“公推直选”——完善党内基层民主选举制度的有益实践
摘要：党内民主是衡量中国民主政治发展程度的重要维度，以党内民主带动人民民主是与社会主义初级阶段基本国情相适应的且具有可操作性的民主化道路。本文以山西省河曲县城关镇岱岳殿村的选举为研究案例，介绍了其基本实践情况，分析了岱岳殿村“两票制”的政治正当性和法律正当性，比较了“两票制”的变形——“公推直选”选举创新，并由此就党内基层民主对推动我国民主政治改革的推动作用提出了完善党内基层民主的若干建议。
关键词：两票制 公推直选 党内民主
“党的“十六大”鲜明提出：‘党内民主是党的生命’。党的“十七大”又明确提出‘尊重党员主体地位，强调探索扩大党内基层民主的多种实现形式。’十七届四中全会更是把党内民主提高到重要日程上来，强调要以保障党内民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主。”1党的若干文件、要求都表明了国家对基层民主政治制度建设的重视，而今基层自治也是广大基层百姓迫切需要的。“公推直选”的实践是全体基层党员和群众抗争的结果，“公推直选”的实践也是党内民主体制吸纳广大群众意见、要求的有益探索。
一、民主政治建设研究的概述
近年来，随着中国基层民主制度建设的加强，国内学者对这一领域的研究也日渐增多，尤其是关于四川省的基层民主政治建设研究。他们大多以实证研究为主，分析了民主政治实践中的动因、意义，以及改善意见。“如徐勇教授的《民主化进程中的政府主动性——对四川达川市村民自治示范活动的调查与思考》（载《战略管理》1997年第3期）、浦兴祖教授的《直选乡长：是扩大农村基层民主的一次时间——关于四川步云乡个案的思考》（在《云南行政学院学报》2001年第6期）、赖海荣研究院的《竞争性选举在四川省乡镇一级的发展》（载《战略管理》2003年第2期）”2此外还有赵树凯教授的《改革和完善党内基层选举制度的探索—福田区“公推直选”试点回顾与思考》（载《特区理论与实践》）、王富国的《关于四川眉山推行“两票制”公推直选乡镇党委书记的调查报告》（载《政治发展》2011年4月）等。
此外一批研究专著也是相继出版，“如李凡著《乘风而来——我所经历的步云乡长直选》（西北大学出版社2003年版）、张锦民、马胜康主编《步云直选：四川省遂宁市市中区步云乡直选实录》（西北大学出版社2004年版）、王长江主编《党内民之制度创新——一个基层党委班子“公推直选”的案例研究》（中央编译出版社2007年版）等。其他一些相关专著中也有大量篇幅谈到四川省的基层民主政治建设。如李凡著《创新与发展——乡镇长选举制度改革》（东方出版社2000年版），何增科著《基层民主和地方治理创新》（中央编译出版社2004年版），等等。”3
上述文献及著作对我们深入分析“公推直选”的动因，基层群众如何在与镇党委的博弈中取得胜利，如何推进基层民主政治建设，“公推直选”又是为什么可以在基层民主得以延续发展等问题都提供了参考意见。
二、“公推直选”的动因分析
“公推直选”的选举方式其实是“两票制”的变体，那么分析“公推直选”的选举方式，我们可以从“两票制”入手。1991年初的陕西省河曲县岱狱殿村的村民的集体上访事件为我们提供了研究这一问题的依据。
1991年初，山西省河曲县城关镇岱岳殿村爆发了村民集体上访事件。原因是少数党员控制了这个村，村务不公开，财务管理混乱，领导班子不团结、搞派性，党群关系、干群关系紧张，该村村民将大字报贴到了县委/政府门口，罗列了该村党支部书记的23个错误。次日，四十多位村民又集体上访，要求政府撤换村干部，调整领导班子。为控制事态发展，镇党委派出工作组进驻该村，贯彻落实《村委会组织法》，从整顿党支部人手，全面整顿该村领导班子。该村党员干部一致要求撤换村干部，不少村民向工作组提出：（1）不许上级指派村党支部书记；（2）村党支部书记管着全村而不仅是那些党员，所以应该由全体村民选举产生。村民们公开表示如果不公开进行投票，就不服从新的支部书记。[2]这一要求一方面将工作组置于相当尴尬的境地，如果还象过去那样让镇党委任命，党员有意见，群众不买账。如果由党内选举，又可能选出派性班子，因村里党员分三派，都争当支部书记；另一方面，这一举动也成为制度创新的契机。