当前农村广播影视公共服务建设的基本特征和主要任务
中国网 china.com.cn时间： 2007-12-21发表评论>>
我国广播影视体制改革面临两大基本任务：一是不断适应社会主义市场经济的需要，建立广播影视的市场服务体制，促进广播影视产业发展；二是适应公共服务型政府职能转变的要求，建立广播影视公共服务体制，满足全体社会成员对广播影视的公共需求。基于城乡二元结构的社会现实，我国广播影视公共服务分城市和农村两个不同的部分，目前它们各自面临不同的任务。在城市，广播影视公共服务面临的问题主要是提高水平，改善服务；在农村，面临的问题主要是加快普及，提供基本的广播影视服务。因而，在当前和今后一段时间，广播影视公共服务建设应以农村为重点，并在农村探索制度创新的经验和道路。与此同时，建立健全农村广播影视公共服务体系也是当前公共文化服务体系建设的最紧迫的任务。由此可见，不管是在公共文化服务体系建设还是在广播影视体制改革中，农村广播影视公共服务建设都处于基础地位，具有重要意义。从中央一系列重大决策来看，加快农村广播影视公共服务建设的历史性机遇已经到来。抓住机遇，加快和创新制度建设，构建新的历史条件下农村广播影视公共服务体系，已成为新阶段我国文化建设特别是广播影视改革发展的历史任务。
一 农村广播影视公共服务及其体系的基本内涵
公共服务是指政府部门和其他社会组织为满足社会公共需求提供公共产品的服务行为的总称，包括维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。广播影视公共服务属于社会性公共服务，它既具有文化服务的一般属性，也具有传播媒介的特殊属性，是政治、经济、社会、文化等各种信息的电子传播载体和服务平台。农村广播影视公共服务是政府部门和有关社会组织为满足农村群众对广播影视的公共需求而提供相关公共产品的服务行为的总称，其目的是通过广播电视在农村地区的覆盖、电影在农村地区的放映，使农村群众听到听好广播、看到看好电视和电影，为他们提供社会和政策信息、生产生活信息、文化教育和娱乐节目服务等，满足其基本文化需求和信息需求，保障和实现其基本文化权利。
农村广播电视公共服务包括四个层次的内容：一是作为公共产品的传输覆盖基础设施；二是基本的广播频率电视频道；三是农村或农民、农业专业频率频道；四是基本的农村和农业节目。农村电影公共服务包括三个层次的内容：一是包括固定影院和流动放映设施；二是放映的基本场次；三是切合农民生产生活需求的科教片和故事片放映。
建立农村广播影视公共服务体系是保证公共服务供给的前提和根本保证，它包括以下六个子体系：一是组织体系，即广播影视的各类主体，包括自上而下的政府机构和服务运营机构及其他社会组织等；二是体制机制体系，即保证农村广播影视公共服务提供的制度安排及运行机制，如传输覆盖体制、财源体制、节目生产供给体制及其运行机制；三是基础设施和技术体系，主要是地面、有线和卫星等传输覆盖网络，制播设施设备以及电影放映设施设备；四是内容服务体系，即可提供的广播电视节目和电影节目；五是政策法规体系，即政府为保证公共服务所制定的相关政策和法规；六是监督评估体系，包括制订农村广播影视公共服务的标准、指标及在此基础上建立的评估机制。
二 现阶段农村广播影视公共服务建设的基本特征
随着公共文化服务体系建设上升为国家社会发展和文化建设的战略重点，并成为政府工作的着力点，农村广播影视公共服务建设以体系建设和制度创新为核心，在200
5、2006年两年间取得突破性进展，进入了一个新的历史时期。
（一）政策推动成为现阶段农村广播影视公共服务的主要力量
