乡镇干部队伍建设的实践与思考
乡镇干部长期工作在基层一线，生活在群众当中，担负着推动社会主义新农村建设、构建和谐社会及实现农民富裕的历史重任。“基础不牢、地动山摇”，乡镇干部队伍建设如何，直接关系到党的执政基础和农村的改革发展稳定。近年来，石泉县在深入调研的基础上，针对乡镇机构改革后乡镇领导班子和干部队伍建设中存在的一些问题，着眼于提高推动科学发展水平，增强服务农民群众能力，积极探索新形势下加强乡镇干部队伍建设的具体举措，取得了一定成效。
破题：“三大难题”困扰乡镇干部队伍建设
作为乡镇机构改革试点县，石泉县于2007年初已完成乡镇机构改革任务。共分流人员148人，精简比例达21%；乡镇领导职数减少30个，精简比例达25%。虽然机构编制守住了政策“红线”，乡镇干部“入口”得到规范，但改革把乡镇干部队伍建设的问题最终解决了吗？在金融危机背景下，面对农民增收、农村稳定的巨大压力，乡镇干部能够应对吗？面对这些问题，石泉县对乡镇干部队伍建设情况进行了深入调查。调查发现，乡镇干部队伍建设中存在的一些问题仍然没能得到有效解决，并由此派生出一些新的问题，已经或逐渐成为影响农业发展、农民增收、农村稳定的重要因素。
一是结构不尽合理，干部队伍整体素质难提升。从年龄结构上看，干部队伍总体年龄趋于老化，2008年底，石泉县15个乡镇596名干部中，41岁以上的干部占44.3%，在个别乡镇如中坝乡，29名干部中，有10名干部年龄在51岁以上；从知识结构上看，大部分干部学历层次低，现有干部中，第一学历为大学及以上的仅占4.8%，高中及以下的占到58%；从干部来源结构上看，从大中专学校毕业后分配或招录到乡镇工作的工作不到30%，退伍军人和选聘制、合同制干部占近70%，文化基础差、学习能力低、知识更新慢的问题较为突出，导致创新意识不强，组织动员群众能力差，服务“三农”本领低，面对复杂问题和突发事情常常显得束手无策，难以解决新形势下农村产生的问题和矛盾。而与此相矛盾的是，因中省在乡镇进人问题上的严格要求，导致乡镇干部缺员空编严重，全县15个乡镇共空编71人，平均每个乡镇4.7个，占到12%。
二是激励措施乏力，乡镇干部激情难调动。机构改革后，乡镇领导职数的大幅减少，加之《公务员法》实施后，乡镇不设主任科员、副主任科员职位，使乡镇干部晋升空间缩小，导致一部分乡镇干部产生悲观思想。加上乡镇干部出口不畅，交流、提拔到县直单位的不多，干部流动难、流动慢的问题突出，目前，在同一乡镇连续工作10年以上的干部占到52%，其中连续工作16年以上的干部就占到37%，大部分在乡镇干部“一纸调令定终身”，夫妻分居、子女上学等家庭生活的许多困难无法解决，乡镇干部人心不稳、人心思走成为一种公开的现象。同时，由于乡镇工作考核体系缺乏针对性，干部的管理约束缺乏有效手段，形成干与不干一个样，干多干少一个样的状况，导致一部分乡镇干部主观能动性缺乏，工作无激情。
三是乡镇干部权责不对等，职能难定位。随着农业产业结构不断的调整和市场经济的蓬勃发展，农村工作出现的许多新情况、新矛盾和新问题，都有赖于乡镇干部去及时落实党的农村政策，解决实际问题。但是，乡镇机构改革后，一些业务部门，如派出所、教育办、国土所、司法所等机构由乡镇上划垂直管理，人权、财权与乡镇分离，但具体工作在乡镇，考核对象仍然是乡镇，导致乡镇履行职能权力越来越小，责任却越来越大。加之社会治安综合治理、计划生育、安全生产等“一票否决”的巨大压力和名目繁多的检查评比活动，一方面是经常处于分身无术的窘境；一方面是自觉不自觉地陷入了“不知道到底该干什么”的困惑，致使一些本应由乡镇政府承担的职能难以承担起来，份内该干的事也没有干好，对上任务完不成，对下群众意见大。
实践：“六策并举”激活乡镇干部队伍建设“一池春水”
