农村发展与农村财产权保护的法律问题研究
政法学院09级法学一班张艳艳200940320138
摘要自改革开放以来，我国的农村发生了翻天覆地的变化，尤其是近年来的“新农村建设”，构建和谐社会等相关政策对农村的关注与支持，使农村在经济、政治、文化等方面有很大进步。但与此同时，“三农”问题也成为我国在现代化建设中，尤其是在农村发展过程中的突出问题。解决“三农”问题对农村发展与农村经济的进步产生巨大作用。从立法、执法、司法、守法、法律监督等方面对农村财产权与农村经济的发展进行保护，以解决农村发展进程中产生的诸多法律问题。
关键字农村发展财产权保障机制
我国农村法律问题是一个长期的历史积淀，是融合法律制度、经济、教育、伦理等多方面的综合问题，农村是我国最大的社会环境，其法制状况与社会矛盾状况应该引起社会更广泛的关注，农村问题归根结底是农民和农村的发展问题。随着经济发展的推进，我国在农村发展与农村财产权保护等方面也出现了很多法律问题。
一、农村发展进程中产生的法律问题
现阶段农村发生了日新月异的变化，但在变化之中也产生了很多问题。现阶段，很多农村主要收入来源于外出务工，“老人村”、“妇女村”、“儿童村”等很多新名词的出现，都说明了农村发展进程中的严重问题。农村老人养老问题，孩子的教育问题等诸多问题都成为了发展农村经济所必须考虑的问题。
（一）农村的老人养老问题
在农村,由于青壮年劳动力都忙于外出务工或本地其他形式的生产经营,农村老人基本上承担了种地、带小孩及家务劳动。对身体不太健康的老人来说,由于大多数情况下没有与子女共同生活,他们首先选择的还是老年夫妻相互扶助,其次才是依靠分居儿子儿媳的赡养,外嫁女儿和亲戚则构成老年保障的第三个层次。只有孤寡老人才可享受到邻里或社区养老院的养老帮助以及政府的救助。它也是中国几千年来传统养老模式的一种沿袭。
随着现代社会人口流动越来越快,大量农村的年轻人进城打工。迫于岗位的竞争压力,忙于工作和事业,使他们无暇顾及父母;同时,一些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题,有限的时间、精力和财力都向子女倾斜,产生了“重幼轻老现象”,这对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。
解决养老问题，重点在于建立农村社会保险制度，让社会来共同解决农村的养老问题。但是，我国农村开展社会养老保险已有10多年，到目前为止，在部分地区已经为农村老年人口提供了一定的保障，但受经济发展水平以及相应的管理制度不健全的影响，农村社会养老保险制度还存在不少问题，需要逐
步完善。
目前我国的农村社会保险制度仍然有缺乏“社会性”，养老基金管理不规
范，投资渠道单一，缺乏适当的保值增值措施、养老基金管理不规范，投资渠
道单一，缺乏适当的保值增值措施，法律制度不健全等缺陷。不仅如此，目前
我国人口年龄结构正在从成年型转向老年型，而且将向高度老年型发展，广大
农村尤其如此。而且，随着农村耕地面积的减少，加之农村青壮劳力大批外出
务工，农村传统的家庭养老功能趋于弱化，在农村建立完善的养老保险制度显
得尤为迫切[1]。因此，提出以下建议：
1.加大政府对农村社会养老保险的支持力度，建立农村社会养老保险制
度，建立起农民、集体和政府共同投入、风险共担的机制。从政府的角度来讲，
财政补贴政策是农村社会养老保险工作实施成功的关键因素，因此，应选择“个
人缴费、集体补助、财政支持”的三方共同缴费的农村保障模式。
2.突出重点，在首先保障被征地农民的基础上逐步做到全面覆盖。实施
农村社会养老保险是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施，而且优先在农业
雇佣劳动者中建立，然后才扩展到全体农民。
3.提高养老基金运作效率，实现保值增值。我国农村养老保险基金的管理
运作可采用投资运作与行政管理相分离的模式，由政府管辖的农村养老保险经
办机构负责基金的行政管理，保证政策的执行力度；由商业投资机构进行投资
运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。
4.尽快确立农村社会养老保险制度的法律地位。现行制度的不稳定性带来
制度风险的增大会影响到农民购买养老保险的信心。长期以来，我国农村社会
养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，强调农民自愿原则，政