经过近10年的努力，我国的农村广播影视公共服务体系逐渐成形。在这一过程中，以政府推动和财政支持为主要内容的政策发挥了极其重要的作用。各级党委、政府的认识逐步深化，政策推动的力度越来越大。2004年，国务院办公厅转发广电总局、发展改革委、财政部等部门《关于巩固和推进村村通广播电视工作的意见》（国办发［2004］64号），正式启动自然村“村村通”工程，提出了运行和维护经费原则上由地方各级人民政府分级负担的政策。中央财政将对纳入“西新工程”实施范围的新疆、内蒙古、宁夏自治区和青海、甘肃、云南、四川省的藏区“村村通”工程维护经费给予适当补助。到2006年底，全国完成了117万个已通电行政村和10万个50户以上已通电自然村通广播电视覆盖工作,有效解决了近亿农民群众收听收看广播电视难的问题。面对新情况新问题，国务院办公厅又出台《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》（国办发［2006］79号），进一步明确各级政府的职责以及公共财政的投入，其政策目标是全面实现716万个20户以上已通电自然村通广播电视。2007年的《国务院办公厅转发广电总局等部门关于做好农村电影工作意见的通知》（国办发［2007］38号）为“企业经营、市场运作、政府买服务”的农村电影改革发展新思路提供政策保障。这意味着国家支持农村广播影视事业发展的政策有了重大创新，取得了重大突破。在创新和突破中，出现了四个转变：一是政策目标从模糊到具体的转变；二是政策措施从抽象的原则到实用和可操作的转变；三是政策手段从单纯的财政投入到财政投入、税收优惠、电价优惠和配套改革等“组合拳”的转变；四是政策层次从部门政策到国家政策的转变。通过政策创新，农村广播影视公共服务职能向政府归位，中央、省、市、县等各级政府都被赋予了相应的职责，政府的主导地位得以确立。这些政策已经成为农村广播影视公共服务体系建设的核心和基础。
（二）公共财政投入成为农村广播影视公共服务发展的坚实基础
近年来，中央政府把加大公共财政投入、突破资金瓶颈作为推动农村广播影视公共建设的基础性举措。在“村村通”工程方面，从1998~2005年底的8年间，中央财政和地方财政共投入超过35亿元；200
6、2007年两年间，中央政府在中央广播电视节目的无线覆盖上就投入30亿元；此外，“十一五”期间国家除了投入巨资发射直播卫星，以卫星直播方式解决无线覆盖不到的偏远“盲村”之外，还将投入34亿元，对中部地区国家扶贫开发重点县、贫困人口集中分布地区、革命老区、少数民族地区和西部地区的“盲村”建设进行补助。在农村电影放映工程方面，“十五”期间，中央和地方财政累计投入323亿元扶持部分中西部22个省区的农村电影放映活动；“十一五”期间,国家投入农村电影发展工作的资金将超过20亿元。这样的投资力度在农村文化建设史上是空前的。更重要的是，在公共财政投入上，国家明确了各级财政投入的责任，建立了各级财政的分担机制，这为农村广播影视公共服务发展提供了持续、稳定的财政支撑。
（三）技术创新成为农村广播影视公共服务发展的内在动力
广播影视产业事业发展的根本动力是技术创新。一方面，技术创新提高了广播影视公共服
务建设的能力和水平，促进了体制机制的变革；另一方面，广播影视公共服务建设和体制机制的变革反过来又推动技术创新。在“村村通”工程和农村电影放映工程实施的初期，由于采用传统技术，工程推进进展缓慢，效果欠佳，农村群众热情不高，“村村通”工程出现了“返盲”现象，农村电影放映面难以扩大。技术创新改变了这一局面。在广播电视方面，统筹无线、有线、卫星等多种技术手段，在农村因地制宜推行无线覆盖、有线联网和卫星覆盖，三者并用，使得农村广播电视传输覆盖得以迅速发展，收听收看效果得到显著提高。在电影方面，数字电影流动放映开创了农村电影发展的新时期。原来的胶片放映变成数字放映；原来的影片逐级发行变成了总发行机构到放映点的直接发行；发行手段由拷贝的传递变成了卫星传输，农村电影放映技术和效果得到前所未有的改善，为农村电影放映的普及提供了前所未有的条件。
