安全生产法
一、《安全生产法》这一政策出台的背景
（一）安全生产法的立法背景
法律是上层建筑的重要组成部分。社会主义的经济基础决定了社会主义法律的本质。《安全生产法》的制定，是由我国的生产力发展水平和安全生产水平决定的。
改革开放以来，在党中央、国务院和各级地方党委和人民政府的领导下，我国的安全生产状况逐步好转。但近一个时期以来，安全生产形势严峻，重大、特大事故连续发生。为了加强安全生产监督管理，遏制事故，减少人民生命安全和财产损失，保证社会主义现代化建设的顺利进行，党中央、国务院坚持安全第一的方针，采取了安全生产专项整治特别是加强法制等重大举措，为实现安全生产的稳定好转出创造了更好的法制环境。《安全生产法》正是在这种条件下制定出台的。
1、安全第
一、预防为主是党和国家的一贯方针
我国是人民民主专政的社会主义国家。人民当家作主，人民的利益高于一切，是党和国家的社会主义本质的集中体现。自新中国成立以来，党中央、全国人大和国务院历来重视安全生产工作，提出了“安全第一，预防为主”的安全生产方针。江总书记也明确指出：安全生产“责任重于泰山”，要求各级党委和政府把安全生产摆到重要的日程上，加强领导，采取有力措施，预防和遏制重大、特大事故，减少人民群众生命安全和财产损失，促进经济发展，维护社会稳定。
2、安全生产形势仍然严峻
经过安全专项整治，虽然安全生产状况有所好转但很不稳定，重大、特大事故时有发生，安全生产形势依然十分严峻。一是伤亡事故和死亡人数居高不下，一些行业呈上升趋势。二是一次死亡30 人以上的特大恶性事故仍时有发生。例如：
1、公路交通事故最为严重。
2、煤矿和矿山安全事故仍然居高不下，死伤众多。
3、烟花爆竹及易燃易爆物品事故时有发生。
4、水上交通事故突出。
5、公共聚集场所事故呈多发态势。
6、民航事故连续发生。
（二）安全生产法立法的必要性
安全生产事故频繁，死伤众多，不仅影响了经济发展和社会稳定，而且损害了党、政府和我国改革开放的形象。我国安全生产状况与安全生产法制建设密切相关。导致我国安全生产水平较低的原因是多方面的，安全生产法制不健全是主要原因之一。具体表现在：
1、安全生产法律意识淡薄。
2、安全生产出现了新情况、新问题，亟待依法规范。
3、综合性的安全生产立法滞后。
4、政府机构改革和职能转变后，没有依法确立综合监管与专项监管相结合的安全生产监管体制。
5、缺乏强有力的安全生产执法手段。
《安全生产法》出台之所以必要和急需，主要体现在四个方面：
1、制定《安全生产法》，依法加强监督管理，是各级安全监督管理机构依法行政的需要为了适应安全生产形势和管理的需要，
2、制定《安全生产法》，是预防和减少事故，保护人民群众生命和财产安全的需要。
3、制定《安全生产法》，是依法制裁安全生产违法犯罪的需要社会主义法律的功能之一，是通过制裁违法犯罪来保护人民的根本利益。
4、制定《安全生产法》，是建立和完善我国安全生产法律体系的需要改革开放以来，党和国家十分重视安全生产立法工作。国家制定颁布的有关安全生产方面的法律、行政法规将近30 部（如矿山安全法、海上交通安全法、煤炭法、铁路法、公路法、民航法、建筑法
和消防法等），这些现行的法律、法规虽然对安全生产管理发挥了重要作用，但已不能完全适应当前安全生产工作的需要：
1)、大部分制定于
八、九十年代，不可避免地带有计划经济体制的影响，很难适应安全生产的新形势、新情况、新体制和加强管理的需要，解决不了安全生产工作中出现的新问题。
2)、绝大多数现行有关法律不是专门的安全生产法律。
3)、现行有关法律、法规都是单行立法，只能解决某个行业和某些方面的特殊安全生产问题。
4)、如果修订现行有关法律、法规；其工作量大、情况复杂。
二、政策过程
（一）政策的主要内容
第一章 总则。
规定了5个方面的问题：
（1）《安全生产法》立法的目的；
（2）《安全生产法》的调整范围；
（3）安全生产工作的方针；