镇党委经反复考虑，为平息民怨，决定在岱岳殿村搞一次让村民投票推荐党支部候选人，以体察民情。然后再由党员根据村民“推荐票”的结果，提名正式候选人。最后，再召开党员大会由党员正式投票选举党支部。这一方案提出，立即得到群众和党员的积极赞同。通过群众推荐的候选人，原来想当支部书记的几名党员，看到自己的群众基础太差，纷纷放弃非分之想。通过“两票制”改造党支部和村委会大获成功。新班子组建后，由于得到群众拥护很有威信，他们健全管理制度，大胆清理历史遗留问题，带领群众造粮田百亩，开果园百亩，使该村面貌焕然一新。选举使这个村由“乱”走向“治”。岱岳殿村的选举成功，引起了该县和邻县其它几个有问题的乡镇相继效仿，都解决了多年领导班子不团结，财务不公开，干群关系紧张，集体经济搞不上去的历史遗留问题。[3]正是有了这种民主的效果，才使富有生命力的民主选举制在其它地方获得推广。
从上述事例中我们可以看出当前背景下村民民主意识的加强，村民们对先前党委书记行为的不满导致了抗争的产生——集体上访。而令人欣慰的是，镇党委对此也采取了正确的措施，认真听取民意，体察民情，把群众的意见吸纳进来，实行了新的选举制度。既满足了群众的要求，有加强了镇党委在群众中的威信及公信力。基层群众的抗争是导致选举制度改变的直接原因，以前基层选举中存在诸多弊端间接导致了新的选举方式的诞生。
从政治层面分析，之前选举制度下乡镇党委书记的权力来源于上级，由上级任命。“原来选举制度选出的干部只对上负责不对群众负责，官僚主义和形式主义泛滥，引发党群干群关系紧张。”4岱狱殿村的群众集体上访事件正是在这样的背景下发生的。先前的选举制度是由从全体党员中选出代表对候选人进行投票，而不是全体党员的投票，这在很大程度使党员和基层群众的权利受到侵犯，选举结果也没有充分体现大众的意志，没有保障党员的主体地位和民主权利，基层党组织党内权力的民意基础没有得到扩大，党内权力的合法性受到威胁。
另外，广大群众的民主意识的加强也推动了选举制度的改革。正是由于自下而上要求改革的呼声引起镇政府的注意。他们用集体上访的形式表达他们的利益要求，政府部门意识到了这种群体性抗争的严重性，及时采取措施，吸纳民意。山西省河曲县城关镇岱岳殿村的镇党委的做法就是很好的例证。他们听取民意，实行了“两票制”的选举方式，推进了基层民主政治制度建设。
之后的“公推直选”模式则是由于四川省遂宁市市中区宝石镇出现的镇长公选的例子引发的，比较成功的案例的是四川步云乡长的直选。该乡认为公选及“两票制”都不能满足村民要求民主的愿望。同样是人民的抗争，迫使镇党委进行了乡镇党委书记选举的改革。事
实证明，这一选举方式的推行，把基层民主政治制度建设推向了最前沿，是加强党内民主的完美体现。
三、基层选举制度的创新——“公推直选”的合法性探析
从上述事例中可以看出，城关镇岱岳殿村之前选举制度的不合理造成了基层民主的缺失，导致了群众的不满和抗争，这种抗争引发了镇党委对原有选举制度的反思和改进，最终促进了新的选举方式的诞生。此外，其它地方的乡镇党委书记公推直选也逐步有了更大范围的推进，从2001年起的乡镇党委书记公推直选在四川、云南、江苏等省份进行试点到2005年开始的试点在更多的省份展开，可以看出基层党内民主的发展取得了新的进展。可以说，乡镇党委书记公推直选是党内民主的一次重大制度创新，这种创新是对原有选举制度的抗争，这种抗争也使新的选举制度的合理成分被吸纳到基层选举制度中，把基层民主制度建设推进了一大步。
与其它任何重大的改革创新一样，公推直选这一制度创新是对原有制度的部分否定，这必然会对原有的体制造成冲击，人们也会对这种改革产生各种疑虑和担忧。但是改革创新本身是一个渐进的不断探索的过程，不可能一蹴而就。目前，即有一部分人对乡镇党委书记公推直选提出了合法性方面的质疑。但是我们可以对此进行辩护认为“公推直选”在政治和法律方面都有其合法性和正当性。“公推直选”中乡镇党委书记的合法性问题，我们可以从法律合法性和政治合法性两个方面进行理解，即公推直选制度是否被吸纳进党的基层民主选举制度中，是否是对原有选举制度合法性方面的有益尝试。 1.“公推直选”乡镇党委书记的政治合法性分析