（四）体制机制建设成为农村广播影视公共服务体系建设的主要内容
从1998年启动广播电视“村村通”工程和农村电影放映工程以来，农村广播影视公共服务发展经历了从工程建设向体系建设转型的过程。从只重视基础设施的建设到基础设施建设、体制机制改革、政策建设、内容建设和监督检查等多头并举，适应市场经济条件的农村广播影视公共服务体系初步形成，体制机制建设作为农村广播影视体系的核心逐步得到重视。经过多年的探索，农村广播电视和电影公共服务的体制机制正在转型，逐渐从适应计划经济体制转向适应市场经济体制。广播电视事业单位成为独立法人和独立核算单位，既履行公共服务的职能，又承担经营和创收任务。在财政体制方面，公共财政投入逐渐增加，并开始实施分类投入，主要投入无线传输等纯公共性质的基础设施建设，有线网络等准公共性质基础设施建设进行多元化筹资；内容服务投入主要依靠电台电视台创收和自筹经费。服务业务开始分类，无线广播电视、卫星电视作为纯公共产品在技术服务和内容服务两个方面都实行免费制；有线电视作为准公共产品在技术服务方面收取一定的收视维护费，而内容服务实行免费制。农村电影公共服务引入市场机制，促进了民营企业和个体放映，建立起多种所有制形式的发行放映主体。农村电影公共服务正在形成既符合现阶段农村实际，又顺应市场经济要求的体制机制；逐渐从事业主体向企业主体过渡，从行政机制向市场机制过渡，由政府直接提供向政府间接提供过渡，走上“企业经营、市场运作、政府买服务”的农村电影改革道路。
（五）制度创新成为农村广播影视公共服务发展的战略选择
在改革发展实践中，农村广播影视公共服务建设遇到了市场经济条件下出现的许多新情况、新矛盾、新问题。为解决这些新情况、新矛盾和新问题，政府部门强化公共服务职能，增强自觉性和主动性，改革创新，从根本问题和关键环节入手，实施系统解决方案，不断探索“村村通”、农村电影放映的新路子和新经验。从中央、省两级政府的政策措施来看，政府正着力把“村村通”工程、农村电影放映工程的行之有效的经验和做法，用政策固定下来，并推广开去。稳定而富有成效的政策也为相关法律法规建设奠定了基础。可以预料，适应市场经济条件的广播影视公共服务制度正在农村逐渐成形，以组织支撑、财源支撑、政策支撑及管理监督为核心内容的制度创新已经成为农村广播影视公共服务发展的必由之路。
三 农村广播影视公共服务建设的主要任务
农村广播影视公共服务建设进入了新的历史时期，既面临重大机遇，也面临艰巨任务。就面临的机遇来说，一是农村社会事业建设力度空前加大；二是农村广播影视公共服务建设获得强大政策支持；三是“十一五”全国农村广播影视公共服务建设将全面提速。
然而，尽管近年来在中央的高度重视下，“村村通”工程和农村电影放映工程取得了很大成绩，但目前农村广播影视发展整体水平仍然较低，且局限于工程建设；这两大工程建设还难以满足农村群众不断增长的精神文化需求，也难以适应新农村建设和和谐社会的发展。当前，农村广播影视公共服务建设面临四大主要任务。
（一）尽快实现广播影视服务在农村的普及
