题目：农村征地拆迁利益博弈的政治学思考 摘要：随着我国经济的持续快速发展和西部大开发战略的实施，农村城市化建设步伐的加快，开发区热和房地产热等纷纷兴起，农村的土地越来越多的被征用，有的甚至整个村的土地被全部征用。如何处理和解决好农村征用土地利益分配、失地农民保障问题受到国家和社会的极大关注。本文将从政府行为的角度来分析征地拆迁中的政府所扮演的角色及对失地农民权益的影响，并在此基础上分析如何从政府行为方面如何加强对失地农民权益的保障。
关键词：征地拆迁
政府
农民
权益保护 引言
伴随着我国经济的快速发展，城市化进程的加快，（在）城市土地紧缺的情况下，不可避免的需要征用大量农村集体土地来支持国家建设。在农村征地过程中必然涉及集体土地所有权的转移和土地用途的变化，也伴随着土地使用权和收益权的变动，作为农民生产资料和肩负有社会保障的土地的被征用，必然关系到农民的合法权益和长远生计，对农村经济发展和社会的稳定都将会产生重大影响。搞好征地拆迁工作、妥善安置被征地农民的生产生活，对于促进农业增效、农民增收、农村稳定具有重要意义。但是，事实上存在着上千万的失地农民并没有得到妥善的安置和解决，给农民造成了巨大的损失。在未来几年，中国仍将保持较快的城市化速度，仍将有大量的农村集体土地要被征用，大批农民需要得到安置，保护农民权益，已成为关系到我国社会稳定和经济持续发展的重大课题。本文先从我国的土地征收制度背景下入手揭示政府在征地拆迁中主体地位的确立，再从政府主导下的征地拆迁看土地收益的利益分配的格局，而后对政府的行为动机进行简单分析，最后对如何保障被征地农民的权益作相关建议。
一、我国现行的土地征收制度的弊端 1.集体土地所有权主体的虚位。
土地资源是人类赖以生存和进行生产生活的准公共资源。土地问题一直是我国的一个十分重要的问题，集体土地所有权因涉及广大农民的生存利益，因而必须得到足够的重视。我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于集体所有；宅基地和自留山，也属于集体所有。”[1]该规定虽然确认了农村的土地所有集体所有，然而并未明确具体的土地所有者。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”[2]上述立法确立了三种所有权主体，即乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。然而在政社合一的体制废除后，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的向农民合作社，因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表。乡政府作为一级国家行政机关，在法律上夜不肯成为集体土地的所有者。这样，法律规定的乡农民所有，实际上是无人所有。同样，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。造成所有权主体虚伪，致使“所谓土地集体所有，实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有。在这种情况下，乡、村干部利用土地牟取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜”[3]（王卫国：《中国土地权利研究》，中国政府大学出版社1997年版，第96也。）
2.我国现行的土地征收制度的弊端
我国实现社会主义公有制，在土地问题上采取土地的国家所有和集体所有的二元结构。 一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；而我国的土地征收，实质上即集体土地的征收。[4]（龙翼飞、杨一介：“土地征收初论”，摘自中国民商法律网。）按照解释，所谓集体土地征收制度，指国家为了建设事业的需要，而强制性的将属于农村集体经济组织所有的土地收归国有。究其实质，是国家为了社会公共目的的需要，以补偿为条件，而将农村集体所有的土地强制地变更为国家所有的土地行为。[5]（梁慧星：《中国物权法研究》，法律出版社1998年版，第332~333页。）