针对存在的问题，石泉县在深入调研的基础上，研究制定出台了《关于进一步加强乡镇领导班子和干部队伍建设的实施意见》，把提高乡镇干部引领农村改革发展、服务农民增收、维护农村稳定的能力作为加强乡镇干部队伍建设的切入点和落脚点，通过配强领导班子、优化干部结构、健全服务体系、开展全员培训、完善关爱机制、创新考核办法等六项举措，使全县乡镇干部活力焕发，有力推进了农村经济社会事业的全面发展。
一、抓选配，优结构，增强乡镇领导班子整体功能
严格选拔标准，选好配强党政正职。在乡镇党政正职的选拔上突出三个注重：注重品行、注重能力和注重阅历，确保把政治素质过硬、综合协调能力强、阅历丰富、敢于攻关破难的优秀干部选拔到乡镇担任党政正职。特别是在乡镇党委书记选配上，明确党委书记人选应具备一年以上乡镇长或部门党政正职经历，且年龄不超过45周岁；其中一类乡镇党委书记人选一般要有
二、三类乡镇党委书记和一类乡镇长经历，并注重把乡镇作为年轻干部加强历练的主战场，积极选拔年轻的县直部门党政正职和副县级后备干部到乡镇担任党委书记。现任的15名乡镇党委书记，年龄最大的43岁，最小的33岁，全部都有两年以上乡镇长工作经历，其中有2名是从县直部门党政正职岗位下派到乡镇的，有5名是副县级后备干部。
推行“双向交流”，优化领导班子结构。县委坚持从基层一线选拔党政机关干部的导向，把乡镇作为培养干部的重要阵地，一方面选派县直部门优秀干部到乡镇任职，另一方面，县直部门领导班子出现空缺时，优先从乡镇锻炼成熟的干部中选拔，疏通了县直部门和乡镇之间的干部交流渠道，促进县直部门干部与乡镇干部合理搭配，形成了“干部下乡镇，乡镇出干部”的工作格局。三年来，全县累计有24名县直部门干部被交流到乡镇任职，71名乡镇干部调回县直部门工作。通过交流，增强了乡镇领导班子在年龄梯次上的合理性、专业特长上的互补性、性格气质上的包容性。
健全工作机制，提升班子工作效能。一是健全完善乡镇领导班子换届后的领导体制，坚持“分工不重叠、职责不交叉”，将各项工作分块确定到每一名党委成员，各司其职，各负其责，每一名党委委员既直接对党委集体负责，又直接对上联系和对下指导，减少中间环节，提高工作效率。二是健全完善乡镇领导班子议事决策机制，县委制定《石泉县乡镇党委工作规则》，对乡镇领导班子决策内容、决策程序进行规范，增强了决策的科学性。三是建立恳谈交心制度，把“党委书记与班子成员谈心谈话每年6次以上”作为考核内容，促进班子成员之间交心通气经常化，形成了班子团结共事、共谋发展的强大合力。
二、转职能，抓培训，提升乡镇干部服务本领
建设五大体系，找准服务发展的突破口。结合新时期农村工作实际，我们积极探索创新乡镇工作运行机制。把乡镇职能定位在“促发展、送服务、保和谐”上，按照“适用、便民、效能”的原则，建立以经济发展服务、便民服务、产业服务、创业就业和基础设施建设服务为主的五大服务体系，打破乡镇原有机构设臵和人员定岗的局限，成立五个服务中心，采取“变工作岗位，不变原单位和身份；变工作职能，不变原职务职级；变分配方式，不变开支渠道”的“三变三不变”政策，根据主导产业和重点工作按需调编、因事设岗、以岗定人。并采取政策倾斜、项目扶持、有偿服务等措施，进一步优化、整合村级和社会服务力量，构建横向到边、纵向到底的服务网络，解决了乡镇人少事多、机构岗位与实际工作矛盾的问题。
跟进教育培训，助推乡镇干部素质提升。围绕乡镇职能转变对干部能力素质提出的新要求，县委制定了乡镇干部定期轮训工作实施办法，采取组织编写《石泉县乡镇干部必读》教材、集中办班培训、流动党校送学上门、“石泉讲堂”专题辅导、选派干部异地现场体验、组织开展“一人学一技”活动等方式，对乡镇干部实施全员培训。近年来，先后选送50名乡镇干部，到省行政学院、西北农林科技大学参加新农村建设专题培训；组织80名乡镇干部到江苏、广西、山东、四川、杨凌等省内外近30个市县学习考察土地流转、蚕桑产业、城乡一体化建设、新农村建设等课题；邀请西安市城市规划委员会总规划师、清华大学兼职教授、博士生导师韩骥等知名专家教授作客“石泉讲堂”，举办乡镇干部全员培训班4期，累计培训乡镇干部4000余人次，培训面达100%。
