整村推进 连片开发 贫困地区发展新路子
——广西整村推进连片开发试点的实践与思考
从2007年开始，国家连续三年在中西部地区开展“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点。在重点县选择贫困乡村集中连片的区域，制定“连片开发”规划，发展优势特色产业，增加贫困人口收入，促进区域经济发展。这是新形势下国务院扶贫办和财政部为探索扶贫开发新机制、提升新水平采取的一项新的扶贫举措。目的是通过政策统筹、机制创新，探索整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与区域经济发展相结合的路子，促进贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。我区抓住机遇，积极争取国务院扶贫办和财政部支持，在我区安排了11个试点县，中央专项试点资金1.095亿元。三年来，我区高度重视，加强组织领导，科学编制规划，加大资金整合力度，大胆创新工作方式，扎实推进，对如何提高产业化扶贫水平、促进区域经济发展进行了积极有效的实践和探索。
一、基本情况
我区按照国务院扶贫办、财政部的要求：一是有相对集中连片的贫困村；二是县委、县政府高度重视，对试点工作有积极性，整合资金力度，扶贫资金和项目管理水平较高；三是扶贫、财政等部门力量较强，能够密切协作配合；四是有明确的发展规划和扶贫规划，有一定的主导产业或支柱产业基础等四个方面的要求，结合我区贫困地区的实际情况来选择连片开发试点县。至2009年底，我区共凌云、龙胜、天峨、隆林、龙州、马山、三江、东兰、那坡、西林、金秀11个试点县，其中隆林、东兰县为革命老区建设示范试点县。凌云县专项试点资金950万元，其余10个试点县每个县的中央专项试点资金均为1000万元。每个试点县实施期为两年。凌云县2009年已通过自治区验收，其余10个试点县项目仍在实施。据扶贫统计，至目前，11个试点县除中央专项试点资金外共整合资金 47242.018万元（不含群众自筹），扶持乡镇 32 个，扶持村111个，其中贫困村 90个，扶持农户 37712户，贫困户 22792户，种植15.2325万亩，养殖 52.4857 万头，农田基本建设0.958 万亩，新建村级道路 35 条 135.5公里，新建屯级道路 288条 842.17 公里，人畜饮水及小型水利677处，沼气池6452 座，新建学校25 个，村级文化室16 个，村级医疗室7 个，劳动力转移培训7144 人，实用技术培训279347人。
从实施情况看，连片开发试点取得的成效很明显，贫困群众得的实惠较多。
——贫困群众增收。凌云县经过200
7、2008年两年实施，8个试点村农民人均纯收入从1588元增加到2009年初2036元，增幅达14.07%,高于同期全县农民人均纯收入增长12%的2.07个百分点。据扶贫统计，其他试点县试点村项目实施一年后农民人均纯收入均增加200元以上。
——基础设施大为改观。试点县围绕改善试点区域贫困群众的生存条件和产业发展条件，重点实施了村屯道路、沼气池、人畜饮水和茅草房改造等基础设施项目，取得了显著成效。如龙胜各族自治县南山试点片区通过连片开发，整合资金，两年来共新建或扩改通村公路6条53.6公里,通屯公路44条188.1公里;建成人畜饮水8处,解决8个自然村649户农户饮水困难;改造1122户农户输电网络;新建或维修村办公楼3座;建村级卫生室5座250平方米;新安装单户型卫星地面接收天线1167户,自然村屯广播电视覆盖率达100%。使片区15个贫困村的行路难、饮水难、看病难、通信难问题得到有效缓解。 ——稳定增收产业初步建立。