政治合法性是法律合法性的前提和基础。“政治合法性是对政治的一种价值判断，其实
5质在于公众对政治权威的认可和支持。”政党仅获得一个国家的政权并没有取得完全意义上的合法性，建立在获取政权基础上的人民的承认和拥护才是合法性的最终来源。就党内政治权力的合法性来说，只有当党员群众对党内政治权力的来源及整个运行过程给予积极的支持与拥护，党内政治权力才具有政治层面上的合法性与正当性。我们党的合法性最根本的来源是其始终代表最广大人民的根本利益，这其中包括党自身领导的合理性、权力的合法性以及治理的有效性等。随着时代的发展，我们党必须不断发掘合法性资源，进一步巩固和强化党执政的合法性基础。公推直选乡镇党委书记即是改革和创新基层党内选举制度的有益尝试，是发展党内民主的可贵探索。公推直选首先通过党员个人的自我推荐、党员群众的联名推荐、党组织的推荐这三个环节产生初步候选人，然后党组织对候选人进行考察，决定正式候选人参加选举。可以看出，乡镇党委书记的当选人首先已经得到了群众的认可，因此具有了政治意义上的合法性。具体来说：
首先，“公推直选”明确了乡镇党委书记的权力来源。从权利的授予主体来说，“公推直选”由单一的上级党组织授权主体转变为双重（上级党组织和全体党员）的授权主体，充分体现了党员的意志和主体地位，保障了党员的民主权利，并能获得党员和群众最广泛的信任、支持和拥护，扩大了基层党组织党内权力的民意基础，因此夯实了基层党组织的合法性基础。
其次，“公推直选”完善了党的干部任选制度。“公推直选”结合了选举与选拔的双重特点。从选举阶段来说，在候选人的推荐、提名阶段既有党员群众推荐，也有党组织的推荐与审查，并由党组织根据民意最终确定正式候选人。从选举程序来说，根据党章和选举法，在党代会或人大进行，并完善了差额选举、竞选选举、公开公正等选举原则。因此，“公推直
选”在坚持“党管干部”原则的同时，加大了群众公认原则，并使二者有机结合，从制度上减少了传统干部任选中贿选等腐败现象的发生。
最后，“公推直选”加强了乡镇党委书记的责任意识。“公推直选”在当选的乡镇党委书记心中树立了“有为才有位,有位必须有为”的意识导向,使其权力指向和责任意识更加明确。这促使他们认识到只有把精力更多地放在德才的锤炼提升和实绩的追求创造上, 努力提高驾驭全局的能力、开拓创新的能力、领导发展的能力、依法执政的能力，多为群众办实事、办好事,以实实在在的工作绩效来兑现竞选承诺,才能始终赢得党员群众的信任和支持，也才能从根本上赋予“公推直选”以政治合法性。
2.“公推直选”乡镇党委书记的法律合法性分析
法律合法性是政治合法性的限度和保障。乡镇党委书记公推直选保障了党员群众的选举权，得到广大党员群众的积极支持和拥护，因而这项改革符合而且增强了政治学意义上的合法性，但是有些学者认为，“公推直选”与党内规章和国家法规相冲突，即不具有法律合法性。笔者认为，对于“公推直选”乡镇党委书记的法律合法性问题，可以从以下两个方面来理解：
第一，“公推直选”乡镇党委书记确与党的有关选举规定相冲突，即不具有“法律上的合法性”。虽然党的十六届四中全会的决定和十七大报告等已经为“公推直选”改革提供了强有力的政策支持，但于1990年6月颁布实施的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》因严重滞后于基层党内选举改革的实际，又使“公推直选”处于违法违规状态。
首先，候选人的竞选资格的冲突。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第三章第十六条规定：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上进行选举”。也就是说，不论是村居党组织书记的选举还是镇街党委书记的选举，不论是预选还是正式选举，都是党的内部事务，普通群众无权参与。而“公推直选”在实践过程中已经突破了这一规定。一是由组织推荐、党员推荐和自荐相结合，二是由党员大会或者党员代表大会直接选举产生村党组织书记，这样的操作程序明显与《条例》的规定发生矛盾冲突。
