推进税源管理专业化改革提升税收征管科学化水平
——访徐州市国税局党组书记、局长刘晓东
从今年8月1日起，市国税局在全市范围内正式启动以税收风险管理为导向的税源管理专业化改革，逐步取消原有实行多年的管理员管户制度，实行以管事制为主的专业化分工协作，从而拉开了税收管理方式大变革的序幕。为此，本报记者专访了徐州市国税局党组书记、局长刘晓东。记者：请您简要介绍一下近年来国税部门征管改革经历了哪几个阶段？
刘晓东：国税部门税收征管改革大致经过以下几个阶段的探索和发展：1988年前，实行“一员进户,各税统管”征管模式； 1988年-1994年，推行征、管、查二分离或三分离模式；1997年确立“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的30字征管新模式；2003年又增加了“强化管理”的要求，形成34字征管模式；2005年以来，我市国税部门又进行了税收征管业务流程再造、税源管理联动机制建设、全面实施税收风险管理等征管运行模式的实践和探索；2010年8月1日起，市国税部门在全市正式启动了以风险管理为导向的税源专业化管理新模式。此次税收征管改革是对上述征管模式的继承和发展，也是更高层次的跨越和提升，更是对现行税收征管模式的深化和变革。
记者：请您谈谈此次税源管理专业化改革是源于什么样的考虑？
刘晓东：从税收工作面临的环境来看，随着经济社会快速发展，纳税人数量迅猛增加，且经营形态、核算方式日趋多元化，纳税处理团队化、电算化、智能化趋势明显，传统的“属地管户制”既不能较好适应当前税源管理的新要求，也很难满足纳税人日益增长的服务需求，所以国家税务总局、江苏省国家税务局要求各地进行税源管理专业化改革。
从我市国税工作具体情况看，原有的管理模式弊端越来越突出。一是“人少事多”矛盾凸显。目前，全市共有9.3万户纳税人，税收管理员人均管户200余户，最多的要管近300户，承担了40余项征管工作，平均每人每天要完成工作任务7-8件。二是税务人员年龄结构、业务素质制约了税源管理水平。当前，国税干部平均年龄超过46岁，税收管理员的素质参差不齐，素质高、业务熟的人员较少，难以高质量地完成众多的服务和管理任务。三是管户制存在执法风险。当前，税收管理员承担着信息采集、纳税辅导、税收宣传、纳税评估、调查审批等诸多权限，形成“一员多责”、“一员多权”的局面，造成税收管理员权力过于集中，执法和廉政风险加大。基于以上考虑，我市各级国税机关牢固树立了“公共服务”、“地位平等”、“管理与服务并重、寓管理于服务之中”的理念，从8月1日正式启动了以风险管理为导向的税源专业化管理改革，取消管理员管户制度，实行以管事制为主的专业化分工协作。另外，我市国税系统信息技术快速发展，也为实现税收管理方式和手段的创新提供了必要条件。
记者：请您阐述一下此次税源管理专业化改革的指导思想和目标是什么？
刘晓东：此次税源管理专业化改革的指导思想是：管理与服务并重，为所有纳税人提供方便、快捷、高效的税收服务和办税渠道，集中有限力量重点管理有税收违法违章行为的纳税人，完善税收执法控管机制，通过提高工作效率建立公平的税收法治环境，力争实现“依法征收、应收尽收”。
总体目标是，建立以税收风险管理为导向，以信息化为支撑，以税源分类管理为重点，体现科学化、精细化要求的税源专业化管理新格局。
具体目标，一是税源分类更科学。按照规模、行业等类别的风险发生规律，对税源科学分类，实施分类管理；二是职能分工更合理。将税源管理专业化职能在不同层级、不同部门和不同岗位间进行科学分解，合理分工，建立起以风险管理为导向的税源管理专业化岗责体系；三是运行机
制更顺畅。建立纵向互动、横向联动、内外协作、运行顺畅的立体化运行机制，实现有限征管资源的有效整合、优化配置；四是管理系统更完善。以流程管理系统、监控决策系统和基层管理平台为主要结构、贯通各级各部门的税收信息管理系统功能全面应用到位；五是人才队伍更完备。加强专业化人才队伍建设，逐步建立与深化税收风险管理，推进税源管理专业化要求相适应的人才队伍；六是纳税遵从度更高。纳税遵从总体状况、税收征收成本等重要指标进一步改善，税源管理专业化对税收增长的贡献率在5%以上。
记者：此次税源管理专业化改革的主要内容和特点有哪些？
刘晓东：税源管理专业化是税收工作科学化、精细化的必然要求，而不同的管理导向形成不同的税源专业化管理格局。以税收风险管理为导向的税源专业化管理模式，就是要将风险管理的理念和方法贯穿税收管理全过程，根据纳税遵从风险发生特征和类型对纳税人进行科学分类，将纳税遵从风险分析识别、等级排序、应对处理等职能进行合理配置，形成纵向和横向职责分工明确，资源优化配置，运行衔接顺畅的税源管理专业化新格局。
改革后税源管理专业化分工格局是：纳税服务和依申请受理、调查和行政审批、税源风险管理、税源基础管理、税务稽查等5个方面，其中风险管理又包括风险识别、等级排序、任务分配、风险应对、考核监控等五个环节，风险识别、等级排序、任务分配和考核监控主要由省、市局承担，风险应对主要由县级局负责。