各试点县因地制宜，积极引导群众调整产业结构，长短结合，重点培植贫困农户长期稳定增收的桑蚕、茶叶、油茶、核桃、水果、养猪、养鸡等产业，连片开发种植业，规模发展养殖业。凌云县经过连片开发试点，新种桑5376亩，人均桑园面积由2006年末的 0.2亩,增加到2009年7月的0.72亩。通过招商引资创办了一家缫丝厂，利用桑枝原料建设食用菌基地3000平方米，直接带动桑蚕业发展; 新种茶叶602亩，人均茶园面积由2006年末的0.82亩,增加2009年7月的0.95亩;新种水果1894亩，人均水果面积从0.03亩增加到0.12亩；存栏母猪4511头，户均存栏母猪从2006年末的0.48头增加到2009年7月的1.35头。劳务输出2887人，户均输入0.8人，实现劳务收入8522万元。
——贫困群众的综合素质和自我发展能力得到提高。我区在试点项目实施过程中，通过农民实用技术培训、成立专业协会，推动参与式扶贫，让受益群众直接参与项目建设等方式，使贫困群众的综合素质、自我管理能力得到提升。凌云县共开展农民实用技术培训37期，培训了12.92万人次,在家务农的劳动力大多参训3次以上，使从事种桑养蚕、养猪业及茶叶、水果种植的农民都掌握了一门以上实用技术。还围绕桑蚕业、养猪业成立了村级桑蚕业和养猪业协会，通过协会为会员农户提供产前、产中、产后服务，将农户组织起来共同发展生产，共同应对市场风险。让受益群众直接参与项目建设，凡是农户能自行实施的项目，都放手由受益农户自行实施，凡是片区集体受益的项目，由受益群众推选3－5名代表组成项目管理小组，由项目管理小组来召集会议、制定方案、筹资投劳和解决项目实施过程中的各种问题，定期公开财务收支，使贫困群众的自我管理能力得到提升。
——农村社会事业进步。在加快基础设施和产业开发的同时，我区还注重整合部门力量，加大对项目区域社会事业的发展投入。改善试点村人居环境、推进“文明新村”建设，树新风移风易俗，使村容村貌焕然一新。龙胜县两年来在试点村共完成文明卫生村屯建设15个，使15个自然村的825户受益；新建沼气池242座，现试点区沼气池入户率达54.6%；帮助贫困户完成茅草房和危房改造502座，使2058人住上稳固住房；对76户农户进行扶贫易地搬迁，对12个村的14个自然村屯进行村寨防火改造。使片区村容村貌大为改观。
二、整村推进、连片开发模式主要做法和体会
开展“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作，是对以往以村为主的扶贫开发方式的一种提升的探索。“连片开发”就是以政府力量为主要推动力，农民群众建设主体，通过政策统筹，机制创新，整合各类资源，克服区域性脱贫障碍，集中力量实施整村推进、连片扶贫开发，推动贫困地区经济社会统筹协调发展。其开发的主要内容应该围绕基础设施建设，产业组织与产业能力的培育，农村文化与社会事业建设等进行。
（一）整村推进与连片开发相结合，促进区域发展。目前整村推进作这一扶贫模式有一定的局限性，比如：扶贫资金使用分散，跨村基础设施难以形成无缝对接，跨乡的特色产业难以形成规模，行不成规模效应，县级扶贫主体宏观协调、资源配臵作用发挥不够，单靠专项扶贫资金投入，扶贫部门的单打独斗力量簿弱等等。连片开发就是打破行政区域的束缚，在一个贫困村集中连片的区域，重新组合生产要素，重新配臵资源，以基础设施和特色产业为抓手，整体推进。我区实施连片开发区域推进一改过去分散单一的贫困村整村推进为区域连片开发为主的整体推进；二是改过去扶贫资金投入分散、项目点多面广为集中资金支持贫困地区主导产业和重点项目，突出特色产业规模性，打破一村一品，引导区域内产业归类整合，实现一片一品；三是突出贫困地区基础设施连贯性；四是改过去扶贫部门的单打独斗为统筹各部门力量，重点突破，协作推进，构建大扶贫格局。