现在，城市广播影视实现了普及，但在农村，许多地方还看不好甚至看不到电视和电影，也听不到广播。在农村普及广播影视是我国广播影视建设的一项艰巨任务。数据显示，目前我国还有776万个广播电视“盲村”，5000多万人收不到广播看不到电视。就有线电视而言，农村入户率才17%左右。数字电视在城市已进入推广阶段，而在农村，有线电视网络建设才起步。就电影来说，全国农村基本上没有固定影院，相当多的农村还是电影放映空白点。从这些情况来看，农村广电公共服务还处在公共基础设施的普及阶段。作为公共基础设施，不管是无线电视，还是有线电视，抑或卫星电视，不管是电影流动放映设施，还是固定影院，都是公共产品，政府应在条件许可范围内保证这些公共产品的提供。
（二）加大投入，促进基础设施的更新升级
经过几年的发展，城市广播影视基础设施水平已基本实现现代化，进入数字时代；但在农村，广播影视基础设施还处在相当低的水平，许多地方无线广播电视设备陈旧、短缺、功率低、传输效果不好、传输节目套数少。小片网传输质量差，有线网络覆盖水平低。农村电影的放映设备陈旧，16MM放映机声光效果差、拷贝少、影片陈旧，缺乏吸引力，许多地方没有固定放映的地点，即使有也基本上瘫痪或者废弃。因此，不论是广播电视还是电影的基础设施设备和片源供给都亟待加大投入和更新升级。
（三）增强公共服务节目供给能力，实施内容建设工程
广播影视公共服务包括基础设施和内容建设两个部分。随着基础设施普及面的逐步扩大和基础设施水平的逐步提高，内容建设显得越来越重要，它关系到公共服务的效果、效益和效率，成为当前农村广播影视公共服务建设的主要任务之一。农村群众占到全国人口的70%，他们既有与城市居民相同的需求，也有其独特的需求。如今，农村群众已从单纯的求乐、求懂，变为求富、求知、求乐、求趣，需要通过广播影视获得科技信息、致富信息和法律法规知识。但是多年来广播影视节目去农村化倾向严重，不管是在专业频率频道、对农节目以及电影方面，都较少考虑到农村群众的真实需求。农村广播影视公共服务节目的有无、好坏、是否符合农村群众的需求，关系到能否实现农村群众基本文化权益的问题，还关系到广播影视事业产业能否健康发展的问题。因此，加强对农频率频道建设和农村节目建设，同覆盖网络建设一样紧迫。给农民提供供求对位的影片，是保证农村电影公共服务有效性和吸引力的前提。加强内容建设包括，提供广播电视基本频率频道和供需对位的节目以及满足农村群众独特需求的电影节目。各级电台电视台在频道设置和节目设置上，应充分考虑农村群众的需求。农业省和农村人口占多数的省应在省级台开设农村频率频道，在综合性频道中应有适量的针对农村群众的节目；市县台应以对农服务节目为主体。在电影方面，应加大投入，强化政策引导，扩大农村题材优秀故事影片和指导农民生产生活的科教片的制作。
（四）健全制度安排，提供制度保障
如果说以上三项任务是农村广播影视公共服务建设当下的主要任务，那么适应市场经济环境，基于现实情况，对农村广播影视公共服务作出新的制度安排，则是比上述三项任务更为重要的任务。对农村广播影视公共服务作出制度安排，面临的情况极为复杂。一方面，农村幅员辽阔，人口众多，居住分散，地形复杂，经济社会发展水平较低，东部、中部、西部差别极大，在同一区域内部不同的县差别很大，甚至同一个县不同的乡村区别也很大；另一方面，传统技术下的基本普及工作还未完成，而数字化、网络化、融合化的技术浪潮已汹涌而来。在新技术和新体制环境下推进农村广播影视公共服务建设，是一项开创性的工作，它涉及政治、经济、社会、文化等诸多方面的问题。新的制度安排应妥善解决八大问题：一是农村广播影视公共服务的定性、由哪些主体来提供以及如何提供；二是分类与分类提供；三是什么是基本服务和非基本服务；四是基本服务如何根据社会的发展来定量；五是基本服务在基础设施和内容服务上分别如何确定；六是政府和公共财政在哪些环节和领域发挥作用，发挥多大作用，如何发挥作用；七是在市场经济条件下，采用哪些政策来调控，这些政策包括哪些内容，应采取哪些政策手段；八是如何实现农村广播影视公共服务提供的社会化和多元化，在市场经济条件下，哪些公共产品可由社会生产和提供，哪些需由政府直接生产提供。