其次，候选人产生的方式和选举程序的冲突。两者分别突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条关于“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员全体会议上进行选举”的规定,采取了多种形式的候选人产生方式,并采取了由党员大会差额直选乡镇党委书记的方式，把间接选举变成了直接选举。 最后，上级党组织对乡镇党委书记产生的决定权的冲突。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第三章第十八条规定：“选出的委员，报上级党组织备案；常委、书记、副书记，报上级党组织批准。”根据此条例，上级党组织对乡镇党委书记的产生起着最终决定作用。而在“公推直选”中，由于乡镇党委书记的提名权和选举权均掌握在普通党员和基层群众手中，上级党组织对已经选举出的乡镇党委书记的批准只是一种形式，并不起决定性作用。
第二，“‘公推直选’符合党的十六大以来党关于改革和完善党内选举制度、发展党内
6民主的思想和基本精神,在法理上具有合法性。”党的十六大以来,我们党始终强调“党内民主是党的生命”, 十七大进一步提出要求,要“改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办
7法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式。”新
《党章》还增加了一条：“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”。此外，十七大对《党章》第二十九条第二款和第三十条进行修改,其目的是要“给直接选举基层党组织领
8导班子等扩大党内基层民主的探索留出空间。”十七届四中全会再次强调和论述了这一基本思想。所有这些,都为探索和完善“公推直选”提供了理论依据、精神动力和制度空间,即在法理上奠定了“公推直选”的合法性基础。
四、完善党内民主，加强基层民主政治建设的路径选择
1.制度供给——为公推直选创造一个宽松的制度环境 （1）.修改和完善党章以及关于基层党内选举的制度规范
由前文的分析可知，当前公推直选作为一种党内民主选举的创新实践，面临着法律合法性与政治合法性相冲突的困境。党规国法的更新相对于改革实践需要的滞后性，公推直选持续停留在违法的“制度创新”层面。因此，当务之急是中央增加制度供给，从公推直选的视角出发，充分吸收基层公推直选试点的有益经验。一要修订和完善党章，二要修订《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》这一条例颁布实施实施于1990年6月的党内选举规范，使之与公推直选相衔接，从而赋予基层党组织公推直选法理的和法规的依据与保障，使其更加持续化、规范化、法制化。
（2）.配套的制度供给
选举只是民主政治的一个前置性制度安排，如果后续的配套制度跟不上，公推直选也难以深入开展，因此还应建立与公推直选相配套的民主制度和权力运行机制，充分发挥制度的整体效应，营造有利于公推直选推行的制度环境，保证“公推直选”发挥应有的功能和取得相应的绩效。一是建立健全考核监督制度,保障党员群众的监督权。例如党务政务公开制度、年度目标责任制、实绩考核制、质询评议制等等。二是建立民主收权的机制和程序，党内选举包括“授权”和“收权”两个重要环节，罢免机制的独立有效运作是推行“公推直选”的一大要件。三要加强当选干部的任期管理，规范干部任期内的调动。公推直选形成了基层党组织的负责人与党员的权力委托代理关系，必然要求保持其任期的相对稳定性，以便履行竞选承诺。然而党章和《公务员法》都涉及干部或公务员的调动和交流的条款，假如全体党员选出的领导人在任内被随意调动或交流，既损害了党内民主授权的严肃性，也间接否定了公推直选的成果，不利于公推直选的持续推进。因此必须严格规范因交流和特殊需要而调动直选干部的行为，建立完整的任期制。即使确实需要调动，也必须履行应有的程序。同时，应对《党章》和《公务员法》中的相关规定作出调整，使干部人事管理的法规和机制能够适应“公推直选”的需要，体现对选举人民主权利的尊重。