三江恫族自治县选择了地理、气候环境、土质相同，都有种植油茶习惯，有一定发展油茶产业基础，贫困村集中连片的三把叉山半山腰东、西、南面沿线的4个乡10个贫困村作为整村推进、连片开发试点。经过调查模底、征求群众意见，制定统一规划，统一标准，分年实施，在试点区域种植6000亩油茶林，4000亩油茶低产改造，同时结合油茶产业发展要求，配套规划实施片区交通、教育、文明村寨项目及农民实用技术培训项目等等，实现整个区域协调推进。
（二）着眼区域经济发展，科学编制规划，合理布局。科学编制规划是做好整村推进、连片开发试点工作的前提和基础。要做好规划，一是要求试点县立足县情，发动各部门、各乡镇深入片区实地调查研究。在充分了解村情民意的基础上，把片区开发项目规划和全县经济社会发展总体规划、扶贫开发工作规划和社会主义新农村建设规划紧密结合起来，坚持因地制宜的原则，围绕促进贫困群众增收和改善贫困群众生产生活能力为目标，从根本上解决了群众最急需、最迫切的问题入手，突出重点，统筹兼顾，制定切实可行的规划方案，做到规划在纸上的是老百姓实实在在所需要，建设在地上的是老百姓能够实实在在得到实惠。二是分类定位，实行合理布局。打破行政区划界线，从区域经济发展的角度全面谋划，统筹规划片区内产业布局、项目争取和基础设施建设，彻底改变过去贫困村各自为线、分而治之的局面。为了做好连片开发试点区域确定和规划工作，凌云县县委、县政府多次召集相关部门和乡镇主要领导就试点区的选择、规划的总体思路、原则、目标的确定、重点产业的选择、部门资金的整合等问题进行研究，组建了由县委、县政府分管领导牵头，财政、扶贫、发改、农业、畜牧、林业、交通、水利、教育、卫生、电业等部门参加的项目规划组。经过研究，结合本县实际，确定了制定试点规划的具体要求和原则：一是充分调查研究，摸清区域现状，全面掌握第一手材料；二是基础设施建设必须带动产业发展，促进农民增收；三是产业开发必须围绕全县农村经济主导产业安排；四是项目区域经济社会必须得到全面发展，自我发展能力能够增强；五是必须因地制宜，量力而行。基于上述原则，县、乡两级干部组成的工作队深入区域村屯，召开会议，走访农户，全面摸清区域状况，摸清基层干部和群众对建设项目的要求，多部门、多层次召开会议进行论证，反复修改后才定稿，使规划能够反映民意，凝聚民智，全面科学，具有前瞻性和可操作性，真正成为试点项目建设的指南。同时将项目任务分解，根据总规划的框架，由各项目部门按各自职责编制本行业试点扶贫项目子规划。
（三）突出产业发展，建立增收来源。整合资金、整村推进、连片开发试点，实现区域经济、社会快速发展，增加农民收入是重点。我区针对这些年来贫困地区产业结构单
一、群众收入不稳定的实际，因地制宜，突出把发展区域特色主导产业，帮助群众建立长效稳定的增收来源，作为连片开发工作的重中之重。产业发展必须要有特色、有规模，才能和市场连接，才能产生效益。为做大做强特色产业，我区要求60%以上的连片开发试点中央专项资金用于产业开发，还要求整合各部门资源投入产业培植；要求试点县围绕特色产业规模化发展来制定连片开发试点规划，根据试点区域地理环境和资源优势来安排产业，宜林则林，宜果则果，能种则种，能养则养；在产业建设上，从调整结构、调优结构入手，分区域连片发展种植业、规模化发展养殖业，打造特色产业村、特色产业片；同时探索政府扶持龙头企业，龙头企业扶持农户的方式，推行“公司+基地+农户”模式，实现分散经营的农户与大市场的对接。我区11个连片开发试点县，每一个试点片区各有各的产业开发重点：凌云县以发展桑蚕、水果、茶叶为主；龙胜县根据试点南山片区属高寒山区的特点，将种植高山无公害反季节西红柿、南山萝卜作为短、平、快增收支柱产业，将种植厚朴中药材作为中长期支柱产业；龙州县以乌龙茶种植为主；马山县以种植桑蚕，养殖黑山羊、杜东母猪、马山土鸡为主；金秀县以种植水果、养殖瑶香鸡为主；隆林县以烤烟种植为主；西林县以种植水果、板栗、花椒为主；三江县以种植油茶为主；那坡县以种植软枝油茶、中草药草果、杉木，养牛、养猪为主；天峨县以种植油茶、板粟为主；东兰县以种植核桃、板粟、油茶为主。
