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水务一体化管理下的污水处理项目BOT模式探讨
水务一体化管理下的污水处理项目BOT模式探讨
【摘要】水务一体化管理符合水的自然属性和开发利用规律，代表了水资源管理的先进方向。BOT融资模式作为政府与项目公司合作经营城市基础设施项目的一种特殊运营模式，是解决我国当前市政基础设施投入不足，水污染严重这一矛盾的有效办法。在水务一体化管理体制下，污水处理项目的建设运营将更科学高效，政府的监管职能更需要强化，以保证污水处理项目更好的发挥环境效益和社会效益。
【关键词】：水务一体化；BOT模式：污水处理；监管
中图分类号：TV文献标识码： A
1 水务一体化
1.1由来
长期以来我国实行的水资源管理体制是分部门管理，水源工程、供水与排水、污水处理分由水利部门、城建部、环保等部门管理，使水资源的量质用分离，造成目前水资源的浪费与污染问题严重。实行水务一体化，对区域的防洪、除涝、蓄水、供水、排水、节水、水资源的保护、污水处理及其回收利用等统一协调管理，保证水资源的可持续利用，代表了水资源管理的先进方向。
1.2水务一体化管理优势
水务一体化是涉及水务的上中下游实现各个环节一体化，符合水量与水质一体化的自然属性，有利于促进环保型、节水型经济社会建设，有利于整合城市的水务资产化运营，发挥水务产业的协同效应、规模效应和，有利于解决原来体制下水务建设资金不足及水务运营效率低问题。
对水资源实行一体化管理，可以有效解决因职能交叉而出现工作推诿和扯皮现象，责任主体更加明确，有利于社会对涉水事务的监督，增加水务部门的服务意识，建设和谐社会。
1.3国内水务一体化现状
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徐州市2010年挂牌成立水务局，到2011年6月底徐州所辖县(区)已基本全面建立水务管理体制，成为江苏省继宿迁之后，基本全面理顺水务管理职能的又一个地级市。徐州水务局成立后，整合了相关涉水职能，充分体现了“精简、统
一、效能”和“一事一部”的机构设置原则，大大降低了行政管理成本。
水务一体化改革全国各地情况参差不齐，深圳、上海、北京、江苏等地城乡水务一体化改革进展顺利，取得了许多成功的经验，成效明显。从全国来看，很多地方在机制和体制上还没有完全理顺，水务一体化改革还有很长的路要走。
2 污水处理厂BOT 模式介绍
2.1 BOT投资模式定义
污水处理厂BOT投资模式是指政府或政府授权的机构与投资者签订合同，由投资者组成的项目公司筹资和建设污水处理厂，在协议期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资成本并取得合理的利润；协议期满，投资者将运营良好的污水处理厂无偿地移交给政府，政府则拥有对项目的监督权和调控权，其运作模式如图1所示。
2.2污水处理厂BOT模式发展过程
改革开放以来，城市污水处理问题成为困扰城市发展和城市水环境突出问题，污水处理厂建设政府作为单一投资主体。城市污水处理厂的投资建设大致经历了四个大的阶段：
第一阶段：上世纪90年代初至世纪末，大部分资金来自于外国政府或国际金融机构的贷款。
第二阶段：上世纪末至“十五”之前，城市污水处理设施大多由国债的形式进行投资。
第三阶段：进入“十五”以后，逐渐兴起了以BOT为主的污水处理厂市场化投资建设模式，掀起了全国范围内兴建污水处理厂的高潮。
第四阶段：“十一五”末以来，随着各地水务一体化管理模式的开展，水务局作为投资主体成立自己的水务公司，出现的新的BOT模
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式——TOT模式。
2.3 原有体制下BOT存在的问题
1、法律法规体系不健全。我国涉及BOT的法律、法规相互之间还不协调、不配套,增大了企业经营风险。
2、政府监管职能缺失。在BOT项目中，政府所扮演的角色由直接经营者转变成监管者。目前各级政府部门的监管职能界定不清晰，分工不明确，职能重叠，多重监管等问题。
3、重建设轻管理。投资于污水处理BOT项目往往被政府当成形象工程和引资工程，主体工程建设成为建设的重点，集污管道建设滞后，造成污水处理工程存在吃不饱现象的发生。
4、合同的不完备。在项目的经营中合同是监管的主要依据。往往追求短期利益，片面强调引资，在合同签订前没有对风险进行评估，在合同文本中有意回避关键问题。
3 水务一体化体制下的创新
3.1 建设运营统一规划
水务一体化体制下，水务部门作为地方涉水事务的主管机关，根据国家及地方相关法律、法规的要求，结合本地区环境质量、环境容量现状和经济发展水平、发展速度，按照适度超前的原则，对污水处理厂的建设规模、技术工艺、排放标准进行科学合理的统一规划和建设。可以有效避免以前为投资而上项目的建设模式。
3.2 健全完善BOT运行管理体系
水务部门成立专门的水务公司来建设运营管理污水处理厂。强化引进专业人才，优化工程建设及政府监管队伍结构，解决专业人员匮乏所导致的监管不到位等问题。另一方面需要走市场化的路线，扶持和培育专业化和社会化的顾问队伍，以提高实施BOT项目的效率。
以江苏徐州为例，徐州市在水务一体化后，徐州市水务局成立了徐州新水国有资产经营有限责任公司，负责徐州市境内所有涉水的经营和管理工作。其中包括成立了建设运营污水处理的徐州建邦环境水务有限公司，负责徐州市新建污水处理厂的建设和运营。水务局代表政府监管在项目准入过程中全方面介入，项目立项及其项目的可行性研究和组织项目主体的招投标工作、与确定的投资方签订特许权协议
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等方面发挥其监管作用。
3.3 加强对BOT 运营企业的监督管理
水务一体化后，水务局代表政府加强对污水处理运营企业监管，确保污水处理厂正常有效运行。一是强化科学监管手段，在污水处理厂的进水口和排放口处分别安装污染物自动在线监控系统。二是加大污水超标排放的处罚力度，扭转当前守法成本高，违法成本低的现状。
3.4 引入第三方监管模式
水务一体化后政府的行政效能得到了提高，多数城市引入第三方专业化监管的模式。第三方监管公司通过招标选出, 监管公司可以派监管组常驻污水处理厂, 进行日常监控, 定期对其水样进行实验分析, 并每月向政府提交一份综合分析报告。2011年徐州市水务局颁布了《徐州市区污水处理厂运行监督管理办法》（试行），在办法中明确规定引入第三方监管。且从2012年3月开始与徐州水文局签订徐州市污水处理厂尾水第三方监测协议，加强对徐州市已运行的BOT、TOT污水处理厂出水水质的监测，并依据监测结果考核污水处理厂绩效，直接影响到污水处理经费的给付。
4 结论与建议
城市污水处理厂采用BOT 模式进行建设应用日益广泛。各地区水务一体化管理体制逐步实施，BOT模式的发展是机遇也是挑战，越来越多的城市成立水务公司负责城市污水处理设施的建设运营和管理，政府的监管职能不断加强，并发展了新的BOT模式——TOT模式。现阶段关于BOT项目建设运营的法律、法规体系不健全，在这方面政府要做的工作还有很多，应尽量减少政策变动带来的BOT建设运营企业和当地政府的风险。
参考文献
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