中外地方制度改革的新动向及未来展望下
二、中国地方国家机构改革
(一)新时期地方机构改革的回顾
三中全会以后，随着党和国家工作重点的转移和经济体制改革的深入进行，改革和加强地方政权机构被提上了议事日程。主要表现在：
1、加强了地方人大常委会的工作。1979年修改的宪法和制定的“地方组织法”规定县级以上的地方各级人大设立常委会，并规定省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。1986年《关于修改地方组织法的决定》中规定，省会(首府)所在地的市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准实施。2000年的立法法规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会可制定地方性法规，报省人大常委会批准实施。
2、改进选举制度。一是直接选举扩大到县一级;二是扩大了选民和代表的提名权;三是普遍实行了差额选举。
3、改革县级以上地方各级政府的组成和任命方式。1979年以前，县级以上地方各级政府(人民委员会或革命委员会)分别由各该级政府正副职行政首长和委员若干人组成。1979年制定的地方组织法作了改革，采取了类似于国务院全体会议的形式，把县级以上地方各级政府工作部门的正职首长也包括进政府，他们的产生不再由国务院或上一级地方国家行政机关任命，而是由本级人大常委会决定任免，并报国务院或上一级地方国家行政机关批准。1982年修改的“地方组织法”，将县级以上地方各级政府工作部门正职首长由本级人大常委会决定任免后报请批准改为决定任免后备案;1986年“地方组织法”对此再次确认，并增加规定，上述人员的决定任免，先由本级政府首长提名。
4、规定地方各级政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这有利于提高工作效率，建立有力的政府工作系统。
5、改变农村人民公社政社合一体制，设立乡政府。1983年10月，中共中央、国务院就政社分开建立乡政府问题发出通知，要求以原有人民公社的管辖范围为基础，实行政社分开，建立乡人民政府，有条件的集镇可以成立镇人民政府，以适应农村经济、文化的发展。
6、试行地市合并和市管县体制。1982年宪法和“地方组织法”对行政公署的性质和地位重新作了规定，仍作为省、自治区政府的派出机关。同年，中共中央、国务院提出，在经济发达地区，将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，实行市管县体制。经国务院批准，江苏、辽宁两省撤销了全部地区，实行地市合并，由市管县。随后，在其他省和自治区也相继推行。
7、为了扩大地方立法和行政管理权限，国务院先后于1984年12月15日、1988年3月5日、1992年7月25日和1993年4月22日批准唐山等13个市，宁波市，淄博、邯郸和本溪市，苏州和徐州市为“较大的市”，使这些城市可以依照“地方组织法”的规定制定地方性法规和规章。
8、为正确处理中央与地方的分配关系，调动中央与地方两个积极性，促进国家财政收入合理增长，合理确定地区之间财力分配，1994年开始实行分税制财政管理体制，其主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围。根据事权与财权相结合的原则，将税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列入中央税;将同经济发展直接相关的主要税种列为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入;建立中央税收与地方税收体系，分设中央与地方两套机构分别征管;合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例，实行中央财政对地方的返还和转移支付制度等。
9、逐步推进地方机构和行政管理体制改革。
第一次是1982年至1985年，这次改革主要是结合省级领导班子的调整，在精干领导班子、优化干部队伍结构、提高人员素质方面迈开了步伐。
第二次是八十年代中期开始的县级机构改革试点。
第三次是1993年开始的改革，基本内容包括转变政府职能、理顺各种关系、精简并规范政府机构设置、核定编制和精简人员、妥善安置富余人员。目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的地方政府机构和行政体制。