（4）按照“三方原则”规定了生产经营单位及其主要负责人在安全生产方面的责任，生产经营单位的从业人员及工会组织在安全生产方面的权利和义务，各级政府及其有关部门在安全生产方面的职责，并确立了国家安全生产监督管理体制；
（5）安全生产工作的基本原则：鼓励安全生产科学技术研究和推广应用，通过中介机构提供技术服务9第12条，加大安全生产工作中的科技含量；加强生产安全事故责任追究力度；奖励安全生产工作中的先进单位和个人。
第二章 生产经营单位的安全生产保障。
规定7个方面的问题：
（1）生产经营单位必须具备法定的安全生产条件，否则不得从事生产经营活动；
（2）生产经营单位及其主要负责人在安全生产方面的责任；
（3）在生产经营单位内设置安全生产管理机构或配备安全生产管理人员及其职责的规定；
（4）关于生产经营单位内有关人员的资质、教育、培训、考核的规定；
（5）对生产经营单位建设项目中安全生产问题的规定；
（6）对生产经营单位作业场所和生产工艺、设备管理的规定；
（7）对危险设备（设施）、危险物品、危险作业及重大危险源加强管理的规定。
第三章 从业人员的权利和义务。
规定3个方面的问题：
（1）生产经营单位中从业人员的权利；
（2）生产经营单位中从业人员的义务；
（3）工会组织的权利。
第四章 安全生产的监督管理。
规定6个方面的问题：
（1）县级以上地方各级政府的责任；
（2）对负有安全生产监督管理职责的部门的有关职责和行为的规定；
（3）有安全生产监督管理职责的部门的监督检查人员的权利和义务；
（4）行政监察机关对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行职责的情况实施监察；
（5）关于承担安全评价、认证、检测、检验工作的中介机构的条件和责任的规定；
（6）对事故隐患或安全生产违法行为的其他方面的监督。
第五章 生产安全事故的应急救援与调查处理。
规定3个方面的问题：
（1）关于制定生产安全事故应急救援预案和建立应急救援组织的规定；
（2）关于生产安全事故的报告和调查处理；
（3）生产安全事故的统计分析和定期分布。
第六章 法律责任。
规定5个方面的问题：
（1）地方政府及负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员的法律责任；
（2）承担安全评价、认证、检测、检验工作的中介机构的法律责任；
（3）生产经营单位及其决策机构、主要负责人或个人经营的投资人的法律责任；
（4）生产经营单位中从业人员的责任；
（5）本法规定的行政处罚和民事赔偿责任的执行。
第七章 附则。
规定2个方面的问题：
（1）《安全生产法》中关于“危险物品”和“重大危险源”二个用语的含义；
（2）《安全生产法》的施行日期
（二）政策制定的过程
《安全生产法》从提出立法建议到出台，经历了二十一年的漫长历程。早在1981 年，原国家劳动总局就提出制定《劳动保护法》。此后，原劳动部又将法名改为《职业安全卫生法》，继续组织起草工作。1998 年，国家将原劳动部负责的安全生产综合管理职能划归国家经贸委。国家经贸委经过调研论证，又将法名改为《职业安全法》，并于1999 年将该法草案正式报国务院审议。2001 年初国务院对国家安全生产管理体制进行重大改革，决定设立国家安全生产监督管理局，负责全国安全生产的综合监督管理。国家安全生产监督管理局组建伊始，局党组就把尽快制定《安全生产法》作为重点工作。根据国务院立法工作计划的要求，国家局成立了起草领导小组和起草工作小组，集中力量组织起草《安全生产法》，做了大量艰苦细致的调研、论证、起草和修改工作。2001 年11 月21 日，国务院第48 次常务会议审议通过了《安全生产法（草案）》，朱镕基总理签署议案，将草案提请全国人大常委会审议。2001 年11 月29 日，九届人大常委会第25 次会议对《安全生产法（草案）》进行了初审。2002 年4 月24 日和6 月25 日，九届全国人大常委会第27 次、28次会议又分别对《安全生产法（草案）》进行了第二次和第三次审议。根据全国人大常委会委员和全国人大财经委员会的审议意见以及各地、各有关部门及专家的意见，全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会对该法草案的若干等重大问题进行了反复研究论证和认真修改。在6 月29 日下午举行的九届全国人大常委会第二十八次会议的全体会议上，出席会议的121 位常委会组织人员，以118 票赞成、1 票弃权、2 票反对的表决结果，通过了这部法。江泽民主席当日签发第70 号中华人民共和国主席令予以公布。《安全生产法》于2002 年11 月1 日施行。