这种模式体现了税务部门对纳税人的充分信任，改变了过去“一人得病，大家吃药”的粗放式管理局面，将管理的指向由管理所有纳税人向管理有税收违法违章风险的纳税人转移，将有限的税收管理资源由用于管好所有纳税人向优先用于管好遵从风险较高的纳税群体转移，以破解当前“人少户多”的矛盾，提高了税源管理的针对性。
税源专业化管理模式具有以下主要特点：一是“属地管理”向“分类管理”转变。对重点税源实施集中专业化管理，将126家市属及以上企业和市区外资企业集中到七分局管理；对中小税源实施属地加行业的专业化管理;对零散税源，实行社会化委托代征。二是“管户制”向“管事制”转变。税源管理方式不再是过去的“分户到人”，而是“分事到人”；税收管理员也不再是固定管户、包办各类涉税审批事项，而是按照岗位分工随机处理相关事项。三是“单兵作战”向“团队协作”转变。组建省、市两级国税机关成立专门风险管理团队从税收风险分析识别，并跟踪质疑下属机关的风险应对成果，当遇到重大涉税风险事项时，还将抽调精兵强将组建临时性团队，采取打“歼灭战”的方式实施集中应对。
记者：此次税源管理专业化改革具有哪些积极意义？
刘晓东：概括起来讲，就是“打破一个观念、树立两个意识、实现五个提高”;“打破一个观念”：打破管户制观念，实现管户制向管事制转变;“树立两个意识”：树立风险意识，重点管理纳税违法违章风险和税收执法风险；树立责任意识，强化纳税服务责任和风险管理责任;“实现五个提高”：提高为纳税人服务能力：改革后，实行“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的办税模式，纳税人主动发起的事项通过办税服务厅、国税网站、12366咨询热线向国税部门提交，不再需要多头找税收管理员，大大降低了办税成本；市、县两级机关成立专门的纳税服务机构，专业人员从事所辖范围的纳税服务工作规划、纳税服务工作督促落实等职能，各基层税务局及税务干部均承担纳税服务职能，持续提高纳税人的办税效率;提高依法治税能力：新模式改变以往税收管理员一人统揽税源管理职能的情况，根据税源管理流程设置岗位，体现分工精细化、专业化；同时明确岗位职责，制定工作标准，规范操作流程，实行绩效考核，使各项工作
有章可循、有规可依。另外，还把税收管理员从繁琐的日常事务中解放出来，重点管理税收遵从风险，有利于激发工作热情，提高执法能力。
着力提高纳税遵从度，通过高效、便捷的税收服务和“逐步趋严”的人性化纳税遵从风险管理机制，帮助纳税人及时纠错，降低涉税风险，提高纳税遵从度。
着力提高税收执法内控能力，实行新模式后，按风险管理管理流程设置岗位，各类管理事项环环相扣，部门之间专业分工、权利制约、集体审议、上下监督，建立了立体化、全方位的内控机制，防范执法风险，保障队伍廉洁自律。
着力提高服务经济发展能力，通过提高纳税服务和依法治税能力，落实各项税收政策，保障我市经济又好又快发展。
记者：为了确保此次改革成功，国税部门采取了哪些相关配套措施？
刘晓东：我们做到“五个注重”，积极稳妥地推进税源管理专业化改革。
一注重思想统一。各单位层层动员，广泛发动。对内，市局领导班子成员亲自到各挂钩县局和分局进行宣讲，召开现场观摩会和动员会，组织系统学习总局和省局文件；对外，一方面依托报纸、电视、广播、网站等新闻载体开展高密度、立体式宣传，另一方面由各基层分局对辖区内纳税人举办培训班，提高对此项改革的认识，从而使广大国税干部和纳税人自觉适应、理解和支持并参与到这项工作中，形成上下同心协力，齐头并进的良好态势。
二注重机构职能建设。市、县局成立专门的纳税服务和大企业管理机构；市局建立专门的风险管理团队；市区分局和县局机关建立专门的风险应对和税收基础管理机构；实现税务人员换岗轮岗制度。
三注重体制机制建设。在对税源科学分类和税源管理职能专业化分工的基础上，建立“纵向互动、横向联动、内外协作、运行顺畅”的立体化运行机制及内控机制。省、市局通过部门联动会议形式主要承担风险识别、等级排序、任务分配和考核监控等工作，市区各分局及各县（市、区）局主要负责风险应对工作，并且在局内实行集体审议制度，实现执法权力的监督制约。四注重信息技术应用。全市已经推广应用的“基层管理平台”和“全程服务系统”。通过基层管理平台可以监控税收风险管理各个环节、各个工作人员的工作情况；通过“全程服务系统”可以向纳税人出具申请事项办理承诺单，并且可以随时监督每个事项的办理情况。通过信息技术应用一方面提高了工作效率，另一方面实现了“制度管人、机器管理”，实时防范税收执法风险。五注重人才保障。将具有中高级专业等级、“三师”资格的人员以及高层次复合型人才等充实到数据分析、大企业管理、行业管理以及反避税等专业化管理程度高的岗位。同时加大业务培训，制订7大类、31项培训计划，举办大企业管理、税收情报交换、税收管理员平台、“五员”能手业务骨干等培训班9期，组织开展22个岗位达标竞赛。另外，建立能级管理和绩效考核制度，形成以能定级、按能配岗、岗能匹配的工作局面，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强的税源管理专业化人才队伍。