根据我国《土地管理法》规定：“农村集体所有的土地不得出让、转让或者出租于非农建设。”[6]（《土地管理法》第63条）这一规定明确限制了农户和集体对土地的转让权，也就是说农民虽然拥有土地的使用权和收益权，但是不具有土地的转让权。在否定农民对土地转让权的同时，法律有规定这种集体所有的土地，其使用权可以依法转让，依法转让的唯一途径就是通过国家征用土地的方式。中国的土地产权是二元化的，分别是城市土地属于国家所有与农村土地属于集体所有，用于工业化与城市化的土地资源依据法律其产权属性必须是国家所有。因而，农村集体所有的土地只有通过国家的土地征用，将产权性质转变为国有土地之后才能够进行转让，并且国家具有对土地的所有制性质进行合法转变的垄断性。《中华人民共和国宪法》第十条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”[7]同时《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所用的土地和单位、个人的房屋及其不动产。”[8]这样，在产权制度的特定安排下，土地征用就成为一种“政府行为”，这种政府行为的特征具有强制性，法律明确规定了在国家需要和公共利益的原则下，土地征用是国家的强制行为。而在实际的土地征用过程中，实行土地征用拆迁工作的是地方政府，这样就形成了征地拆迁的主体为地方政府，客体为土地所有者的农民、农民集体，造成了已原本因有地位的不相称，因而很难保障农民的权益。
二、政府主导下农村征地的利益博弈 1.农民弱势
征地行为是利益集团博弈的结果。在征地过程中，农村集体以及农民作为土地收益的分配主体，却都不能以—个平等者的身份来分享、获取部分的土地产权以减少自己产权被侵害带来的损失。我国农民作为—个利益群体，虽然人数众多，但谈判力量较弱，而且在我国这样一个具有集权传统的国度里，普通民众和民间利益集团对政治权力具有普遍意义上的敬畏，这使得农民团体在农村征地制度安排上处于不利的地位。尽管随着改革开放的深入进行，我国农民组织化程度不断提高，但就总体水平而言，并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织。组织资源的极度缺乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排并没有多少话语权。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，使得单个农民面对庞大的政府科层化体制时永远是渺小的。当农民土地权益受到侵害时，他们不仅无法与政府进行有效的谈判，而且被排除在土地征用政策制定、执行过程之外。
2政府强势
在土地征用的法律程序中往往强调征地拆迁的强制性，而忽视被征地农民的知情权、参与权、和申诉权。在征地拆迁过程中，农村集体土地所有者、使用者（尤其是广大农民）完全处于被动和不平等地位。从土地征收、征用的认定，到补偿费的确定和居住安置方式选择，基本都是有政府和用地单位说了算。政府扮演的角色明显错位，在强制执行中既当裁判又当运动员。由于地方各级政府既是国土资源包括集体土地的宏观管理者，又是国有土地所用权的实际行使者，土地的实际占有权与支配权在地方政府手里。因此，这种产权安排就为地方政府控制土地价格提供了最大便利。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农民个体。农民个体不参与征地补偿谈判，有权去谈判的只有集体，而实际上的集体常常不过是几个乡村权力人物，能不能完成征地任务，是乡村权利任务能不能继续居于权力位置的条件。在关系到农民切身利益的征地和征地款的使用过程之中，农民始终被排除在通过博弈达成契约一保护自己利益的主体地位之外，而在整个过程中又缺乏畅通的申诉渠道，无法保障其财产权者。 3.政府主导下的利益分配格局