第四次是1999年至今进行的地方机构改革。主要内容是：转变地方各级政府职能、调整地方各级政府机构、调整行政区划、精简机构和人员编制。经过努力，省级机构改革和市县乡地方机构改革已基本完成。这次省级机构和市县乡机构改革，是改革开放以来涉及面最广、精简力度最大的一次，有以下五个方面的主要特点和成效：一是贯彻一切从实际出发的原则，因地制宜推进改革;二是转变职能有了新的进展，行政审批制度改革取得实效;三是机构精简力度大，机构设置有创新;四是适度撤并乡镇，推动乡镇机构改革深入发展;五是结合进行干部人事制度改革，进一步改善机关人员结构。
10、逐步完善了垂直管理体制，陆续对海关、人民银行、外汇管理、国家税务、测绘、证券监管、保险监管、气象、审计、海洋、监察等部门实行由中央部门垂直领导或与地方双重领导;对省以下垂直领导机构有地方税务、工商、技监、药监等部门。
(二)当前中国地方机构的改革
中国的地方政府制度改革是一项长期的战略任务。中国政府按照预定的渐进性改革原则，有序地推进改革进程。
按照中共中央、国务院关于地方机构改革的意见和党的“十六大”提出的建设社会主义政治文明的要求，改革地方机构和行政体制，主要应从以下几方面进行。
1、进一步转变政府职能
十六大报告强调要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。实践证明，政府职能不转变，仍然像过去一样无所不管，就很难
解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的循环。
2、合理设置地方政府机构
从过去情况看，中国地方各级人民政府的机构中，既有担负宏观调控或监督职能的部门，也有担负企业、产品或资源管理职能的专业经济部门，还有担负社会管理或国家政务职能的部门。与西方国家地方政府相比，机构设置种类多、规模大，分工过于复杂;尤其是专业经济部门过多承担了直接管理企业的职能。随着政府职能的转变，需要进行相应的调整。为此，十六大报告提出要按照精简、统
一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构。
3、理顺关系
(1)中央与地方的关系
改革开放以来，中央向地方下放了许多权力，改变了长期以来权力过于集中的格局，调动了地方的主动性和积极性。
但在理顺关系方面，中央集权过多的问题尚未完全解决，本应下放的权力有的下放不够;同时又出现了有些权力过于分散、应当由中央集中的权力集中不够的问题，有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力。
江泽民指出，应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。[9] 十六大报告也提出，要实现机构和编制的法定化，要依法规范地方政府的职责和权限。因此，随着市场经济发展和政治文明建设的进程，应理顺中央地方关系，逐步实现中央与地方关系的科学化、法治化。
首先，应遵循在中央统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的宪法原则，本着既要加强中央的宏观调控、确保中央政令统一，又要增强地方活力，同时有利于建立统一的全国市场、有利于中央宏观经济调控与省级政府宏观经济调节的建立和完善的精神，在大量理论论证和反复实践摸索基础上，科学、合理地划分中央与地方的事权。一般而言，凡是关系到全国整体利益的重大事务，要集中到中央统一立法和管理，仅涉及到地方的事务，由地方在不抵触法律、行政法规的前提下制定地方性法规和规章并自主地管理;凡实施范围关系到全国的事务，应由中央立法、决策和管理。
其次，要按照中央与地方政府的事权划分，合理确定中央与地方的财权和对国有资产的管理权。一是进一步规范中央地方的分配关系，逐步建立和完善规范的中央财政对地方财政的转移支付制度;二是要在坚持国家所有的前提下，通过制定法律、法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责;其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。