策并不具备法律效力。因此，应尽快在民政部、农业部原有法规的基础上制定
出针对各省具体情况的省级法规，从法律上明确农村社会养老保险的性质、对
象和标准；规范参保者的权利、义务和管理者的职责。
（二）、农村的教育问题
农村的发展靠人才，人才的培养靠教育。现阶段摆在我们面前的教育问题。
农村凸显，教育的落后是制约农村发展的重要因素。当前农村的经济发展主要
靠劳动力向外输出，留在农村的多数是老人和小孩，孩子的教育得不到充分的
重视，留守儿童教育问题严重。
1.教育问题的表现
（1）.农村学校师资力量严重不足。农村教师在最基层、最艰苦的地方教书
育人，享受的却是比城市教师低得多的待遇。教师的工资、医疗、保险、养老、
住房、人身安全等缺乏法律、制度保障，经常有乱可扣教师工资的现象出现。
如此待遇使相当一部分教师负担不起日不断上涨的物价，于是无心于教学而忙
于搞其他赚钱的职业。教师减员严重，补充困难 ，而且教师分布不合理。
（2）.教育教学设施落后。很多农村小学教育教学设施缺乏、落后，造成正
常的教学活动无法开展。
（3）.资源分配不公平。农村的教育资源很少，一般城市人口的教育需要被
优先满足，农村人口得到的教育资源就非常有限，远远无法满足农村人口接受
教育的需要。
2.运用法律手段解决农村教育问题
首先，要把教育经费的挪用作为重点抓，把有限的教育资源落到实处。迅
速成立一个调查小组，查清乡村小学、中学的负债状况以及教师的工资问题，
对因负债建校舍的，要通过财政拨款支付，使学校能较好地运转。
其次，加大对农村教育的投资。放宽私人投资办学，来补充政府投资教育
的不足，建立一个机制对农村教育投资监督。
再次，教育管理权限下放学校，增加学校的决策权，并向学校提供良好的
办学环境；对农村教师问题要切实做好改变教师的素质，加大师资力量并进行
良好的培训，提高师资水平，建立良好的师资队伍，对不合格的民办教师给予
辞退，招收有大专学历的毕业生回乡任教，同时对教师的福利、住房等问题要
根据实际给予改善。
最后，加大农村教育资源分配，当地政府应该把农村教育作为一项重要任
务来抓，在分配资源时着重加大农村教育的经费，为农村教育提供土地资源和
其它的设备 .。
二、农村财产权保护中的法律问题
我国是一个农业大国，农村社会发展在整个社会发展中起着举足轻重的作
用。农村经济能否发展，农村社会能否稳定，直接影响到社会主义和谐社会的
构建。而农村财产权保护中最主要的是要保护农村的土地问题。
（一）、农村土地承包时的法律问题
1.农村的土地属于村民小组所有，《农村土地承包法》第十二条明确规定，
由农村集体经济组织，也就是村民小组发包。但农村现有的土地承包合同许多
都是以村民委员会的名义发包，调整土地也是以村民委员会的名义调整。
2.有的村民承包土地却不签承包合同，有的村民签订土地承包合同，因村
里没有土地，却无地承包。
3.村、组管理混乱，村、组干部滥用权力造成土地承包纠纷。表现为：不
经民主议定程序，随便发包土地，甚至以明显较低价款发包，一旦出现土地收
益提高的情况，容易引发群体性矛盾和纠纷。发包时，土地所有权界限不明发
包，造成纠纷。不签承包合同，指到哪一块地，就种哪一块地，口头约定承包，
或不执行延长30年土地承包的政策，缩短承包期限。
4..有的家庭人口增加，需要增加承包地，但村里无机动地可承包。有的家
庭人口减少，又不主动退出承包地。依照《农村土地承包法》第二十六条规定：
“承包期内，发包方不得收回承包地。”该法第六十三条第二款规定：“本法实
施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”随着人们对土地的重视，
在承包期内，自愿交回土地的很少，开垦增加土地的空间也不大，以前没有预
留机动地的地方，将没有土地承包给新增人口。一方面是增人不增地，另一方
面是减人不减地，会造成新的不平均，会成为新的不稳定因素。[2]
（二）解决农村承包的法律对策
1.从健全和完善相关法律规定入手。我国的《农村土地承包法》立法并不
完善，建议对《农村土地承包法》作出修改或就有关条款作出司法解释。如《农
村土地承包法》中应增加发包方承担行政责任的内容，以确保在发包方违法或
违约导致承包方的合法权益被侵害而无法得到救济时应受到行政处罚，加大政
府对发包方的监督力度，制约发包方权力过大、滥用权力。修改《农村土地承
包法》中有关集体经济组织预留机动地的问题，允许集体经济组织通过一定的
法律程序预留一定的机动地，当然，对这些机动地的承包也要有一定的程序，
如民主议定等制度。