农村的征地过程实际上是土地产权的交易过程，参与交易的有政府、农村集体和农民三个主体，其中政府是土地的需求方，农村集体和农民是土地的供给方。按照正常的交易逻辑，农村征地中各方权益均衡，可以通过产权交易均衡实现，农村集体和农民因具有共同的权益而结成同盟与政府博弈，以实现各自产权价值的最大化。但土地产权交易的实际情况是：政府在与农村集体的博弈中结成了联盟，而农民却被排除在了交易过程之外，而只能被动接受政府与集体博弈后的交易结果。这种交易行为因缺乏第三方当事人的约束，其结果必然是对第三方权益的侵夺。农民作为土地的法律所有者，既无产权主体的地位，也就无从实现其土地产权价值的最大化。温铁军研究表明，在土地征用过程中，如果成本价为100，农民只得其中的5％～10％，村集体得25％～30％，60％～70％为地方各级政府所得。农村征地过程的权益分配表现出与产权关系的严重失衡情况。因而形成在土地收益的利益博弈中政府居于主导性的地位，政府即是土地产权的实际掌握着，又是土地价格的控制者，还是补偿安置政策的制定者，更是征地拆迁的强制执行者。
三、农村征地拆迁中政府行为动机分析 1.财政激励
财政制度和干部考核制度构成了政府行为的制度背景，他们分别从财政激励和政治激励两个角度影响地方政府的行为，政治激励在鼓励地方政府追求招商引资、税收增长方面强化了财政激励的效果，共同激励地方政府引入资本、发展经济和扩张税收。哪里有可靠的剩余收入，哪里的收入仍然可以有地方支配，哪里就会成为地方政府收入增长的主要目标。分税制之下，来自土地的收入成为地方政府预算体制外收入的最大构成部分。土地是地方政府依然控制的公共资产，如果将权力定义为对资源的控制，地方政府官员在政企分开退出企业的控制权之后，因由对地方土地资源的控制，其权力在新一轮市场经坏境下并未衰落。农民虽然拥有土地的使用权，然而最重要的土地转让权、土地转让收益的分配权都掌握在地方政府手中。在财政收入的激励和土地制度的作用下，地方政府积极寻求来自土地征用、土地转让和土地开发的收益。
2政治激励
在现有的政绩考核制度下，地方经济的增长在干部考核中被放大化，而忽略了其他方面的评定，从而造成地方政府把追求GDP作为其提升政绩的主要目标。相比其他发展经济的途径，征地拆迁所带来的效果最为明显、便捷也容易实现，加之地方各级行政主官任期的短期化，助长了干部在任期内急于出“政绩”的短期行为。片面的发展观，搞政绩工程，导致了政府征地行为失范。在发展经济的过程中，一些地方政府的领导干部的发展思路存在偏颇，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和经济的增长，以经营城市为名，剥夺农民的土地。不少地方政府以低价征用农民土地搞开发区、工业园区，以非常优惠的条件甚至零地价把土地送给投资者，争相以最低廉的条件获得招商引资的成功；在对干部进行政绩考核的过程中，上级政府过分看重 GDP 的增速和财政收入，经济发展的“数字”与干部能否升官相挂钩，造成了部分干部热衷于建立开发区吸引投资而忽略被征地农民生活的现象。不顾客观经济规律，不顾本地实际情况，置长远利益不顾，置广大人民群众的根本利益不顾。造成了大量农民失去土地，合法权益得不到应有的保障。
3．监督不足
在土地征用中，失去最多的是农民，获得补偿最少的也是农民，对于农民而言，地方政府的行为损害了农民的利益。对这种政府行为的解释出了上述的财政激励，尤其是对地方政府预算外收入的激励体制之外，监督层面上的缺失是其另一方面的原因：一是自上而下政治约束的失灵，由于地方政府在土地征用、转让、开发等层面要服从上层政府的统一管理，损害农民利益行为的发生说明自上而下的政治约束效果不彰。其原因在于土地征用在很大程度上是上层政府与地方政府共同实施的政府行为，上层政府不仅拥有土地转让的收益分享机制，同时他还参与地方重点发展项目的土地征用，甚至直接圈占用于本级政府招商引资的土地；二是自下而上制度约束的薄弱，农民土地产权的残缺使之不具备与地方政府谈判的地位，并且干部考核制度所知道的“向上负责“的政治集中机制加剧了地方政府对农民利益的忽视。在农民维权的政治学研究中，研究者发现上访成为农民政治的一个主要手段。群众上访作为一项考核指标也已经添加到干部考核制度中，成为约束官员行为的一种力量，然而，在现行的政治体制下这种力量的约束力还是非常有限的。
四、失地农民权益的保障
