神农架林区小水电工程开发现状及发展对策
摘 要
水能是清洁的可再生能源。一方面，有效开发水电资源，可以促进资源转化，提供有效电能，帮助贫困地区脱贫脱困，从而推动经济发展。另一方面，伴随着人们对自然、生态系统的关注，环境意识的提高，人们开始用审慎的眼光重新看待一些水电开发工程，并逐渐发现一些水电工程带来的缺点，如对一些河流不合理的截流造成的泥沙淤积，脱水河道对鱼类及生物多样性的影响，库区淹没导致耕地的减少等等。再加上其它一些政策性影响，近年来，神农架林区水电开发进程明显减缓，水电开发正经历着前所未有的考验。本文通过调查分析，详细论述了神农架林区水电开发的状况、存在的主要问题和面临的挑战，从而提出了该产业的发展方向和实施对策。
关键词： 水电开发 神农架林区
现状和问题
方向和对策
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水能是清洁的可再生能源。有效开发水电资源，可以促进资源转化，提供有效电能，帮助贫困地区脱贫脱困，从而推动经济发展。
神农架林区是全国唯一以“林区”命名的行政区，全区国土面积3253平方公里，辖5镇3乡和一个省级旅游度假区，城镇化率达44%。境内溪河密布，水能资源比较丰富。近年来，神农架林区立足水能优势，理顺体制，创新机制，国家、集体和私有资本齐上，发电、灌溉与调洪并举，走出了一条“以水发电、以电促工、以工活电”的综合开发路子，使小水电发展成为区域经济的重要产业，有力地促进了区域经济的发展。
但是，伴随着人们对自然、生态系统的关注，环境意识的提高，人们开始用审慎的眼光重新看待一些水电开发工程，并逐渐发现一些水电工程带来的缺点，如对一些河流不合理的截流造成的泥沙淤积，脱水河道对鱼类及生物多样性的影响，库区淹没导致耕地的减少等等。再加上其它一些政策性影响，我区近年来水电开发进程明显减缓，水电开发正经历着前所未有的考验。
本文通过调查分析，详细论述了神农架林区水电开发的状况、存在的主要问题和面临的挑战，从而提出了该产业的发展方向和实施对策。
一、神农架林区水电开发的成功做法
（一） 依托资源谋发展，夯实小水电开发基础
为了把水能资源优势迅速转变为水电产业优势，神农架林区历届党委、政府都把小水电开发做为区域经济发展的一项重大工程来抓。立足实际，科学规划，精心组织，通过制订优惠政策，搞好综合服务，优化开发环境，夯实水电企业发展基础。
1、科学规划，确保开发合理有序。
科学规划是合理开发的前提。根据我区水能资源丰富集中、水流落差大的特点，我区形成了全区小水电开发总体思路，编制完成了《神农架林区水电开发规划报告》。在开发工作中，始终坚持合理有序的原则，严格按照规划进行，做到全区“一盘棋”。
2、制订政策，加速开发进程。
为吸引更多的资金投入，加快我区水电开发进程，区政府出台了《关于加快小水电开发的若干意见》，积极鼓励区内外单位和个人，以独资、合资、合作等各种方式参与水电开发，并在税收、规费等方面提供减免和优惠，从投资主体、经济利益、技术保障等几个方面，为投资者提供政策保证，极大地增强了各方面投资兴建水电企业的积极性，使我区水电开发呈现出竞相发展、迅猛推进的局面。
3、加强管理，推行资源有偿转让。
为进一步合理开发利用和保护全县的水电资源，促进地方经济和社会可持续发展，结合我区实际，制订出台了《神农架
3 林区水电资源开发管理办法（试行）》，规定今后水电资源开发均应实行有偿出让。建立公正、公平、公开的水电投资环境，更好地接受人民群众的监督。同时对在建、已建项目的管理作出了详细规定，为今后水电的合理快速开发奠定了政策基础。
4、搞好服务，优化开发环境。
为营造良好的水电开发环境，我区在认真履行政府自身职能的基础上，大力整治和规范了水电开发外部环境。一是设立小水电开发审批便民服务窗口。由于水电开发审批手续繁琐，办事程序复杂，为优化投资环境，我区设立了小水电开发便民窗口，确定专人负责，实行服务内容、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准“五公开”，推行小水电开发审批一站式全程代理制，提高了办事效率。二是严格约束管理行为。为维护水电企业合法权益，我区制定措施杜绝随意到水电企业收费或摊派的行为，对阻挠、破坏水电开发建设和生产经营的行为，从严从速查处。三是成立了神发水电公司，进一步整合资源，全面加强对全区小水电的统一管理。
（二）拓宽路子求发展，聚集水电开发合力
1、依靠国家投资开发。
我区地处山区，恢复区建制时间不长，经济发展相对滞后，资金自筹能力有限，为了加快小水电开发步伐，历届党委、政府都十分重视向上级争取建设资金。区委区政府及相关部门积极向上级汇报林区的水能资源开发情况，先后被列为全国农村
