关于重庆、成都政府融资工作的调研报告
一、两市的经验和做法
（一）政府融资管理体制构建情况。
重庆：市政府对投融资机构实施分类指导和管理，市财政和建委是投融资业务的管理部门，国资委是投融资机构的行政主管部门，通过对八大政府投融资机构（水利投资有限公司、地产集团、渝富资产经营管理公司、交通旅游投资集团有限公司、城市建设投资公司、水务控股有限公司、高速公路发展有限公司、开发投资有限公司）企业资产营运的动态监控，对经营性和非经营性项目做出区分，提出不同的效益目标要求，保证国有资产的保值增殖。
成都：政府融资管理体制构建情况与重庆大致相同。成都市按照产业分类相继组建了城建投资公司、兴南、兴东公司等城市建设类投资公司，兴蓉、兴文、兴教等公用事业类投资公司，成都市工业投资公司、高新西区科技风险投资公司等产业类投资公司。目前，成都市比较大的投融资机构主要有：成都城建投资管理集团（城市建设）、成都兴蓉投资公司（水务）、成都市兴城投资有限公司（东南地区开发）、成都工业投资集团有限公司（工业）、成都公交地铁集团等（城市交通）。
（二）投融资制度建设情况
重庆市：重庆市主要做法是规范和激励政府投融资机构
行为。通过理清职能关系，明确政府定位，确定城市建设目标 ，按照“政府引导，市场运作”的要求不断改进政府的引导方式，放宽市场准入领域，放权投融资主体，扩大政府代建制的范围，合理运用政府和市场的相互关系。在制度上建立了国有资产预算、经营考核、投资、财务、内部审计制度等。年度投资计划安排的政府投资由市财政部门按预算管理规定进行管理。在监督管理方面：由计划管理、项目主管、财政、规划、土地、国资等部门在各自职责范围内协助审计机关对于市政府重大建设项目实施联合审计监督。
（三）投融资机构运作模式
重庆市：重庆市政府投融资机构定位是：政府拥有，授权经营，通过市场化方式运作，即作为独立的经济实体开展经营，基于其自身信用进行借贷从事基础设施建设投资。是“多行业参与市场经济的，具有政府背景的投资主体”。通过将原来由政府直接投资的行政方式，转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式，从根本上改变了城市基础设施建设的投融资机制。八大投资集团功能各异，职责明确，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局，主要有以下四个特点。
1.重庆市投融资机构作为连接政府和市场的中间体，与政府是一种合同合约关系，角色定位上既要实现政府宏观调控，又遵守市场规律。是市场类公司，具有自我生存、自我积累、自我发展、自我完善的能力，没有形成财政风险。
2.投融资机构履行政府指令性计划，政府给予合理的资
源配置。同时通过有效市场运作，实现土地储备的保值增值，偿还投资债务，形成良性循环。
3.“三不原则”和“三大平衡”，是重庆市投融资机构持续运作发展的制度保障。目前重庆市投融资机构的资产负债率均在60%左右，处于正常状态，实现了“债务规模适度，投向合理，风险可控”。
4.具体做法：一是政府将城市资产、启动资金、财政持有的公司股权等资产无偿划拨给投资公司，使投资公司的资产规模达到一定的贷款条件。投资公司根据政府对相关建设提出的要求，主要向银行筹措资金，完成政府提出的建设任务。二是建立 “储地-融资-建设”循环，投资公司得到相关建设用地后，在房地产价格较低时，先储备土地，通过办理土地使用权证，以土地使用权证为抵押，向银行申请贷款融资，再利用这一融资进行集中土地整治和项目建设，通过土地出让后的收益来进行偿还。在保证城市基础设施建设投资的同时，也提高了投资公司自身的投融资能力。
成都市：以政府投融资机构为主导，以市场为基础，政府、企业和民间相互配合、多种协调手段综合运用，各协调主体分工明确、功能完善、行为规范的相互促进、共同发展的关系。规模较大的成都兴蓉投资公司，下属成都市自来水有限责任公司、成都市排水有限责任公司、成都汇锦水业发展有限公司、成都市全域乡镇水务投资有限公司4家子公司。主营城市给水、排水基础设施的投融资、建设和运营管理以及其他基础设施建设的投融资和建设管理。目前兴蓉公司借
壳蓝星清洗上市成功，作为市政服务为主的经营模式将保证盈利的稳定性，从而拓宽了融资渠道。
（四）市政府对投融资工作的政策支持
重庆市：重庆市政府通过注资为投融资机构提供资产和资金支持：一是国债注入。重庆市政府将每年获得数十亿元国债，作为资本或股本配给投资机构。二是规费注入。将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别归口注入各集团公司。三是土地储备收益权注入。赋予部分投资集团土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。将部分土地收入返还给投融资机构。四是存量资产注入。将过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给各有关投资集团，成为其固定资产。五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给投资集团。六是对于公益性贷款，财政部门进行决算批复，同时给予贴息补贴。
成都市：成都市对政府投融资机构的支持主要体现在财政、税收、土地等方面。其主要做法一是政府划拨启动资金，企业市场化经营，为投融资机构的搭建（主要是企业注册资本金）提供财政财政资金支持。二是政府对于计划建设项目给予投融资机构一定比例的项目资本金。
（五） 政府举债规模的确立，控制债务风险，预警机制建立情况
重庆市：按照“谁投资、谁拥有、谁受益”的原则，由投融资机构负责举债、建设、还款等事宜，投融资机构负责
落实融资项目的还款来源，同时也是投融资项目的还款责任部门和偿债主体。
1.重庆市政府为防范金融风险，专门设置了三道“防火墙”：第一重庆财政不直接为“八大投”融资担保。重庆市政府明确表示，如果这些投资公司打算向银行借贷，应基于公司信用在没有市政府担保的前提下贷款。第二投融资机构之间不能相互担保，防范系统风险。第三投融资机构内的不同形式的专项资金不能交叉使用。
2.重庆市政府针对投融资机构的风险管理提出“三大平衡”：一是长期资产与负债之间的平衡。重庆市要求投融资机构企业的资产负债率控制在在50%-60%，即净资产和债务是1:1；二是现金流入与流出之间的平衡。三是投入产出之间的平衡。