2.搞好法制宣传教育，增强人民群众爱护、珍惜土地的意识。增强广大农
村村、组干部依法办事的意识和能力，保证在土地承包过程中依法办事避免滥
用权力的现象发生。
（三）、农村土地流转引发的法律问题
1、土地流转
近年来，随着农村产业政策的调整，农村
二、三产业的发展和劳动力的转
移，特别是国家关于扶持粮食生产、减免农业税等政策的出台，极大地调动了
农民群众发展农业生产的积极性，许多外出务工的农民纷纷季节性返乡耕种土
地，农村土地的供需矛盾开始突出，农村土地承包经营权的流转速度较前明显
加快。
近年来，有专家分析，土地流转呈现如下 ：流转速度加快，渐具规模；
流转类型多样，比例不均；流转行为欠规范，缺少管理；流转行为严重不规范,，
表现为自行流转多,、报批准、报备案的少、申请变更登记的根本没有;口头协
议多,书面协议少;约定不明的多,约定明确的少;书面协议内容不规范的多,规范
的少等。镇、村对土地承包经营权流转行为缺乏严格规范的管理.。部分
耕地被非农业化，有少量的非法流转行为存在。许多地区有极少部分耕地被转
为非农用途，主要用于煤矿、非煤矿山、住房、小城镇项目建设等。这些建设
用地只有大多数履行了批准手续。
由于土地流转而引发的法律问题主要有如下几个方面：
1、纠纷数量大，
递增趋势明显。
2、当事人之间矛盾激烈,易引发其他纠纷流转纠纷,，流转当事
人之间基于流转合同的履行或解除而产生的关于承包经营权的归属或相关费
用等方面的纠纷,属于合同类纠纷。此类纠纷由于涉及农民“命根子”利益,一
旦形成纠纷,当事人之间对立情绪大,互不相让。
3、纠纷调处难度大,难以从根
本上化解矛盾。很多纠纷当事人摆出不争到土地誓不罢休的架势。纠纷隐患大,
基层干部忧虑重,对策少。
2、预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的对策思考
农村土地承包经营权流转，涉及面广，政策性强。能否有效地预防和处理
好流转纠纷，关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和社会的稳
定。因此有必要从立法、行政、村民自治以及司法各个层面，思考应对策略。
首先，完善我国相关法制
1、建议由全国人大常务委员会尽快制定《土地承包法实施细则》,对《土
地承包法》中关于土地承包经营权流转方面的规定进行细化，特别是增加对违
反土地承包经营权流转规定的行为应承担的法律后果方面的具体内容。建议农业部对《农村土地承包经营权流转管理办法》进行必要的增补和修正，
对土地承包经营权的流转费用的计算标准和方法以及违反法律、法规应当承担
的法律后果作出明确具体的规定。
2、建议国务院制定《农村土地承包经营权流转纠纷仲裁办法》,对农村土
地承包纠纷仲裁机构的设立、仲裁的范围、仲裁的程序、仲裁的原则及其他仲
裁事项作出明确的规定。该办法所设定的仲裁程序应简便、快捷于诉讼程序,
既便于当事人解决纠纷,也减轻法院受理案件的压力。
3、建议省人大根据法律和行政法规，在充分调查本地区土地承包经营权
流转及纠纷状况的基础上，制定切实可行的关于土地承包经营权流转的地方性
法规。
其次，利用行政手段加强土地流转的管理
1、依法发放农村土地承包经营权证书。县级人民政府对尚未发证的农户，应尽快进行调查核实，并填写证书向农户发放。
2、有关农业主管部门要加强指导和管理，规范土地承包行为，对承包中发生的各种纠纷及时协调解决。
3、加强对流转行为的管理。在对流转行为的管理中，县、镇人民政府应各司其职。县人民政府对变更、撤销、更换、补发承包经营权证书的申请，应依法及时审查办理。
4、大力宣传法律。县司法行政部门和各镇、村应充分发挥法制宣传的作用，不能流于形式，大张旗鼓地宣传土地流转及流转纠纷处理方面的法律和法规规定，尽可能做到家喻户晓。
最后，要让农民参与自治对策 。流转纠纷大多发生在同一村民集体经济组织的农户之间，因此应当充分发挥村民自治的作用，通过村民自治规范管理好流转行为，以减少流转纠纷的发生。并尽可能将矛盾化解在基层，减轻农民解决矛盾的成本负担。村民委员会要在提高村干部自身法律素质和加强法制宣传的基础上，建立完整的流转台帐，完善流转批准和备案手续。
农村发展与农村财产权保护，在我国这样一个特殊的国情里十分重要的。因此，经济建设与法律保护要协调发展，共同促进农村的繁荣，增进农民的幸福感。
[1]卢代富：《中国农村法制论坛》，群众出版社，2011年版，31页
[2]佟丽华，王世洁：《农村权益保护》，兵器工业出版社，1999年版，28-29页