（三）政策的执行
一是用“安全发展”的理念引领安全生产工作，将其纳入总体战略，落实到“十一五”规划中。
安全发展体现了党的“立党为公、执政为民”的执政理念，反映了科学发展观“以人为本”的本质特征。节约发展、清洁发展和安全发展共同构成可持续发展的深刻内涵。要在建设资源节约型、环境友好型社会的同时，努力建设安全保障型社会。我们必须从落实科学发展观的高度，从政治和大局高度，从与以胡锦涛为总书记的党中央保持一致的高度，充分认识安
全生产的极端重要性，增强践行“安全发展”科学理念的自觉性。
构成“安全发展”的主要内涵：一是“以人为本”必须尊重人的生命价值，以人的生命为本。生命至高无上，安全需求是人的最基本需求，人民群众的生命财产安全必须得到保护；二是经济社会发展必须以安全为基础、前提和保障；三是构建和谐社会必须把安全生产作为重要的着力点和切入点。只有从根本上改善安全状况，大幅度减少各类生产安全事故对社会造成的创伤和振荡，国家才能富强安宁，百姓才能平安幸福，社会才能和谐安定。
二是贯彻“安全第
一、预防为主、综合治理”方针，把工作重心转移到治理隐患、防范事故上来。
“安全第
一、预防为主、综合治理”方针的确立，经历了一个不断发展、逐步完善的过程，反映了随着安全生产活动的深入，我们对安全生产规律特点在认识上的不断深化。坚持安全第一，必须以预防为主，实施综合治理；只有认真治理隐患，有效防范事故，才能把“安全第一”落到实处。因此，综合治理是安全生产方针的基石，是安全生产工作的重心所在。要贯彻党的安全生产方针，必须把安全生产工作的基点放在综合治理上，关口前移，重心下移，认真治理隐患、防范事故。
三是强化两个主体，落实两个责任制，坚持和依靠党的领导，把安全生产纳入政绩业绩考核。
政府行政首长和企业法定代表人两个负责制，是我国安全生产工作的基本责任制度。要大力倡导和树立安全生产政绩观。发展经济、提高效益是政绩业绩；搞好安全生产，保障人民群众生命财产安全也是政绩业绩，而且是更难得的政绩业绩。
安全生产工作要坚持和依靠党的领导。党对安全生产工作的领导，主要体现在大政方针、法制建设、工作格局、运行机制、舆论导向、政治保证等方面。很重要的一条，就是支持两个责任制，监督保证两个主体到位。要把安全生产工作绩效纳入政府政绩、企业业绩，作为评价工作、使用干部的重要依据，建立激励约束机制。中组部最近下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，已经把安全生产列为干部考核评价的重要内容，将有力促进两个负责制的落实。
四是坚持依法治安、重典治乱，建立规范完善的安全生产法治秩序。
经过持续不懈的努力，我国已初步形成了以《安全生产法》为基本法，由国家相关法律、法规和国务院规范性文件，部门规章、行业标准规程、地方性法规等所组成的安全生产法律体系。行业和企业行之有效的规章制度是安全法制的延伸，也日趋健全。目前，安全生产法治领域还存在不少问题。表现在，部分社会成员的安全法治意识还比较淡薄；非法违法现象仍然普遍存在，有的甚至十分猖獗；安全执法方面失之于宽、失之于软的问题还没有真正解决。为此，我们一是要加大执法力度，严厉惩处违规违法，打击犯罪行为。二是要继续加快立法、严密罗织安全生产法网。三是要建立健全联合执法机制。四是要严惩事故背后的腐败和违法违纪行为。
五是依靠人民群众，建立广泛的参与和监督机制，充分发挥社会监督和舆论监督作用。
