8、我省集体林业产权制度改革现状、问题和对策
□ 陈立根 安雅丽
集体林权制度改革（简称林改）是我国林业的一次重大改革，是土地承包经营在林地上的实践，是农村家庭承包经营制度的丰富和完善。林改主要解决集体林业生产经营中普遍存在的经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，调整和理顺林业生产关系，实现山有其主、主有其权、权有其责、责有其利，达到进一步解放和发展林业生产力的目的。
我省林改现状
党中央、国务院和省委、省政府高度重视集体林权制度改革。胡锦涛总书记在党的十六届六中全会上，两次提到集体林权制度改革；温家宝总理和回良玉副总理多次对集体林权制度改革做出重要指示；《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》、《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，200
6、2007连续两年中央1号文件都明确提出加快集体林权制度改革，并把它列为发展现代农业、建设社会主义新农村的重要措施。省委、省政府主要领导高度重视林改工作，多次召开会议，专题研究和部署林改工作，将集体林权制度改革作为2007年重大专项工作和重要工作举措，提出了“坚决推进，稳妥实施”的改革要求。
我省集体所有的林业用地1.17亿亩，占全省林业用地总面积1.28亿亩的91%，其中3800万亩集体林业用地使用权已经在林业“三定”和“四荒”拍卖期间落实到了农民或其他社会主体手中。截至2005年底，尚有7900万亩林业用地由农村集体经济组织统一经营管理（含1352万亩国家重点生态公益林），存在责任主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，影响了全省林业建设和森林三大效益发挥。
我省从2005年开始酝酿集体林业产权制度改革，省政府印发了《河北省人民政府关于进一步推进集体林业产权制度改革的意见》，决定从2006年起，利用3年时间，全面完成全省新一轮集体林权制度改革。2006年，在平山等19个县（市、区）开展了林改工作试点。编制完成2006~2020年县级林地保护利用规划，采取“均山”、“均股”、“均利”等改革方式，明晰集体林地产权1500万亩，完成林权登记885万亩，新发林权证12万多份。通过改革，这些试点县（市、区）农民造林、育林、护林的积极性进一步提高，资金、技术等生产要素加速向林业聚集，促进了我省林业建设，同时也总结出一些好的经
验和做法，为全省林改工作全面推开奠定了基础。
省、市、县都成立了政府主要领导或主管领导任组长，林业、发改、财政等多个部门负责同志参加的林改领导小组，健全了领导小组办事机构，制定印发了《集体林权制度改革总体方案》，为改革的顺利推进提供了强有力的组织保障。坚持舆论先行，省、市、县、乡、村层层召开动员会议，各级充分利用广播电视、报纸等主流媒体，广泛宣传，为改革营造了良好的舆论氛围。按照“分级负责”的原则，采取集中授课、以会代训、参观学习、经验交流等形式，积极组织林改培训，培养造就了一支懂政策，熟业务的林改队伍。采取“分片包干”的形式开展定期、不定期的督导检查。针对改革中发现的困难和问题，及时组织召开调度会和现场交流会。各地结合本行政区域国民经济发展和生态环境建设的需要，会同有关部门合理编制了2006~2020年县级林地保护利用规划，明晰产权和确权发证工作将陆续展开。
存在的问题及原因分析
林改配套政策滞后，缺乏国家层面的宏观指导。我省虽然出台了《河北省人民政府关于进一步推进集体林业产权制度改革的意见》，但是国家没有出台林改配套政策或指导性意见，林改操作过程中缺乏政策依据和宏观指导。