最后，要在科学划分职权基础上，逐步实现中央与地方关系的法治化，具体而言，一是要完善现行宪法中的有关规定。如进一步明确各类地方政权组织，包括一般地方国家机关、民族自治地方的自治机关和特别行政区的职权，具体列举哪些行政事务归属中央，哪些归属地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理。二是在已有立法法的条件下，应进一步通过制定法律、法规明确中央与地方在行政管理领域，包括事权、财权、国有资产管理权和决策权等方面的权限划分。可以借鉴一些西方国家和旧中国的做法，通过宪法、法律或法规规定地方政府的组织、中央与地方政府各自在事权、财权、国有资产管理权和决策权等方面的职责和权限范围，加强对中央与地方关系的法律调整。为了协调中央与地方关系、减少部门对地方的直接干预，可以考虑借鉴日本设立总务省等做法，明确由中央某一部门具体研究拟订有关中央与地方的关系事务，为国务院具体划分中央与地方职权提供决策参考和依据，并建立对中央与地方政府权限争议的裁决机制。三是分别制定地方各级人大和地方各级政府的组织法。在体例上，可以借鉴日本《地方自治法》、英国《地方政府法》或俄罗斯联邦《地方自治一般组织原则法》的综合立法方式;也可以考虑采用旧中国
和新中国建国初期对各类各级地方国家机构分别立法的做法。四是不论修改宪法或制定法律调整或改革中央地方关系，都要严格按照宪法和法律规定的民主程序，建立健全中央与地方互利合作关系和地方利益的表达和平衡机制。
(2)地方各级政府及其工作部门之间的关系
首先，理顺地方各级政府之间的关系：根据宪法和地方组织法的规定，地方各级政府的关系是领导与被领导的关系，地方各级政府在对本级人大负责并报告工作的同时，还要对上一级政府负责并报告工作。但是由于各级地方政府的层次不同，不同层次地方政府的情况、特点和问题不同，因此，不同层级地方政府之间的管理职能的内容和范围，应当允许有一定的差异。具体说来：(1)省级政府应履行区域经济调节和社会管理职能，制定本区域的经济发展规划，加强物质文明、精神文明和政治文明建设，加强对农业和农村工作的领导和协调，维护市场竞争秩序，打破地区、条块分割，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系等。(2)城市地方政府应逐步承担起从企业分离出来的社会事务，实行属地管理。进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。(3)县级政府应切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化和现代化。(4)乡镇政府应进一步推动农业社会化服务体系的发展和完善，为乡镇企业的发展创造条件，加强农村民主政治建设和法制建设，依法行政，规范管理。(5)应按照地方组织法的规定精神，逐步撤销地区建制，实行市领导县体制。
其次，理顺各级政府工作部门之间的关系：目前，地方各级政府的各工作部门之间大多数是业务指导关系，有的是双重领导关系以上级工作部门业务领导为主，有的是双重领导关系以地方政府领导为主，有的实行省以下工作部门的垂直领导体制。为加强省级政府的自主权和宏观经济调节力度，抵御省以下地方政府的干扰，应逐步扩大对省以下工作部门的垂直领导体制。
再次，理顺同级地方政府内部各工作部门的职责、权限关系：理顺同级地方政府内部各工作部门的职责、权限关系，主要是要进一步明确各工作部门的职责、权限，以避免权限争议和相互推诿现象的产生。
(3)政府与企业单位的关系
为把企业推向市场，增强它们的活力，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，应实行政企分开，凡是国家法律、法规规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预;下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府都不得截留。理顺政企关系，并不意味着政府放弃其对企业的任何责任，而是要求政府不再以企业行政上级身份干预企业的经营行为，对企业的经济监督责任不但不应放弃，反而应当加强。
(4)政府与社会的关系
传统观点认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共管理”局限于“国家行政”，国家行政机关包括地方各级政府是公共管理的惟一主体。随着市场经济的发展和社会的变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性强的公共事务，逐步由国家行政机关包括地方政府还给各种非政府的社会组织管理或参与管理，因此，公共行政除了国家行政外，还应当包括行使某种公共职能的社会组织的行政。