四 推进农村广播影视公共服务制度创新
随着计划经济体制向市场经济体制过渡的逐步完成，根据计划经济体制设计的农村广播影视公共服务制度已经失去了旧的体制基础，应该适应市场经济体制，总结“村村通”工程、农村电影放映工程建设和运行的经验，从制度层面创新农村广播影视公共服务的制度安排。这种创新已不仅限于某些政策的调整和完善，而需致力于公共服务整个体制机制和规则的改革和完善，使农村广播影视公共服务建设能得到长久稳定的制度支撑。
1确立农村广播影视公共服务的基本理念
农村广播影视公共服务的公益属性及其社会效益，决定了它的提供应该遵循以下六条原则：一是必要原则；二是可及原则；三是基准原则；四是均衡原则；五是绩效原则；六是阶段原则。
2建立多元统筹的财源体制
不管是基础设施建设，还是频率频道建设和节目制作，都离不开财源支撑。因此，创新财源体制是农村广播影视公共服务制度创新的基础。在20世纪90年代以前，农村广电公共服务的财源是政府财政和农村集体经济。由于有稳定的财源，当时农村广电服务尽管是低水平的，但基本得到了普及。其后由于农村集体经济解体，广电服务失去了经济基础，加上近年来政府财政改革，主要由广电部门自筹经费投入，导致经费匮乏，服务难以为继。针对这一教训，农村广播影视公共服务必须建立多元稳定的财源体制，使得农村广播影视公共服务不致因其他因素的变化而失去财政来源。
3建立分级负责体制
现阶段，农村主要是指县以下地区，由县级政府管辖。以前农村广播影视公共服务建设的主要责任落在县一级，由于县级财力偏弱，县级广电市场经营空间小，实力弱，难以保证应有的投入，导致农村广播影视投入严重不足，发展严重滞后。实际上，农村发展不仅是县级政府的事权，也是中央、省、地市政府的事权。根据事权与财权对等的原则，农村广播影视公共服务建设应建立分层责任制。
4培育主体，实现提供主体的多元化
采用经济政策鼓励社会资本进入农村广电公共服务，引导和鼓励民营企业、民营资本进入农村有线电视分配网建设；在农村节目制作方面，除了电台电视台外，引导和鼓励社会企业参与农业节目的制作和农村电影拍摄。总之，应打破垄断，鼓励有条件的市场主体进入农村广播影视公共服务领域。鉴于在公共服务提供方面存在市场失灵，为调动多元主体提供的积极性，政府应通过采购、补贴或价格管制来履行公共服务的责任。
就农村电影放映服务来说，应改革过去以行政为纽带、发行放映互相脱节的旧体制，建立以资本为纽带、发行放映一体化的院线制；在农村电影服务中引入市场机制和竞争机制，采取政策措施，鼓励国内各类资本投资农村电影市场，打破区域壁垒，减少发行环节，搞活经营机制，塑造和培育新型的农村电影市场经营主体。当前，要加快组建农村数字电影院线公司，建立以地市公司为龙头，把县公司纳入其中，吸收社会资本，按现代企业运作的农村数字院线公司，从而形成以企业为主体，以院线为中心，以市县电影公司为主力，以农村放映队为基础的放映组织体系。
5制定配套的法规规章和经济政策
根据发展需要，从实际出发，吸取已经取得经验，针对现在和将来面临的新情况、新矛盾和新问题，以保障农村群众基本文化权益为目标，制定有关农村广播影视公共服务的法规规章，规定有关各方的责任、义务，确定公共服务的体制机制。根据具体情况，制定和不断调整经济政策，促进、鼓励和引导各种社会力量参与农村广播影视公共服务建设。
此外，还应分类供给、分类消费，逐步建立公共服务消费制度；制订广播影视基本服务的标准；建立评价指标体系和监督评估机制；建立广播影视公共服务供给低保救济制。