目前全国完全失去土地或者人均耕地在0.3亩以下的农民多达4000万至5000万人，每年增加的数量以两三百万计。长期以来，农民的社会保障实质就是以土地为中心的非正规保障，特别是那些收入来源中农业所占份额比较大的农民更是如此。而随着土地被征用，农民永久地失去土地了土地，这就意味着土地本身的保障功能逐步弱化或丧失。可以这样说，失去土地的农民将丧失传统的、以土地为中心的基本保障，面临着土地保障功能缺失和社会保障制度不健全的两难境地。加之及违法用地和浪费土地资源的现象严重，因土地征收引发的纠纷逐年增加，是甚至有越演越烈的趋势，“失地农民问题”已经成为当前社会各界关注的热点问题之一。
1.提高农民的话语权
重新确立农民与集体的产权关系，明晰土地产权。农民与集体之间应该是一种委托——代理关系，其中委托者是农民，代理者是集体。而现实的情况是这种委托——代理关系发生了颠倒，只有将这种颠倒的关系重新颠倒回来，才可能实现农村土地产权的明晰，提高农民在征地拆迁中的地位。其次，必须提高农民自身的能力。提高农民能力，首先要增强其权利意识。要充分发挥城乡现有教育资源的作用，对农民进行民主法制教育，提高其对自我权利的认识，激发其维权意识，提高其维权能力。为提升土地征用中农民自身的谈判能力，还必须提高农民组织化程度。在加强农村社区性合作经济组织、专业性合作经济组织、股份合作制经济组织及合作组织的联合组织等建设的基础上，将农民组织起来，形成一个能与政府充分对话、沟通的农民组织，使农民在土地征用中能够发出与他们人口比例相对称的声音，实现土地征收中农民与政府的直接对话。
2.健全政绩考核制度
我国长期以来一直片面强调的以经济发展水平作为核政府官员的主要指标，这使得不少政府官员在其任期之内片面追求GDP，大搞土地买卖，地生财，使当地经济畸形发展。因此，如何客观的评价官员的政绩，健全政绩考核制度化，乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系，压缩征地和供地之间的利益空间。为此，政府必须有针对性地采取措施范、约束自身行为，弱化直至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系，并深刻反思和重新确立干部政绩考核制度，进行更加符合科学发展观的吏治改革。要根据城乡经济综合发展和经济可持续发展的要求，尽快建立科学合理的政府绩考核标体系，改变那种过份注重经济指标甚至以经济增长速度为中的状况。重新设立针对政府官员的考核制度，改变过去以经济增长数量的指标为主的考评，代之以加强地方经济发展质量方面的考评，如土地资源的利用效率、经济可持续发展、失地农民的就业生活保障等方面的指标体系，以此减少以牺牲农地换取地方经济增长的诱因。此外，建立短期和长期考评相结合的考核制度，避免政府官员偏面追求短期经济增长，造成土地资源的低效利用和浪费，如为吸引更多的投资，压低地价等行为。通过改革政府官员的考评制度，建立相应的利益诱导机制，使政府在土地征用过程中的行为遵循科学化、合理化、合法化。
3.完善土地征收程序
法律之所以要规定征收程序,其目的之一就是要对政府的土地征收权进行制约,以防止征收权的滥用,随意侵害农民的土地权益,因此该程序的设计应当充分体现法律的公平正义精神,体现公共利益与私人利益均衡保护的理念,应当突出土地征收的公示性与可操作性,尽量避免暗箱操作。首先,增加“公共利益”的认定程序,包括申请程序、调查程序、确认程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申请,政府权力机关应公示告知征收的用途、征收目的、是否符合社会公共利益、理由何在等事宜。安置补偿方案不应当是由政府机关和补偿义务单位商定后再向农民征求意见,而是应由农民与补偿义务主体协商,再由政府机关审核；这有利于减少土地征收中的不公平性,平衡各方利益,实现各方利益的最大化。最后,健全土地征收过程中的社会监督机制。目前土地征收过程中的最大弊端就在于程序的不公开与不透明,社会大众很难得知征地过程中各环节的具体信息。社会监督机制的建立不仅要求征地过程中各个阶段行政事务信息的公开,更重要的是通过公众的参与可以有效加强对征地过程的监督,一定程度上遏制违法征地行为的发生。
4.切实抓好失地农民再就业工作