4 初级电气化县，得到了上级有关部门的大力支持，使一大批开发项目进入了上级计划笼子。
2、借助招商引资开发。
近年来，适应国家取消对小水电投资的新形势，我们及时调整了开发思路，打破过去依靠政府投资、政府经营的开发模式，改革投资体制，拓宽融资渠道，大力开展招商引资，借力开发，实现了小水电开发的跨越式发展。到目前为止，我区先后引进了省内外多家上亿元的投资项目落户我区，兴建了一大批水电项目。大大加快了我区水电开发进程。
3、大力推进股份开发。
水电开发具有风险小、回报稳定、管理简单等特点，是民间资本比较理想的投资项目。根据这个特点，我们因势利导，积极引导民间资金投入小水电建设，鼓励股份投资开发，调动了全区股份办电的积极性。截止2011年度止，我县共建成股份制或个体私营电站25座，总装机容量达3.519万千瓦。股份办电促进了林区水电事业的蓬勃发展。
（三）强化管理保发展，增强小水电开发后劲
1、依照规定，严格依法审批。
在水电项目的审批中，我区统筹考虑上下游之间、当前与长远之间的利益，处理好开发与环境保护之间关系，本着兴利与除害、防洪与抗旱、水利与水电综合开发的原则，严格把好审批关。对环境影响大，生态破坏严重及上下游群众生产生活
5 影响明显的水电项目坚决不予审批。同时，根据上级有关文件及水电项目建设程序。对项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等各个审批环节，严格把关，遏制了先建后批、先运行后验收等违法违规现象的发生。
2、落实措施，抓好水电项目行业管理。
为抓好水电项目的安全运行和行业管理工作，我区每年都要召开全区小水电工作会议，及时贯彻上级有关文件精神，研究水电开发工作思路，部署全年水电工作。与各水电站业主签订安全生产责任书，明确安全生产工作目标，并将电站安全生产与规费奖励挂钩，促使业主抓好安全工作；组织一次全面检查，就是结合防汛检查对全县水电站开展安全大检查，及时发现问题，及时抓好整改，及时回访复查，切实落实各项安全措施。树立了五丈岩、姜山头等一批先进示范典型，为其它电站抓好管理提供可借鉴的成功经验。
3、搞活机制，提高企业经济效益。
近年来，我区积极帮助水电企业加强内部管理，搞活运行机制，提高企业自身竞争力和经济效益。积极引导水电企业创新管理机制，不断深化企业内部改革，如神发水电内部体制改革，推行了岗位聘任制、效益工资制等制度，使企业人、财、物实现了激励和约束双向调节，极大地调动了水电职工的积极性，提高了水电企业的经济效益。
三、水电开发的效益分析
（一） 具有显著的社会效益
发展水电，可以有效地开发资源，加快资源优势转化为经济优势，对促进当地社会经济发展和生态建设具有积极作用。
1、发挥了防洪、灌溉和供水等综合功能
众多水电站形成的小水库，在提供发电用水的同时，在洪水、干旱等季节也发挥着防洪、灌溉和供水等综合功能。虽然很多项目均由业主投资开发，却是城市防洪工程的子项目之一，具有拦截洪水和泥砂，调节洪峰流量的功能，对保障区城安全具有重要作用。
2、为工农业生产提供了能源保障
在经济社会不断发展的同时，电力需求逐年增大。在过去几年全国各地能源供给紧张，普遍遭受电荒的形势下，我区几乎没有出现拉闸限电情况，同时，也为全区工农业生产和居民生活用电提供了可靠的能源，这得益于小水电快速发展提供了可靠的能源保障。
3、改善了农村基础设施条件
主要体现在道路、饮水和农田灌溉三个方面。水电工程一般都有配套的通厂通坝道路建设，据粗略统计，全县因水电工程而新建的乡村道路总长约26公里，大大方便了当地群众的生产生活。如万苍乡桥亭自然村，原是闭塞小村，由于水电站开发，机耕路通到了家门口。另外，我区许多水电站为了解决下游村庄的饮水和农田灌溉问题，实施了相配套的水利工程。
4、转移农村劳动力，造就了乡村经济能人
小水电的不断开发，有力地推动了农村剩余劳动力的转移。带动了农村人口就业。据统计，全县已建的水电站共安置了332名农村人口的就业。另外，在小水电的开发建设和管理过程当中，造就了一批有思想、懂经济、善管理的发展经济能人，成为我县经济发展的动力源泉。
（二）具有突出的经济效益
1、提高了经济总量，培育了新的财政收入来源
据统计2011年前，全区完成发电量2.63亿度，水电企业生产总值达1.2亿元，年创造税费1800余万元，小水电逐渐成为我区经济发展新的增长点。
2、促进了当地农民增收
一方面，农民从直接参与电站工程建设中获得了一定的劳务收入；另一方面，电站建成后，吸收了一定数量农村人口就业。
（三）具有一定的生态效益
由于小水电的发展和农村电网的改造，农村电价大幅度降低，促进了农村能源结构的改善，电炊、电热、电制茶、农产品深加工等用电量快速增长。随着农村电气化县和“小水电代燃料”工程的实施，丰水期小水电代燃料户不断增加，大大降低了森林砍代量、煤的消耗量，减少了二氧化碳和其它有害气体的排放，有效遏制了森林和植被的破坏。
