行为继而引发海洋生态环境损害。
（二）我国海洋环境污染刑事立法的现状
我国对海洋环境进行保护的工作始于上世纪70年代。1972年联合国人类环境大会以后,特别是党的十一届三中全会以来,我国的海洋环境保护立法受到了高度重视,有了长足进展。
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1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》的制定通过标志着海洋环境保护工作开始步入法制化轨道。目前，我国己经形成了以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）有关海洋环境保护的规定为根据,以《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）为基础,以专门法为主体,以海洋环境保护行政法规、地方性法规、规章和标准为补充,与国际公约相协调的防治海洋环境污染的法律体系。
在刑事立法方面，我国1979年刑法没有对严重污染环境的行为单独设立罪名,发生的海洋污染事故造成财产损失、人员伤亡的犯罪行为参照过失危害公共安全罪、重大责任事故罪来定罪处罚。为了解决环境污染日益严重的问题,提高我国的法治水平,1997年《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第六章第六节专门规定了“破坏环境资源罪”，重大海洋环境污染在我国现行刑法中已经被犯罪化,在刑法第383条规定了“重大环境污染事故罪”。2006年，《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》进一步明确了破坏环境资源犯罪的具体情形的认定。同时，我国刑法在“重大环境污染事故罪”等破坏环境资源犯罪中专门规定了“单位犯罪”，对“单位犯罪”实行两罚制（刑法第346条），惩治对象一是包括直接责任人、直接负责的主管人员和其他责任人员在内的自然人，二是公司企业等单位。2011年出台的《刑法修正案
（八）》对“重大环境污染事故罪”作出了修正,扩大了刑法惩罚的范围,但是仍旧只对“后果严重”的案件追究刑事责任。针对我国海洋污染犯罪行为的频发的现状,依靠现有刑法的规定很难实现刑法规制海洋环境污染的目的，因此，需要我们进一步厘清现有刑法对海洋环境污染犯罪的规定，分析其存在的缺陷与不足，进而提出解决的对策，以期更好地发挥刑法惩治、预防污染海洋犯罪的作用。
二、目前规制海洋环境污染的刑事法律困境
（一）海洋环境的刑法保护体系严重滞后
1、现行刑法没有专门规定污染海洋的罪名。我国刑法涉及破坏环境资源保护罪名包括污染环境罪等 15项具体罪名，虽然《刑法修正案
（八）》第 46 条对《刑法》第 338 条所规定的内容进行了修改，降低了犯罪成立条件，扩大了刑法对污染环境行为的调控范围。但令人遗憾的是，到目前为止，我国刑法并未将海洋污染纳入刑法调整的范围，只能以污染环境罪进行兜底。由于我国现行刑事立法中尚未设立污染海洋罪,这直接导致司法实践中污染海洋环境构成犯罪的行为只能根据具体情况以渎职罪中的“环境监管失职罪”及破坏环境资
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源保护罪中的“重大环境污染事故罪”和“非法处置进口的固体废物罪”定罪处罚。由于保护的法益不同,三个罪名并不是惩罚破坏海洋环境的犯罪行为,而只是通过惩罚这一犯罪行为而达到保护另外特定法益的目的,因此,现行刑法中已有的相关罪名设立并不能在保护海洋环境方面起到更好的作用。
2、现行刑法对污染海洋犯罪行为的犯罪形态规定单一。我国现行刑法中环境犯罪的成立均以既遂为构成要件,根据我国刑法理论的通说,犯罪既遂有四种表现形态:结果犯(实害犯)、行为犯、危险犯和举动犯。结果犯是指不仅要实施具体犯罪构成客观要件的行为,而且必须发生法定的犯罪结果才构成既遂的犯罪。具体到污染海洋犯罪行为中,依照我国现行刑法必须是造成重大环境污染事故,其第338条规定，“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。” 由此可见，只有造成公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的污染海洋犯罪行为才构成重大环境污染事故罪的既遂。刑法修正案(八)对该罪做出修订定后取消了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”但仍以“严重污染环境的”为结果要件。