非政府的社会组织的管理是对公共事务管理的重要组成部分，而且随着社会的发展和改革的深入，非政府社会组织的数量及管理公共事务的范围将日益扩大和增长。为此，要理顺各级地方政府与社会的关系，充分发挥非政府社会组织的作用：一是要正确认识它们对市场经济和政治文明发展的重大意义，既作为社会公共利益的代表，协助政府对社会及成员进行管理，维护正常社会秩序，又作为其联系的社会成员的代表对政府进行监督，并参与政府决策，维护社会成员的利益;二要加强有关立法，进一步规范对它们的管理，保障其合法权益;三是要加强对非政府社会组织的培育，反映其代表的利益关系，发挥其协助地方政府履行社会职能的作用。[10]
(三)中国地方制度的发展趋势
经过建国以来地方机构的发展演变特别是改革开放以来地方机构的不断改革，我国地方制度逐步建立并日渐成型，并呈现出如下的走向：一是地方机构从侧重行政体的地方政府发展为民主集中制的地方政府;二是地方制度从高度的中央集权发展为适度的地方分权;三是地方政府的职能从直接经济管理逐步转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
随着社会主义市场经济体制的建立、我国加入WTO以及政治文明建设的发展进程，地方制度所处的环境将受到一定影响并发生变化。
一是随着经济体制改革的深入，所有制结构发生变化，非公有制经济有所发展，公有制为主体、多种所有制并存的基本经济制度的格局已经形成并进一步发展，市场配置资源、引导需求和提高效率的作用将进一步发挥，地方制度赖以存在的经济基础将日益巩固。
二是我国加入WTO，将对我国地方政府管理体制带来挑战，也标志着地方政府职能和管理体制将发生较大的转变。因为WTO规则是建立在市场经济基础上的，我国地方政府适应这一要求，以市场为取向转变政府职能，并通过改革，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的行政审批制度。
三是随着社会主义政治文明建设的发展进程，居民参与社会事务意识的提高，将使广大居民日益要求地方政府更加关注居民的意愿和利益，更多提供与居民日常生活有关的服务。
因应地方政府制度内外环境的变化，二十一世纪中国地方制度将呈现出如下的发展趋势：
第一，政府从管理行政到服务行政是必然选择。地方政府的主要职责将在于完成对当地地方社会事务的公共管理，为促进本地经济发展提供所需的基础设施和公共服务。地方政府将不再承担全国性或影响整个国家的社会事务的管理。特别是在经济方面，地方政府没有或只有少量的职责，如通过市场管理来维护市场经济秩序等。经济方面的宏观调控和规范，将主要是中央政府的责任。由于中国是一个大国，省级地方政府在中央政府委托和授权下，将可能在辖区范围内承担部分责任，但省级以下地方政府只能承担市场监管方面的职责和提供相关的服务。
第二，地方政府之间将更加明确划分各自的职权范围，形成在职能权限上的分工和社会合作关系。在各自划分的职责权限范围内，地方政府享有依法行使职权的自主权利。中央政府和上层级政府主要通过法律来规范、监督和制约属于下级地方政府职权范围内的政府行为;同时，中央和上级政府可在提高行政效率和节约行政成本的前提下，通过立法和行政协商方式，将自身在下级政府所辖区域内应完成的部分职责，委托给下级政府完成，并保持相应的监督和制约权力。对此，中央和上级政府要给予相应的财政支持。
第三，地方机关的权力将不断加大，这种加大将随着中国政治文明建设的发展而发展。在地方机关权限范围内，地方机关的自主权包括制定地方性法规、规章，决定自身的机构设置和人员编制等。这一切将在国家法律统一规范下，由地方自主决定。
第四，上述变化将伴随地方民主政治的发展，伴随人民代表大会制度的改革和完善而形成。在这方面，选举制度的进一步改革，地方居民真正广泛参与管理，人民代表民主素质和参与管理国家事务和社会事务能力的提高，人民代表大会组织和程序的完善等，都将使居民与地方政府的关系更加密切。地方政府的行政行为将更能反映、代表大多数居民的意愿和利益，并更多地受到居民的日常直接监督。
第五，适应建立社会主义市场经济体制、依法治国和建设社会主义政治文明的需要，将随着地方制度的深入改革和权力进一步下放的进程，逐步确立各级地方政府的公法人地位，同时，中央与地方关系也将进一步规范化、法定化，最终建立立足国情并与国际惯例相接轨的地方制度。