四）围绕服务于产业发展来推进基础设施建设和社会发展项目建设，增强自我发展能力。连片开发试点区域的基础设施建设要体现连贯性，一村的道路不仅考虑为本村服务，还要考虑与之相连的乡道、县道乃至省道的通畅连接；一村的灌溉水渠不局限于本村，更多考虑与周边乡村能否实现水源共享。试点区域的基础设施建设要带动、促进产业开发，产业开发积极性高的村屯，优先安排基础设施项目，达到基础设施项目建设到哪里，产业开发就到哪里的效果。凌云县围绕改善试点区域贫困群众的生产生活条件，重点实施了村屯道路、沼气池、人畜饮水和茅草房改造等基础设施项目，取得了显著成效。据统计，试点区域新增公路里程238.7公里，其中20户以上自然屯100%通公路，由于交通条件改善，新增摩托车232辆，每100人摩托车拥有量从2006年末的6.17辆增加到2009年的8.77辆；改造供电台区8个，增加供电容量80千伏安，使区域内100%的农户能用上电；23%的农户购臵了家庭电动机械，减轻了手工劳动量，解放了劳动力；新增沼气池1640 座，沼气池入户率从2006年末的18.20%提高到2009年的68.11%，带动了养殖和庭院经济的发展，改善了生态环境；新建水柜507个，容量3.19万立方米，安装引水管道8000米，解决饮水安全人口从2006年末的12011人增加到14290人；小流域治理面积7.1平方公里，修建灌溉渠道4.5公里，新增保水田面积96.8亩，生产条件得到极大改善；按照新农村建设的标准在陇雅村陇堆屯、陇照村中坝屯和洞新村弄劳屯建设3个核心示范屯。基础设施条件的改善和示范村的带动，试点区农民新建二层以上楼房206栋4.12万平方米，村容村貌明显改观。
（五）整合扶贫资源，构建大扶贫格局。“整合资金”是“连片开发”试点项目的基本要求，“连片开发”也是“整合资金”的有效平台，关键要找准试点资金的功能定位，用有限的试点资金用来建立扶贫开发平台，粘合其他涉合资金，形成“试点资金搭台，部门资金唱戏”的大扶贫局面。实施整村推进、连片开发，我区要求各试点县整合资金必须是中央专项试点资金的3倍以上，工作格局由扶贫部门单一作战向全社会齐抓共管转变。各县按照“渠道不变、用途不改、各司其职、各记其功”的原则，积极拓展涉农项目整合，群众投劳筹资、企业捐赠、社会扶贫等筹资渠道，各部门根据试点工作方案要求，充分将各类涉农项目和惠农政策向试点区域集中倾斜，积极调整项目计划，优先安排项目区。由县里总揽全盘，相关业务部门牵头组织，有项目建设任务的乡村具体实施，将分散的扶贫资源转向集中连片开发，将部门各自为战的做法转向连片整体推进，彰显了连片开发实效。
实践证明，在贫困地区实施“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的扶贫措施，能有效解决扶贫资金少，扶持面狭窄，扶贫效果差，容易返贫等问题，有利于集中力量办大事；有利于实行区域扶贫开发，实现整体脱贫致富；有利于扶贫开发从点到面、点面结合、整体推进；有利于形成多层次、多部门和全社会共同参与的“大扶贫”的工作格局，使扶贫的渠道更广泛，帮扶更到位，动力更强大。
三、存在问题与几点建议
我区的整村推进、连片开发试点实施了三年，但由于该试点还处于起步阶段，仍然存在一些不足、困难和问题有待进一步改进、完善和加强。