（二）我国刑法对海洋环境污染犯罪刑事处罚过轻
我国刑法对破坏环境资源犯罪的处罚程度明显过轻，这一结论我们可以从与不同罪名法定刑的比较中得出。例如，2006 年《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，“致使一人以上死亡、三人以上重伤、十人以上轻伤，或者一人以上重伤并且五人以上轻伤的”是构成环境污染罪最低要求的情形之一，其最高法定刑是三年，最低法定刑是拘役。”而根据《刑法》第 233 条的规定，“过失致人死亡的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑。”通过对比可以看出，污染环境罪和过失致人死亡罪若都造成一人死亡的结果，前者的适用的法定刑幅度是拘役以上、三年以下有期徒刑，而后者的法定刑幅度是六个月以上七年以下有期徒刑。很显然，在危害程度一样甚至污染环境的危害程度更大的情况下，当下刑法对其所施予的刑事处罚明显轻于对过失致人死亡的处罚。这样过轻的刑罚只能使违法者更加有恃无恐，刑罚的威慑力也将大打折扣。
（三）刑事司法与海洋行政执法之间缺乏有效衔接
根据我国《刑法》的相关规定,我国现阶段的各种污染海洋行为中,已有相当一部分属于
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犯罪行为。但就全国范围来看,却鲜见因为海洋环境污染而构成刑事犯罪的案件,据统计，从2000年至2006年，中国海监依据海洋环境保护法和海洋倾废管理条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例、防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例等法律、法规，开展了一系列海洋环境执法工作，共依法作出相关的行政处罚1383件，但这上千宗案件中没有一件被移交刑事处罚。海洋环境污染案件大多滞留于行政执法环节上，这反映出我国海洋环境污染犯罪执法方面可能存在以下一些问题：
1、刑事立法与海洋环境法律法规之间的衔接不足。我国相关海洋环境保护的法律法规对海洋环境污染事故虽然也设置了刑事责任条款,但却没有制订配套的案件运行程序,海洋行政执法部门之间及其与刑事司法部门之间在案件的移送与交接上仍存在许多障碍,导致实体法形同虚设,从而很难真正惩治这类犯罪。比如，与海洋环境保护法相对应的，刑法第338条规定的“重大环境污染事故罪”在实践中，何为“重大事故”、何为“重大损失”、何为“严重后果”，这些模糊的、不具有现实操作性的犯罪构成量化标准，主观性强，在目前海洋环境保护法律法规中都缺乏切实明确的内容，这使得海洋行政执法者在实际办案中无法参照。
2、刑事司法部门介入困难。与一般的刑事案件不同,海洋环境污染犯罪案件证据的收集和案件来源必须以海洋行政执法机关移送涉罪案件为前提,刑事司法部门无权第一时间介入海洋环境污染犯罪案件。现今有关海洋行政执法和刑事司法衔接工作机制的法律规范较少，法律位阶较低。除国务院关于《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属法规层级，其它绝大多数都属于工作规范性质的法律文件，没有法律上的普适效力和约束力，对海洋行政执法机关更没有强制效力。且相关规范多是原则性规定，实务性规定较少。如根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律、法规的规定制定的《海洋行政处罚办法》第十条仅规定“违法行为构成犯罪的，依法移送司法机关。”并无具体实施细则。由于海洋行政执法部门与司法部门至今尚未建立起行政执法与刑事司法的衔接机制。因此，尽管海洋行政执法部门查处了不少严重破坏海洋环境的违法行为，但少有移交刑事司法部门的案例。现实中，海洋行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对案件移送的认识。这给刑法规制海洋环境污染犯罪行为也增加了不小的难度。