（3）.基层权力运行机制的调整
相对于过去上级提名和间接选举的方式，“公推直选”实现了由党员、群众推荐并由党员直接选举产生基层党组织领导班子成员的突破，这必然会对原有的权力运行体系产生连带性影响。公推直选的进一步推进，要求对基层权力运行体系作出一定调整，理顺基层党政职责权力和分工，逐步转变以党代政、党政不分的现象。在观念上，要理清“党”和“政”的领导与管理关系。“党”的领导主要体现在引领“政”朝着一定的方向前进以实现预定目标，而“政”的管理主要是负责并促使某项工作达到预定目标。在制度和机制上，要抓好基层民
主决策程序的制定和集体领导制度的设计，特别是要制定“党政一把手兼任制”或党政交叉任职的角色规范和岗位职责要求，并确保其按照该职位的要求行使权力，履行职责；要建立党政组织的工作协调制度，明确哪些性质的事务由党政组织各司其职，哪些性质的事务由党政组织共同研究实施，从而实现党政之间的良性互动。
2.优化和完善“公推直选”制度的内在机制 （1）.竞选门槛与资格条件
公推直选要求打破不合理的干部任职门槛。从逻辑上讲，《党章》赋予了每一个正式党员以平等的选举权和被选举权。当然，从工作实际的角度，对任职条件提出政治素质、工作能力等方面的要求是必要的，但对年龄、教育程度、行政级别的规定不能简单化，不能“一刀切”。应围绕鼓励更多优秀人才参与的要求，科学设定竞职的资格和条件。这不仅有利于维护党员的被选举权,也有利于增进公推直选的竞争性。
（2）.对落选干部的安置
一项完善的选举制度还应包括对落选者的关怀与安置。对在公推直选中落选的有职级的人员，应建立统一的制度，固化为长期性的机制。对落选者的安置，追求的效果应是保护、鼓励优秀人才参选的积极性。有了合理的落选干部安置方案，不论是落选者还是本次未参选的“潜力股”，都能够免除后顾之忧，积极参加下一届或者其他岗位的竞选，从而确保能将最优秀的人才引入到基层党政领导班子中，保证党政领导班子的高素质水平。
（3）.程序规范化与因地制宜相结合
当前，公推直选探索仍然处于多头试点阶段。由于缺乏统一的制度规范，各地的操作办法千差万别，在一定程度上影响到了这一改革的整体推进，也无法准确评估改革的实际绩效。公推直选需要满足三个层面的制度要素：群众参与、组织把关和党员选举，应围绕这三个要素，结合各地成功试验的经验，制定出一个选举的规范流程，作为推广公推直选这一做法的参考范本。但是，由于各地区存在区域经济社会发展的不平衡和党内基层民主进程的差异，具体推广时，又应坚持从各单位的实际出发，制定合体合用的实施办法和操作细则。同时，对不具备公推直选条件的，也不能强制推行。
3.党内民主的纵向拓展与外向输出
“公推直选”背后所蕴涵的推动基层党内民主的制度空间和制度设计，为党内民主的深入发展，为通过基层党内民主带动基层人民民主进而推动中国整个民主化的进程，找到了新的基点。
“从国家发展战略的格局和现实政治力量的考量出发，中国民主发展的可行路径之一是
9以党内民主带动人民民主，以基层民主推动高层民主。”按照这一路径，公推直选从乡镇党委试点升级到县（市、区）级党委就具有必然性。县级党委公推直选，在选举步骤和机制上可以借鉴乡镇公推直选，也应当加强进行机制探索。比如由于地域范围的扩大，县级党委可以考虑以乡镇为单位来进行提名，以简化候选人的提名和推荐；可以将民主评议改为全县党员群众共同参与的一次预选；等等。同时，出于选举成本及制度兼容的考虑，可以先推行县
10级党委公推直选的试点，然后扩大到县(区、市)长及县(区、市)人大的直选。持续推动党内竞争性选举纵向的升级，中国民主发展的进程才不会止步不前。
从另一方向看，公推直选所带来的党内民主能够对人民民主起到推动和引导的作用。各
地公推直选试点的基本经验表明，“公推直选”作为党领导下有序进行的体现党内民主的选举方式，既符合价值性目标，也符合工具性目标。通过深入推进“公推直选”，不断扩大其输出效应，探索基层党内民主与居民自治的双向互动和有机链接机制，能使党内民主与人民民主在实践中相得益彰。
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