基层干部群众认识不到位，参与林改的积极性不高。从总体上看，全省林改工作取得了一定 , 但也存在一些地 方改革总体进度不快 , 基层干部群众积极性不高 , 改革推动 难度大的问题。主要原因有 : 一是河北省西北山区、太行山 区、坝上等地区降雨量小 , 立地条件差 , 生长周期长 , 森林经 营效益不高 , 农民群众对林业依赖程度低 ; 二是通过林业 \" 三定 \" 和 \" 四荒 \" 拍卖 , 生产条件较好的林地的产权已经 能够落实到农民或其它经营主体手中 , 剩余的大多开发 难度大 , 投资投劳多 , 经济效益低 ; 三是河北省 2004 年就 取消了原木的农业特产税 , 没有实行林价制度 , 减费让利 空间小 , 群众政策性增收不明显 ; 四是我省林业生产总值 占国民经济生产总值的比重较低 , 有的地方存在改与不 改无所谓的消极思想和求稳怕乱的畏难情绪 ; 五是林改 后 , 集体资产和收入减少 , 基层干部担心会影响基层政权 的正常运转。
存在历史遗留问题 , 确权发证易引发矛盾和纠纷。集体林产权制度改革总体上有利于农村社会的长期稳定。但在“三定” 和 \" 四荒 \" 拍卖等林木林地流转过程中 , 由于一些地方的一些环节工作粗放、条件限制等历史原因 , 存在许多界 限不清、面积不准、山证不符、图表不
一、合同资料不全或缺 失等现象 , 如今山绿了 , 眼红了。因此 , 在推进改革的过程 中 , 如果操作不好、很有可能引发各种矛盾和纠纷。
有的地方政府推动力度不够 , 各地进展不平衡。一些设 区市、县 ( 市、区 ) 政府还没有把林改
工作摆上重要议事日程 , 领导重视不够 , 林改仍然停留在 \" 部门推动 \" 层面上 , 工 作推动力度小。工作进度明显落后于省《改革实施方案》要 求 , 落后于全省林改的整体推进步伐。
宣传造势不够大 , 社会关注程度不够高。一些县 ( 市、区 ) 对林改宣传工作重视不够 , 宣传报道林改政策较少 , 没 有形成足够的社会影响 , 没有引起社会的广泛关注。特别是 有些地方干部群众对林改政策和林改工作还存在片面认 识 , 参与林改的积极性还没有充分调动起来。
建议和对策
出台有关政策文件 , 为改革提供政策支撑和法律保障。 为便于各省推进改革 , 建议国家尽快协调出台《集体林权制 度改革指导意见》和《森林、林木和林地使用权流转办法》 《森林资源资产评估管理办法》等政策性文件。改革采伐限 额管理制度 , 积极探索市场经济条件下商品林管理的有效 形式 , 改变目前 \" 采伐政策死 , 老百姓种树难 , 砍树更难 \" 的 不良局面 , 增强各种社会投资主体投资林业的积极性。
提高对生态重要区域和脆弱地区的造林补贴标准。由 于河北省冀西北山区、太行山区、坝上等地区地处京津周 围 , 生态需求是第一需求。建议国家加大公共财政对自然条 件差、生态重要区域和生态脆弱地区造林的扶持力度 , 逐步 提高民营造林单位面积补贴标准 , 适度增加国家重点公益 林的规模 , 提高生态效益补偿标准 , 维护生态公益林经营者 的合理利益 , 提高农民群众营造、管护生态公益林的积极 性 , 为林改创造有利条件。
坚持高位推动和政府主导 , 确保改革的进度和质量。坚 持高位推动 , 加强组织领导 , 建立强有力的改革领导小组。 坚持政府主导 , 部门协调的工作机制 , 充分借助各级党委、政府的力量推进改革。加强对改革实施情况的督导检查 , 强 化协调调度 , 使各项改革政策和保障措施落实到位 , 确保改 革的进度和质量。
加强宣传和引导 , 制定和落实优惠政策。强化宣传造势 和政策引导 , 着力提高各级政府领导的思想认识和重视程 度 , 解决基层干部群众的思想认识问题。制定和落实调减育 林基金、保障采伐限额等优惠政策 , 施惠于民、让利于民 , 引 导广大农民群众和社会力量积极参与林改 , 投资林业 , 为改 革营造良好的外部环境。
精心组织 , 建立矛盾纠纷调处机制 , 确保农村稳定。 精心组织 , 高度重视林权纠纷调处工作 , 按照 \" 属地管理 , 分级负责 \" 的原则 , 建立健全矛盾纠纷调处机制 , 深入细 致地化解各类矛盾和纠纷 , 确保责任不推渎 , 矛盾不升
级 , 把问题解决在基层 , 化解在萌芽状态。引导各方本着 尊重历史、尊重现实、依法依规的原则 , 妥
善处理历史遗 留问题 , 化解矛盾。对山林权属存在争议的 , 解决争议后 , 再列入改革范围。