安全生产工作是党的事业、人民群众的事业。我们必须自觉遵循党的群众路线，调动全党、全社会的积极性，形成广泛的参与和监督机制。各级领导干部尤其是安全监管监察系统的同志，必须端正思想态度，要认真接受党的监督、人大和政协的监督，热情欢迎、真诚对待人民群众和其它各方面的监督。一是群众监督。安全生产工作要坚持全心全意依靠职工群众，发挥工会、共青团等群众组织作用，动员组织职工群众参与和监督企业安全生产。二是舆论监督。要继续鼓励媒体揭露安全领域的矛盾问题，继续与主流媒体机构保持密切联系，保持媒体反映问题渠道的畅通。三是社会监督。安全生产工作进展情况、典型重特大事故查处结果、关闭取缔企业名单等，要及时向社会公布。要动员全社会所有基层组织和全体成员，共同关心、参与和监督安全生产工作。
（四）政策修正
2005年底，国务院第116次常务会议决定在采取断然措施坚决遏制重特大事故、加快治标的同时，针对影响制约我国安全生产的诸多深层次、历史性问题，从安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、安全监管及应急体制等12个方面，采取一系列政策措施。就经济政策而言，如国务院办公厅下发转发，以及相关部门联合制定下发了40多个政策性和规范性文件，就调整加强煤炭行业管理、煤炭可持续发展政策措施试点、煤炭资源有偿使用、国债资金扶持国有重点煤矿安全治理隐患、高危行业安全费用提取、安全风险抵押、煤层气开发利用、工伤责任保险、农民工技能培训、煤炭专业人才培养、中央企业安全业绩考核等作出明确规定。同时，中组部把安全生产列为地方党政领导班子和领导干部综合考核评价的内容之一，中央社会治安综合治理委员会把安全生产纳入“平安创建”活动。各地、各单位也都结合实际，采取了一些地方性和企业内部政策措施。
12项政策措施涵盖了安全生产的各种要素，包含着安全生产工作的各种方法手段和途径，是党的安全生产方针的具体化。这些政策措施符合国情、切合实际，治之有力、行之有效。既是长效机制，持之以恒地抓下去，一定可以实现安全生产的长治久安；也是速效机制，只要认真贯彻、落到实处，就能较快见到成效
三、政策分析
《安全生产法》的颁布实施为政府的安全生产监督管理、企业落实安全生产和保护职工在生产经营过程中的安全提供了强有力的法律依据。同时，我们也应清醒地看到，《安全生产法》在执行过程中还存在不少问题。其主要问题：
1．安全生产工作“落实不下去，严不起来”的问题依然严重存在
《安全生产法》从法律角度为安全生产提供了法律保障，如果认真执行，无疑会推动和促进安全生产的进一步稳定和好转。从颁布实施《安全生产法》的这几年来看，伤亡事故没有得到有效遏制，有些地方不降反增，安全生产工作得不到重视的现象在一些地方仍然严重存在，问题仍然是安全生产工作“落实不下去，严不起来”。
2．安全投入制度的法制强制力不强
目前安全生产普遍存在的问题是安全投入严重不足，但如何建立安全投入保障机制的问题，《安全生产法》只是原则性要求生产经营单位要保证安全生产条件所必需的资金投入，虽然规定任何单位因生产条件不合格而导致的事故，均不得以缺少资金为借口，逃脱法律的责任，必须对由于安全生产所必须的资金投入不足导致的后果承担责任，但这仅仅是事故发生后的一种说法，对于事前预防则操作性不强。
3．职业安全卫生行政问题
我国1998年机构改革后，由原来劳动部门管理的劳动保护分解成政府安全监管部门、卫生行政部门、质量监督检验检疫部门、劳动部门和煤矿安全监察部门5个部门分管，在实践中仍然存在政令不通、政出多门、政策打架、相互推诿的问题。
一是从业人员安全培训、考核和管理工作多头行政仍很突出。如进城务工的劳务人员，劳动保障部门的“务工证件”发证、建设部门的“上岗证件”发证、安监部门的“安全证件”发证都强调安全培训；加油站的作业人员，公安部门、安监部门都分别培训发证。特种作业人员里面，电工有电力部门、安监部门分别发证，爆破作业有公安部门、安监部门分别发证，建筑登高作业有建设部门、安监部门分别发证的情况。而压力容器、起重机械、锅炉司炉等特种设备作业人员也曾经存在质量监督检验检疫部门、安监部门分别发证的情况。最近，在《国家安监总局主要职责、内设机构和人员编制规定中》明确了“特种设备作业人员的考核由质量监督检验检疫部门负责”，由一个行政部门监管，受到企业的欢迎和拥护。
