关于我国建立行政公益诉讼制度的法律思考
我国行政诉讼法规定了行政自诉制度与检察机关抗诉制度，没有规定检察机关可以以行政诉讼原告的身份提行政诉讼。随着社会的发展，行政职能的不断扩张，行政机关的作为与不作为损害社会公共利益的事例层出不穷，对行政机关进行有效监督已成为司法实践的迫切需要。但由于行政自诉制度的限制，在出现行政违法损害公共利益又不存在确定的受损害的对象而无适格原告或相对人受到违 法行政行为侵害不敢起诉、无力起诉时，违法的行政行为无法进入诉讼程序，审判机关不能对违法行政行为进行司法审查，以致社会公共利益遭受了巨大损害，社会公平正义得不到充分保障。行政诉讼的理论与实践表明，我国应创设行政公诉制度，让人民检察院能以行政诉讼原告的身份提起行政诉讼，行使法律监督权，维护公共利益 。
理论界对行政公诉的定义可谓是众说纷纭，也正如新堂幸司所说的那样：“因为何谓现代型诉讼尚不明确„„所以也就没有标准的概念。”笔者认为，为便于界定行政自诉、行政公益诉讼、民事公诉、行政公诉和做到与刑事公诉概念相对应，可以将行政公诉制度定义为：行政公诉是指当行政机关违法行为或不作为给社会公共利益造成严重侵害时，由检察机关代表公共利益依法提起诉讼或支持起诉的行政诉讼制度。
一、建立行政公益诉讼制度的现实必要性分析
在我国建立行政公益诉讼，不仅具有理论基础，而且具有紧迫的现实必要性。 第一，保护环境公益的需要。
环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的阎正学诉椒江区文化局不履行职责一案，法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可行的公益诉讼制度。令人欣慰的是，2005年北京市华清嘉园绿地环境行政公益诉讼案，以和解方式成功结案，标志着我国环境公益诉讼突破了固有传统法律模式的羁绊，可谓是开创了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规范管理企业环境侵权行为的司法实践之先河，用事实证明了作为行政公益诉讼重要组成部分的环境公益诉讼的可行性。
第二，保护、合理开发利用有限自然资源的需要。
我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。2008年11月11日中央电视台《焦点访谈》栏目报道：江苏省淮安市打着土地经营权流转的旗号，占用数千亩耕地和农民宅基地用于生态商务旅游中心等“非农化”建设，致使上千亩土地流失，给国家公共土地资源造成了极大的危害，在社会上产生了很大反响。然而由于行政公益诉讼的缺失，受害者无法通过司法途径追究违法违规行为者的法律责任，但如果有了行政公益诉讼，我们相信此类行为应该会得到法律的制裁，甚至可以防患于未然。
第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。
政府机关在公共工程建设、土地规划、审批、招标、发包和建设等过程中存在违法行为。在我国，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、豆腐渣工程也是审批出来的。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，以至于酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。面对这些行为，人们大都只能通过党纪、政纪进行处分，却难以通过法律来追究其责任。
第四，打破不合理的政策性垄断价格行为的需要。
我国很多行业和经济领域仍存在非常严重的行业价格垄断行为，如电信行业、铁路部门都存在这种现象。我国的电信、铁路、邮政、电力等垄断性行业，带有政策意义的行业价格垄断，严重束缚了该行业的快速发展，同时也极大地损害了消费者的权益。例如，1996年1月4日因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价规定”，多收话费0．60元，丘建东将电信局告上法庭。此后他又分别在北京、龙岩状告当地电信部门，索赔1．1元电话费。丘建东本人也因此被誉为“中国公益诉讼创始人”。由于我国缺乏相应的公益诉讼制度，大多数消费者只能忍气吞声，却难以通过有效的司法程序来维护自己的合法权益。
第五，保护公民知情权、纳税人利益等其他公共权益的需要。在公民知情权益方面，我国不少法律法规规定政务公开制度，但有关部门拒不公开政务信息、侵害公民知情权的现象非常普遍。2006年1月10日郑州市铁路职工任俊杰状告郑州市规划局、城建档案馆拒绝市民查阅咪表车位规划资料“行政不作为”一案，此案以被告同意江西社会科学 2009．9查阅、原告撤诉结案。再如2006年4月3日湖南常宁市农民蒋石林，以一名普通纳税人的身份将常宁市财政局告上法庭，要求法院认定该市财政局超出年度财政预算购买两台小车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益，此案法院以当事人没有原告资格为由不予受理。随着越来越多的危害公益案件的出现，行政部门也日益表现出自身在管理上的局限性。政府并非是万能的，面对大量的公益受损现象，同时运用行政与司法两种手段，对传统诉讼法理论加以突破，畅通公民提起公益诉讼的渠道，建立起能够吸收公众参与市场管理运作的公益诉讼机制，成为我国迫切需要解决的问题。
二、构建我国行政公益诉讼制度的设想
行政公益诉讼作为行政诉讼的一种类型，其审理程序、判决形式及执行与一般行政诉讼并无不同，但毕竟涉及的是公共利益，故其制度设计应有别于一般的行政诉讼。在借鉴国外行政公益诉讼制度相关规定的同时，结合我国国情，笔者认为，我国在建立行政公益诉讼制 度时，应着重解决好几个方面的问题。
(一)确定行政公益诉讼受案范围
目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。面对国有资产流失、公共资金被滥用、环境资源遭破坏等严重的公共利益受损情形，法院根本无能为力。公益诉讼的目的在于保护公共利益，故行政公益诉讼受案范围的确定应从维护公共利益的诉讼目的出发，结合立法与司法实践扩大现行行政诉讼的受案范围，从而使得行政公益诉讼的受案范围得以界定。 1．可采用概括式和列举式相结合的立法方式确定受案范围，即在行政诉讼法中有条件地确认这一诉讼类型，但在何种领域中实行行政公益诉讼则依单行法律的具体规定。我们可以借鉴其他国家和地区的立法经验，在开放行政公益诉讼的受案范围的同时，对其进行必要的规制，采取受案范围、受案种类法定主义的原则，在立法上对行政公益诉讼的受案范围作出界定。