四、存在不可忽视的负面影响
在积极评价水电开发对社会经济产生积极作用的同时，我们也应客观认识水电开发对社会和生态造成的一些不利影响。归结起来，可以表述为存在“三对矛盾”：
（1）与生产生活用水的矛盾。
我区许多村庄依山傍河而居，村民生产生活与河道有着非常密切的联系，有的自来水源直接取自河流，有的农田灌溉直接从溪流取水，加上村民习惯在小溪中洗浴嬉戏，水电站建设造成河道截流后，难免给下游部分村庄的生产生活用水带来不便。
（2）与生态用水的矛盾。
除坝后式电站的外，电站拦蓄河水后都将出现或长或短的脱水（或少水）河段，对鱼类的回游，水体生物的多样性都将产生不利影响。
（3）与旅游用水的矛盾。
在旅游景点兴建水电站后，导致旅游用水大幅度减少，一定程度上影响了旅游资源的开发。如木鱼，由于上游兴建电站拦截水源后，受到了不少影响。
五、水电开发的对策建议
近几年来，我区水电开发利用进展较快，先后兴建了一批水电项目，既解决了一定程度上的用电问题，又为山区群众脱贫致富奔小康走出了一条路子，特别是大量民间资本的介入，
9 为水电资源的开发增添了活力。但是，少数地方在水电开发过程中，由于没有处理好开发与保护的关系，引发了一些水事矛盾，影响了社会稳定。一些对环境和社会影响较大的项目，遭遇到部分民众的强烈抵制以致最终被迫停止。可以说，当前我区水电开发已逐渐陷入又一个低谷。因此，如何客观公正的评价水电开发的效益，如何正确制定水电开发思路，如何采取水电开发的对策措施，决定了我县水电事业能否健康持续发展。只重视水电开发的价值，而忽视解决水电建设带来的弊端；或曲解放大水电开发造成的不利影响，而盲目遏止小水电的开发，都是不合理、不科学的。
（一）公平看待开发水电资源的意义
水电资源是目前唯一一种可以大规模开发利用的清洁可再生资源，是大力发展的农村“六小工程”之一。从当前和未来发展趋势看，仅仅依靠发展大型火电在近期内满足不了经济社会发展的需要，即使大型电站相继投产后，也须由一大批中小水电来补充，中小水电仍具有继续发展的空间和优势。我们要从扶贫、生态保护、可持续发展的高度提高认识，坚持全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则，持续推进水电资源的合理开发利用。另外，2005年3月颁布《可再生能源法》将在2006年1月1日起将正式实施。《可再生能源法》明确规定水能是可再生能源之一，并以法律的形式保护了水电的开发，确定了水能的战略地位，是对水电项目的一个有力支持，该法
10 律的实施将极大地促进水电开发利用程度的提高，保证水电的可持续发展，必将对农村水电产生深远的影响。
（二）加强水电资源开发管理工作
水电资源开发必须符合规划，禁止无规划的盲目开发。要结合经济社会发展和生态县建设的需要，对已有的规划和工程设计进行复查，对确实需要调整的规划和工程设计按审批程序进行完善，对社会、生态影响确实较大的项目停止开发或取消项目。
（三）继续推行水电资源有偿出让制度
实行水电资源开发权有偿出让，建立公正、公平、公开的水电投资环境，更好地接受人民群众的监督。水电资源开发使用权出让前，应当有经相关部门论证的生态环境保护措施和移民安置，土地、山林赔偿，生活、生产用水设施补偿等政策处理意见。
（四）建立水电开发补偿制度
水电项目应按照政策落实对库区及坝下游影响区群众的安置和补偿措施，保障群众利益和社会稳定，保护生态环境。开发项目可能影响公众集体利益的，其政策处理方案应当经有关村村民代表大会讨论通过。电站业主应允许受影响的村集体经济组织以政策补偿费用或自行筹资入股投资电站建设。项目业主应在拦水坝下游径流受影响河段行政（自然）村或居民集中居住地投资建设拦水堰和自来水工程，解决生活、生产、消防、
11 景观、旅游等用水需要。
（五）坚持开发与保护相结合，确保下游生活、生产和生态环境用水流量
建造引水式电站要尽量避免造成坝后河道断流；引起部分河段断流的电站，必须在规划、可行性研究阶段和水资源论证中进行重点讨论，分析修建电站后对下游生活、生产和生态环境用水可能造成的影响，确定下游必需的保证流量，在设计中设置专用放水设施。如有珍稀水生生物、风景名胜区等特殊用水要求的河段，必须另外专题论证确定流量。
水电是世界公认的清洁可再生能源，是增加农村收入、惠及广大农民的农村基础设施。因此，无论从水电开发的社会效益，还是从水电开发的经济和环境效益来说，今后都应当规范有序的发展水电产业。
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