二是安全生产监督管理部门与劳动部门之间的关系问题。一方面《劳动法》中有职业
安全卫生专章的规定，企业工会代表职工与企业行政签订的《企业集体合同》中，职业安全卫生也是一项重要的不可缺少的重要内容，而包括职业安全卫生内容在内的协调劳动关系的内容是否合法由劳动保障行政部门审核（《劳动法》规定），但管理职业安全卫生的行政单位分别由安全生产监督管理部门和卫生行政部门承担，如何处理行政高效、行政不越位、提高政府执政能力是需要解决的现实问题。另一方面，是工伤保险的预防功能如何体现的问题，《劳动法》《安全生产法》均规定了用人单位（生产经营单位）要为劳动者（从业人员）参加工伤保险，然而，工伤保险三大功能之一的预防功能没有很好地体现和实施。
三是安全生产监督管理部门与卫生行政部门之间的关系问题。目前我国将安全生产、职业病防治进行分别立法。按《职业病防治法》的规定，职业卫生这一大块工作由过去的卫生行政部门承担，2003年中央编办法[2003]15号文件将职业卫生监督管理职能进行重新分工。2005年，卫生部、国家安全生产监督管理总局联合发文，就卫生部门、安全监管部门在职业卫生监督管理方面的职责进行分工。说明了法律制定后，行政部门之间的分工还存在进一步协调的问题。由于分属于不同的管理部门，存在相互推诿的问题。严格地说，企业的职业卫生监管工作还存在较大的空白区，职业危害、职业病发病的实际情况远比统计数据大得多。
四、政策建议
1、要强化政策观念。安全监管监察系统各级领导对国家安全生产重大方针政策要清楚明白，对亟待研究解决的重要政策问题应当胸中有数，通过认真执行政策、积极研究制定政策，来解决那些带有普遍性、倾向性和规律性问题。
2、主要领导要亲自动手。各级班子的主要负责同志要针对本地区、本单位安全工作中的重大问题，搞好调查研究，探寻治本之策。今后每个年度，安全监管总局、国家煤矿安监局机关各司局和各省级安全监管局、煤矿安全监察机构主要负责人，都应当结合职责分工，就相关的重点、难点问题，写出一篇有现状、有分析、有政策措施建议的调研文章。好的调研文章将在安全监管总局《调查研究》以及有关报刊上刊登。
3、加强对政策研究工作的组织领导。机关各司局和各省级安全监管局、煤矿安全监察机构都要结合工作实际，提出本单位一个阶段内需要重点研究的问题。
4、加强安全生产政策法规宣传，加强企业安全生产主体责任的落实，要靠执法，也要靠宣传。最好能做到安全生产工作家喻户晓、人人皆知，以此达到全民自觉参与安全生产的大格局。
5、完善安全生产法律体系，强化执法职能。《安全生产法》颂布实施后，有关部门相继颂发了安全生产方面的行政法规、部门规章和地方性法规，我国已经形成以《安全生产法》为核心的安全生产法律体系，安全生产领域基本上已经实现了有法可依。责权统一是提高行政效率的一个基本规则，加强安全生产领域依法行政工作，做到“依法治安”，要求乡镇政府落实安全生产责任，提高安全生产监管的运作效能，必须赋予其一定的行政处罚权，使一线安监机构责与权相对称。
6、加强安全培训，夯实安全基础。培训工作包括对乡镇安监人员、企业安全员和员工的培训。培养一支坚强的安全生产监管执法队伍，上级安监部门要加强对乡镇安监人员培训工作，加强安全生产业务指导，督促乡镇安监人员尤其是新进人员积极参加各类安全生产知识培训，确保乡镇安监人员持证上岗；加大对乡镇安全监管工作的帮助，解决乡镇安监工作存在的困难，建立整套安全监管工作制度、规范和程序，提高乡镇安全监管队伍的整体素质，不断提高乡镇安全监管的工作水平，使乡镇安监人员一要懂、二要会管。要想从根本上遏制安全事故的发生，让职工真正掌握岗位安全规章制度，只有脚踏实地对管理人员和一线职工做好有针对性的安全培训。私营企业是很难自觉做好安全培训的，因此政府主管部门在这方面就要有所作为。