开展“双向挂职”，加快年轻干部成长步伐。为加快乡镇年轻干部成长步伐，县委从2008年开始在县乡机关干部中大力开展“双向挂职”活动。一方面，将表现突出、有发展潜力的乡镇年轻干部输送到县直综合部门“跟班学习”，选送到蚕桑产业、招商引资、城市建设、信访维稳等重要岗位，进行多岗锻炼；另一方面，积极把缺乏基层工作经历、未经过复杂局面考验的县直部门年轻干部选派到乡镇、村接受实践锻炼，既为乡镇机关充实了工作力量，又丰富了干部工作阅历，增长了才干，促进了年轻干部成长。截至目前，先后有38名乡镇干部被选送到县直部门“跟班学习”、62名县直部门优秀年轻干部被选派到乡镇锻炼提高。
三、重关爱，强监管，激发乡镇干部工作热情
建立健全关爱机制，激发乡镇干部活力。一是生活上关爱，让干部有想头。探索建立乡镇干部家庭特殊困难救助和人身意外伤害保险等制度，对择偶困难的乡镇大龄干部采取措施创造择偶条件。对年龄偏大、长期扎根基层一线埋头苦干的干部以及家庭有困难的干部，通过届中调整和定期交流，将其安排到县直部门或家庭所在地工作。出台《关于促进乡镇干部家属就业工作的实施办法》，积极创造条件安排未就业乡镇干部家属到县乡机关事业单位公益性岗位就业，解决乡镇干部的后顾之忧。建立干部健康检查制度，每年对干部进行一次健康体检，定期开展谈心、健康知识讲座等健康教育活动，对干部进行及时有效的心理疏导。全面实施小餐厅、小图书室、小浴室、小活动室、小体育场“五小”工程建设，改善干部工作生活环境。二是政治上关心，让干部有奔头。建立从基层一线遴选干部制度，坚持副县级后备干部和县直部门主要领导一般从具有乡镇党政领导工作经历的干部中选拔；县直部门领导职位或党政机关工作人员出现空缺时，优先从乡镇优秀干部中遴选，使乡镇成为培养干部的重要阵地。三是经济上激励，让干部有劲头。针对乡镇机关不设正、副主任科员的现状，制定《关于长期在乡镇工作的人员享受正、副科级非领导职级待遇的实施办法》，稳妥提高长期在乡镇工作的干部经济待遇。目前，已有5名现任乡镇副职领导享受了主任科员待遇，10名乡镇一般干部享受了副主任科员待遇。
创新考核监管举措，增强乡镇干部动力。一是建立科学考核机制。坚持把农民增收作为乡镇工作考核的重点，在考核体系上，把乡镇按建制大小、基础条件等划分为三类，把考核指标体系分为经济工作和非经济工作两块，实行百分制，分块赋分，分类排名。在考核内容设臵上，采用“1+X”模式， “1”即基层组织、班子建设等共性考核内容，“X”为各乡镇特色产业、重点工作等特定考核内容。在考核指标分值确定上，根据乡镇实际情况来分别确定考核指标分值，凸显了各乡镇工作重点，避免了“一刀切”。二是强化监管。制定《不在状态、不胜任现职领导干部处理办法》，采取民主评议、组织考评、受理投诉、明察暗访、问卷调查等方式，严肃查处干部队伍中 “庸、懒、散”等问题。2008年底，1名乡镇党委书记因责任意识不强、工作推动不力等原因，被降职为乡镇党委副书记。全面推行乡镇干部工作日志和“业绩纪实”制度，坚持一事一考核、一月一评议、一季一评比，并将考核评议结果与工作性津贴、年终奖金发放、职称晋升直接挂钩。同时，积极探索开展三级干部评议考核试点工作，即：乡镇党代表评乡镇党委委员、人大代表评乡镇政府领导成员，村干部、村民代表评议包（联）村干部，党员、村民代表评议村两委干部，引导乡镇干部提供高效服务。三是推行干部“竞争上岗、双向选择”制度。每年组织一次竞争上岗，通过人、岗之间的“双向选择”，确定干部岗位。制定出台乡镇干部定期交流制度，对在同一乡镇工作时间超过15年的乡镇干部进行强制交流，改善了乡镇干部的结构。
优化外部工作环境，缓解乡镇干部压力。一是减轻乡镇负担。大力精简会议和文件，全面推行电子公文和视频会议系统，规范检查、考核、评比工作，把多套检查、督查机构归并为专门的督查机构，确保乡镇干部集中精力抓发展、搞服务、促和谐。二是加大经费保障。2009年，把乡镇办公经费由原来每人每年1000元，增加到每人每年4000元。在专项工作上，预算专项资金，确保不额外增加乡镇支出负担。三是加大工作帮扶。推行县级领导干部“五联一包”和县直部门结对帮包乡镇工作制度，每名县级领导、每个县直部门都有具体包联、帮扶的乡镇、村，包联帮扶任务完成情况纳入年度综合目标考评范围。