2．逐步扩大受案范围。尽管从理论上说，所有的公益都应得到有效的保护，但由于公益的范围极其广泛，涉及政治、经济、文化等各个方面，因此为了不影响行政效率，遵守司法审查有限的原则，在行政公益诉讼的适用范围上，我们要循序渐进，不能无限制地扩大其适用范围。
首先，对部分抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，我们应允许提起行政公益诉讼。抽象行政行为“针对不特定人或事、对后发生法律效力并且反复适用”的特征决定了它更可能侵害公益。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失，这比具体行政行为更具有危险性和破坏力，损害公共利益的可能性更大。就目前形势来看，我们应该把除行政立法以外的抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。
其次，本文第二部分所述领域的公共权益应及早引入行政公益诉讼制度，待时机成熟后再逐步扩展到其他范围。这样既可以避免改革之初的法院在大量行政公益诉讼案件面前措手不及，也可以确保法院及时准确公正地审理案件，树立司法权威。
(二)建立原告资格确认制度
如果行政公益诉讼的受案范围得以确定，我们就必须拓宽提起诉讼的原告主体资格，因为具备原告资格是启动诉讼程序的必要条件。目前，公益诉讼应当由什么人提起，谁具有公益诉讼的原告资格，是我们面临的一个更为具体的问题。从理论上来讲，任何损害公益的行为，都与公民或其他社会组织，存在某种形式上的利害关系，而使他们具备了原告资格。但是，到底怎样确定提起行政公益诉讼的原告主体资格，既可使得最大范围的公民和组织有权提起诉讼维护公共利益，又能防止滥诉 行为的发生呢? 笔者认为我国应确立以公职机关为主、社会团体和组织为辅、公民个人为补充的多元原告资格制度。
1．赋予检察机关以原告资格，符合世界各国关于公益诉讼的立法趋势。应该肯定，作为法律监督机关的检察机关有依法提起行政公益诉讼的职权和职责，我国应尽快建立起行政公益诉讼制度。
2．赋予公民以原告资格。只要该公民认为存在可能损害社会公益的行为即可提起行政公益诉讼，这是公民的宪法性权利。为防止公民滥用诉权，造成司法资源的浪费并且影响行政效率，对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告，或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱其正常工作秩序而起诉的，我国应追究原告的相应法律责任。
3．赋予社会团体以原告资格。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参关于我国建立行政公益诉讼制度的法律思考与和监督。赋予其原告资格，既有助于保护公共利益，支持弱势群体，增强对抗公权力的力量，又可以简化诉讼环节和节约诉讼资源。与公民相比，社会团体有丰富的专业经验和人力资源。我们赋予其公益诉讼权利，有利于公共利益的切实保护，不仅能在程序上增加分量，而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。为了最大限度地实现公益团体的宗旨和目标，更有效地保护公共利益，我国应该尽快赋予公益团体对相关案件的原告资格。
(三)明确行政公益诉讼的举证责任和诉讼费用的分担
1．举证责任的分配。举证责任的合理分配直接影响到诉讼的进行，我国的行政诉讼中一般采取举证责任倒置的规则。笔者认为，为了实现原、被告双方力量的均衡，行政公益诉讼的举证，应根据提起诉讼主体实力的不同来合理分配举证责任：(1)由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责；(2)社会团体或公民提起的公益诉讼，其举证责任应部分倒置，即如果原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，同时行政机关必须能够举证证明自己行为的合法性，要么是有法律依据，要么是说服法官及当事人相信其行为维护或至少不会损害公益，否则将承担败诉后果。
2．诉讼费用的分担。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉方当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然而公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求权。所以我国有必要吸纳其他国家的成熟经验，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。例如，法国认为公益诉讼是“当事人提起越权之诉，可以免除律师代理，事先不缴诉讼费用，败诉时按标准收费，极为低廉，是费用少的诉讼。”笔者认为，我国行政公益诉讼的诉讼费用制度可以采用如下做法：(1)检察机关提起的公益诉讼，其必要的费用，由国库统一支出。(2)由公民或社会团体提起的公益诉讼不必事先缴纳诉讼费用，若败诉可以从公益诉讼基金中支出。公益诉讼基金是专门为公益诉讼制度而设立的，其基金的来源可以从胜诉案件的罚金中提留，也可以由社会公众捐赠”。(3)我国还要完善法律援助制度，将行政公益诉讼列入法律援助范围。这既有利于支持和鼓励民众提起行政公益诉讼，又不至于因审判费用问题而加重法院负担。此外，我国还应建立激励机制。公益诉讼通常与私人利益并无直接利害关系，原告提起诉讼完全是为了公益，但为此要耗费大量的时间、精力和金钱。因此，我国在制度上应当设计激励机制，如果提起行政公益诉讼的原告是公民或社会组织的，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的必要补偿，并给予适当奖励。这样有利于鼓励更多的公民监督行政行为，更好地维护社会公共利益。