3、海洋环境污染犯罪案件审理难。一方面，海洋环境法律法规的数量激增及规范之间的冲突,加大了司法人员消化吸收法律法规的难度。截止到目前,全国人大和国务院共颁布了8部环境保护法律、14部自然资源管理法律和34项环境保护法规,环境保护部门出台了90多项全国性环境保护规章,司法部门近年来也出台了环境犯罪案件具体适用法律规定的司法解释和规定等。这些法律法规为惩治环境犯罪构筑了庞大法律基础,但其中也有个别法律之
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间存在一定的规范冲突,使审判人员在具体适用过程中难以把握。另一方面,海洋环境犯罪在审理过程中会涉及到海洋方面的专业性知识,这就要求审判人员应具备相关的专业知识,但是,目前我国法院中能熟识海洋方面专业性知识的审判人员数量还是不多,这对审判工作也会带来一些不便。
三、完善海洋环境污染犯罪刑法调控的对策
（一）增设“污染海洋罪”
海洋污染有污染源多，污染源扩散范围大，污染持续性强，对水生动植物危害严重等特点，单列一罪是十分必要的。由于我国没有专门规定海洋环境污染事故罪,致使海洋行政执法机关忽视海洋环境污染犯罪案件的移送。明确设置“污染海洋罪”能够更有效地惩治海洋环境污染犯罪,并符合罪刑法定原则的要求。此罪的主体应该是一般主体,凡年满16周岁的自然人及单位均可构成；客体为国家海洋环境和资源保护制度。对于该罪的主观方面来说，不论犯罪人处于故意或过失皆可构成相应的犯罪；客观方面应表现为行为犯、危险犯、结果犯三种犯罪形式。
（二）加大刑罚处罚力度
由于行政处罚的惩罚力度有限，不能作为对海洋生态损害者的最后威慑手段，根据《海洋环境保护法》第91条第3款的规定，在造成海洋重大污染时，对违法行为人处罚不超过 30万元的罚款。因此，必须启动国家刑罚权，即以更为严厉刑事法律责任为后盾，才能切实保障海洋生态保护行政职能的顺利实现。我国现行刑法中的重大环境污染事故罪的法定刑与造成海洋严重污染的严重危害性不符。根据我国刑法的罪责刑相适应原则,行为人犯多大的罪就应承担多大的刑事责任,法院根据罪行的综合情况处以相应的刑罚,但是,法院也只是在立法规定的刑罚范围内处于刑罚。若刑事立法本身对该罪的法定刑较低,则法官即使对行为人处以重罪,也与实际的罪行不相应。建议在对污染海洋罪的刑罚立法时应科学地设立刑罚幅度,使犯罪行为人得到应有的惩罚。同时,加重罚金刑。罚金刑可以借鉴国外罚金刑的以日为单位计算罚金数额的规定，以敦促污染、破坏海洋环境犯罪人尽早停止危害环境或恢复环境的质量。罚金刑的功能一方面是剥夺犯罪分子继续犯罪的条件,另一方面更是对犯罪分子的处罚和教育。
（三）完善刑事司法与海洋行政执法之间的衔接机制
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由于目前法律规定本身的模糊和不明确，造成海洋行政执法和刑事司法衔接上的困惑。现行海洋行政实体法规常用“构成犯罪的”、“造成重大损失”等词语将行政相对人的违法行为区分为一般违法行为与刑事犯罪，有时定量不准，导致罪与非罪界限模糊，影响对犯罪行为的及时查处。为帮助海洋执法部门在执法过程中准确认定有关犯罪，正确运用行政处罚和刑事处罚手段，对违法行为进行必要的惩治，有必要以海洋执法机关管辖范围为基础，对海洋行政法律、法规与目前的刑法进行比照和分析，将海洋部门在行政执法中可能遇到的犯罪情况以及相应的法律规定进行梳理，明确罪与非罪的界限，由最高人民法院和(或)最高人民检察院予以解释，规定犯罪的立案标准等。具体地说，通过立法协调统一刑事法律、司法解释规定的内容，消除立法上的歧义给执法造成的困惑和无所适从；规范海上刑事案件的移送标准、移送的时间结点、海洋行政执法部门与公安机关对涉嫌犯罪案件移送证据标准要求的差异。建议制定统一的衔接机制单行法律，由于海洋行政执法与刑事司法衔接跨越了行政与司法两个权力领域，规范的是海洋行政执法活动与刑事诉讼如何衔接的问题，应属于权力运行、制度架构等国家基本制度的范畴，根据《立法法》第
8、9条规定，对该事项只能制订法律，惟有如此，才能保证海洋行政执法与刑事司法衔接的法律效力，从而从根本上解决海洋行政执法与刑事司法的衔接问题。