思考：破解乡镇干部队伍建设难题迫切需要“多方联动”
石泉县通过加强乡镇干部队伍建设，使全县乡镇干部把精力都集中在服务产业发展、促进农民增收上，有力推动了农村经济社会发展。今年以来，蚕桑、生猪产业逆势而上，农村经济发展提速，农村基础设施和社会事业强力推进，农村发展改革稳定的各项工作得以扎实开展和全面加强，全省旅游工作现场会、信访维稳工作现场会和全市农民增收工作现场会、农村卫生工作现场会、“双创一巩固”现场会等会议相继在石泉召开。
但是，实践中也发现，乡镇干部队伍建设是一项长期工作，不可能一蹴而就，不能指望“毕其功于一役”。石泉县探索犹如万里长征才走完第一步，要使乡镇干部队伍建设向纵深推进，不致出现“新瓶装旧酒”“新鞋走老路”的问题，仅靠县、乡难以完成。为此，在石泉县探索实践的基础上，笔者认为务必做到多方联动。
一要真正重视乡镇干部队伍建设，积极构筑乡镇干部实现价值的平台。乡镇是一线、是纽带、是基石，其作用非常重要已无容臵疑。乡镇干部是乡镇工作的主体，但乡镇干部工作压力大，行政级别低，办公条件最差，生活环境艰苦也是不争的事实。这种反差，自然就造成干部有关系的、有门道的、有手段的往部门挤、往上挤，留下的只有无可奈何的那部分。要使乡镇干部扎根基层、学在基层、用在基层，就希望省市把乡镇领导班子和领导干部队伍建设摆上重要位臵，并作为加快农村发展、加强农村工作的治本之策，经常调查研究，注重政策支持，加强工作指导。要积极构筑乡镇干部实现价值的平台，在政治上给予地位肯定，工作环境上加大对偏远乡镇建设支持力度，生活上真心关爱。同时，要加大技能培训力度，提高为民服务能力。通过举办各类业务技能培训班，采取乡镇干部与农户一起兴办农业推广基地、科技示范点，帮扶农民发展经济项目等有效形式，加强对乡镇干部在农、林、牧、副、渔等方面的实用技术培训，使广大乡镇干部能在实际工作中坚持以市场为导向，以农业增效、农民增收为核心，推动农村经济建设。
二要努力为乡镇工作创造宽松的环境，不断扩大乡镇自主权。省市要制定进一步深化乡镇机构改革的政策措施，进一步理顺条块关系，进一步明确乡镇职能，完善乡镇功能，下放一定权力。对派驻乡镇的单位，凡能下放的应下放到乡镇管理，不能下放的，应赋予乡镇党委一定的管理权限，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制，解决好上下关系不顺和有责无权的问题，实现乡镇责、权、利的协调统一。对一些支农惠农项目，要赋予乡镇一定的实施管理权，对于那些直接向农民和农村服务的资金，在县财政、审计、监察部门的严格监督下，交由乡镇管理和支配，从而加强乡镇和农民的密切联系，增强乡镇对农民的影响力。根据新形势新任务的需求，建议适当增加乡镇的人员编制。在进人方面，要赋予县级党委一定的人事权，每年由县级党委从优秀的村干部和大学生“村官”中，按一定比例为乡镇事业单位选拔招录工作人员，改善干部队伍结构，解决乡镇空编缺员的问题。切实解决乡镇财政困难，加大国家财政转移支付力度，对国家增加的转移支付，省、市两级财政应向基层倾斜，确保乡镇经济社会事业正常发展和乡镇政权的正常运转。
三要健全完善乡镇干部保障机制，逐步改善工作条件、优化生活环境。石泉县虽然在提高乡镇干部政治、经济待遇方面制定了一些措施，但缺乏省、市政策支持。为此，建议省、市统一制定出台适当提高乡镇干部的政治、经济待遇方面的政策规定，在乡镇按比例设臵正、副科级非领导职位。并加大对贫困山区县财政转移支付力度，根据实际情况增加不同数额的山区津贴、交通补助、加班费，切实提高乡镇干部的经济待遇，帮助解除后顾之忧。加大投入力度，完善乡镇机关的基础设施，重视文化娱乐场所建设，努力改善乡镇干部的办公条件和生活环境。