在管理层面上，政府必须彻底打破城乡就业二元体制，取消就业中的城乡户籍歧视，实现城乡统一就业；失地劳动力所在社区有责任建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业；最关键的是劳动保障部门应组织失地劳动力实行免费转岗职业培训，提高他们的就业竞争能力。在操作层面上，一是组织劳务输出，借地发展农业。二是要继续依托失地劳动力所在村级集体经济组织，利用征地补偿中村集体留存部分，凭借城郊结合部有利的区位优势，大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业，尽力吸纳失地劳动力就近就业。三是对于征地较多的乡村出台倾斜政策。例如，出台撤村建居及配套设施建设的财政支持政策、土地留用政策、开发性安置政策，房产安置政策等，以帮助社区发展第
二、第三产业，增加就业机会，部分吸纳失地劳动力。
5.为失地农民建立系统的社会保障体系
土地对农民意味着生活保障、就业保障、养老保障和社会福利保障。没有了土地，就没有了一切保障。建立、健全农村社会保障体系，实现农村土地的经济职能与社会保障职能的分离，还原土地的经济价值，实现从土地保障向社会保障的过度，最终实现城乡社会保障体系的对接。在失地农民保障体系的内容选择上，要从失地农民的切实需求和现实的坏境出发，选择那些可行的保障项目。采取以土地换社保的办法，实行低保障、广覆盖，是一种比较背认可的做法。对于解决失地农民问题，要逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”“三位一体”模式，实施征用土地与劳动安置、事业保险同步进行。要进一步完善市场化的征地安置制度，实施征地主体与失地农民间利益结合，建立合理的征地补偿制度与利益分享机制。建立、健全农村社会保障体系和提高农村社会保障标准的资金可以通过在政府土地收益中建立专门的基金加以解决。这样做，不过是对政府征地中获得的垄断利润的再次分配，是对农民权益损失的一种补。
6.为失地农民提供法律援助
“物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别！”失地农民本来就是社会的一个弱势群体。由于其文化素质相对较低，在自身合法权益受到侵害时，往往没有能力拿起法律武器来维护自身权益。因此要建立失地农民的法律救助体系，为他们提供法律援助。引导失地农民采用合理、合法的方式来维护自己的权益，保证社会的稳定团结。要不断完善我国的征地拆迁纠纷解决机制 “无救济即无权利”,对权利的保障要靠通畅而足够的救济途径来实现。首先,应扩大争议案件的受理范围。为更加全面地保护当事人的土地权益,化解矛盾,将公共利益的确认，补偿标准的确定,乃至征地补偿款项的分配纠纷, 均纳入司法审查范围,进而加强司法对政府的征地拆迁行为的监督。其次,要加大司法救济力度。根据《土地管理法实施条例》的规定,征地补偿标准争议由政府裁决,通过行政渠道解决纠纷,有助于提高争议解决的效率,但不能仅将行政裁决作为唯一的解决纠纷渠道,应拓宽解决纠纷的路径,建立多元化的纠纷解决机制。从保护集体和农民个人的利益出发,如果被征收人对补偿标准不满,应该赋予其有向上一级行政机关请求行政复议或向法院提起诉讼的权利。考虑到我国的实际情况,在行政救济与司法救济的关系模式上,可以实行行政救济是司法救济的必经前置程序,只有先经行政裁决后,对裁决不满的,才能向法院提请行政诉讼, 否则不能直接起诉。通过赋予被征地农民以提起民事诉讼的权利,使被征地农民获得充分的救济。
小结
我国的征地拆迁工作是政府主导的，所谓政府主导就是说，政府在推进和执行征地拆迁工作中上起着最主要的作用。因此，征地拆迁的组织能力强，推进有力，一旦下决心，就一定能完成。政策对于失地农民的安置与保障的安排是否到位，是否具有可持续性和生产性，都对失地农民的生活产生至关重要的影响，从某种意义上讲，决定着失地农民的未来。政府应该做“有责任的政府”，将失地农民一下子推向“市场”去“竞争”是不负责的。完善我国的土地征收制度，规范土地征收程序，妥善处理好失地农民的安置与保障工作是政府的职责所在。
从文章结构和内容的逻辑关系上看，大体上不错。主要就是文章格式的规范问题。你可以再改一两遍吧，由于时间紧，不用再发给我，在规定时间交打印稿就行了。通知两位女同学，叫她们赶快交初稿。至于论文是否答辩，待教研室统一比较评定后再决定。