（一）组织机制有待进一步完善。连片开发试点工作管理机构以县为单位，我区要求每个试点县都要成立以县委、县政府为主，各部门参与的组织领导机构，并下设具体管理办公室。但试点工作结束后，组织领导机构会撤消，后续发展和扶持会削弱。要想在更大范围开展连片开发试点工作，建议进一步研究解决好试点工作的组织形式、运行机制和管理办法，在全国范围内建立统一规范的组织模式，建立一支组织协调力强、长期不走不撤的组织机构，以利试点工作的顺利推广。
（二）群众参与有待进一步发动。目前，我区贫困县由于田地少、收入低，大部分农民劳动力均外出打工。在家里农民大多是老人、妇女和小孩。劳动力素质相对较差。由于宣传发动的力度、深度、广度不够，群众对连片开发的政策认识不够透彻，在少数地方形成了干部热、群众冷的倾向，群众的主体作用发挥不够充分。少数地方甚至出现政府包办代替农民建设项目的问题。对此，建议进一步搞好发动宣传，加强培训，充分调动群众的积极性和主观能动性，让广大群众自觉参与连片开发项目建设，提高农民科学文化素质，进一步组织群众自主筹资、投工投劳，努力形成政府主导、部门配合、群众参与的合力。
（三）资金投入有待进一步整合。我区贫困县财政困难，主要靠上级投入，由于国家对涉农资金整合没有刚性规定，县级各部门向上争取项目资金难度大，对此，建议国家增加连片开发试点资金规模，加大整合涉农部门扶持资金力度。同时，撬动群众投资，吸纳社会投资，用市场的办法研究连片开发的投资机制。既要鼓励业主投资开发，又要以奖代补引导群众开发，还要出台优惠政策，加大招商扶贫力度，鼓励组织动员家乡在外企业家或外商关心和支持试点项目建设。
（四）培植产业后劲有待进一步加强。由于实施整村推进、连片开发试点的时间短（一般只有2年时间），在实施过程中，基础设施建设的任务重，村民群众改善基础设施建设的愿望和参与热情比其它项目强，对扶贫村的产业化建设力度相对较弱。少数扶贫村在选择产业项目时，没有认真研究村情和市场行情，实施的产业项目产品不优，销售无路。客观上一个产业的形成，1－2年内是难成规模效益气候的，形成“一村一品”主导产业格局需要较长时间的经营发展。因此，在实施“整村推进、连片开发”扶贫开发过程中要根据扶贫村的产业基础、交通状况、气候土壤特点、市场行情等选好产业项目，同时在技术、资金、物资等方面进行必要的扶持。实施“整村推进、连片开发”后，政府及有关部门仍然要对明确的产业项目进行经常性的引导和支持，使之不断壮大规模，提高效益。
（五）各类资源配套尚不够科学。连片开发试点重视了资金和项目整合，但对资源整合还不够科学，没有围绕贫困村经济社会的发展配套落实必要的资源，即使有项目也缺乏配套条件，没有真正形成有效的发展合力。很多项目都是一次性投入，没有形成连续投入和可持续发展的良性局面。建议今后国家给完成项目建设任务的试点县增加项目后续管理资金，并加强对贫困县连片贫困区域发展资源整合机制的研究。
（六）建设内容有待进一步统筹。连片开发试点所有建设项目必须尊重群众意愿，从群众最现实、最需要、最迫切的事情抓起。从总体上来看，我区各试点县试点进展较快，但建设的内容不够全面。少数乡村对基础设施建设的热情高，对产业增收项目的投入研究少；对新农村建设房屋拆建的热情高,对村容村貌整治的办法研究少。因此，建议坚持统筹规划，突出重点，全面推进。产业基地开发要突出连片、成线，完善机制、增加投入，真正让群众在产业开发中稳定增收。基础设施建设要突出改善生产生活条件，加快水利、道路、通讯设施配套建设，真正让群众在连片开发中受益。更重要的是要探索、创新、积累新农村建设和乡村治理中符合实际的、行之有效的、体现民主民治的措施和办法，发挥农民的主体作用。
