农药废弃包装物的回收
农药作为农业生产的基本生产资料，在有效防控病虫危害，夺取农业生产丰收中发挥着重要作用。我省农业复种指数高，单位面积农药使用频度也较高，农药包装废弃物经年累月越来越多，不易降解，已成为主要的农业面源污染源之一，对农业生态环境、农产品质量安全和人民身体健康形成了一定威胁，也引起了各方的高度关切。黄旭明副省长在省政协办公厅第10期《民情热线综合反映》上做出重要批示：要重视和研究解决农药包装物管理回收制度。我厅高度重视，组织开展专题调研，借鉴国内外做法和省内探索实践，提出推进农药包装物综合治理的建议措施。
一、我省农药包装废弃物回收处置的基本情况
(一)农药包装废弃物的产生及数量分析
我省是各类农作物病虫草鼠频繁发生的省份，全国1640多种农作物病虫草鼠害，多数在我省时有发生，仅水稻上的病虫害就达90多种。常年指导开展防治面积达2.9-3.3亿亩次，挽回粮食产量达30多亿公斤。全省有农药许可经营网点9765家。近年来，通过组织实施农作物病虫害绿色防治和统防统治，农药使用量及其包装废弃物呈减少趋势。其中10%—15%实行大桶包装的农药包装物返回农药生产企业循环使用；使用小袋包装的农药由于经销渠道、回收体系不完善等原因，或集中堆放等待处理、或丢弃田头水沟、或作为生活垃圾处理。据调查，海宁市全市常年农药废弃瓶袋约800万只左右，东阳市744万余只；余杭区2012年回收废弃包装物739万只，销毁115吨，回收处置率80%。农业统计显示，2012年余杭区农药使用量为1036吨、全省6.29万吨，据此推算，全省年产农药包装废弃物约4.85亿只，8725吨左右。
(二)我省农药包装废弃物回收处置的现状
总体而言，由于重视程度不够、政策支撑不足、财政投入欠缺，覆盖全省的农药包装废弃物回收处置体系一直没有建立，农药包装废弃物回收处置工作明显滞后于农业面源污染治理和美丽浙江建设的要求。部分县(市、区)开展了回收处置工作的前期调研，由于各方面原因，具体工作没有展开。目前，余杭、海宁等县(市、区)先行先试，探索出了比较可行、比较成熟的农药包装废弃物回收处置机制。
2009年以来，余杭区历经试点探索、扩面提升、全面推进三个阶段，形成了“以各镇街为责任主体、相关部门协调监督、经营单位折价回收、农资公司集中存放运输、专业环保单位归集销毁”回收处置机制；构建了“局党委领导、执法大队负责、镇街道协管、回收单位把关、社会公众联动参与”的工作网络；采取了“原箱原瓶原包装装箱”回收和做好农药进货、销售、包装废弃物回收三本台账的具体工作方法。把全区178家农资经营网点列为回收主体；确定余杭农业生产资料有限公司等3家收集主体，定时间、定区域回收归集；由专业危险废物经营许可单位杭州立佳环境服务有限公司负责处置。统一回收价格标准：农药瓶100 ml、101-300ml、301ml以上三个档次分别按每只0.2元、0.5元、1元回收；农药包装袋按50克以下、50克(含)以上两个档次分别按每只0.1元、0.2元回收。收集环节补助标准为回收环节的50%，处置费用2000元/吨。以上经费由区财政每年预算安排。2009-2012年，全区共回收各类农药瓶(袋)1454.55万只，其中农药瓶506.21万只、塑料袋948.34万只，销毁农药包装废弃物428.4吨，累计投入资金619.12万元，折合每吨1.45万元，实现了回收率80%以上，无害化处理率100%的目标。
海宁市从2013年开始实行全市基本农药集中配送零差价销售和农药包装废弃物回收处理。确定首批18种基本农药品种由市供销总社委托市农资公司负责招标，中标企业统一采购；市农资公司对基本农药统一配送，所有销售网点零差价销售并统一标识，做好购销台帐；市农资公司与各基层销售网点签订工作责任书，对农资公司配送的农药，按照农药包装原箱原瓶原盖的要求按统一价格回收，对回收的农药包装废弃物进行统一归集并登记造册，送有处理资质的单位进行处置。市财政对基本农药销售差率和农药废弃包装回收和焚烧处理费用进行补助。统一回收价格标准为：农药瓶分200ml以下、200ml(含)以上二个档次，分别按每只0.3元、0.5元回收；农药包装袋按50克以下、50克(含)以上二个档次，分别按每只0.1元、0.2元回收。对回收前的农药包装废弃物，要求各镇(街道)、村(社区)按照属地管理的原则，组织保洁人员对田(沟、渠)边、河(池塘)边进行一次环境大整治，确保农药废弃包装物全面清理。
萧山区在江东生态循环农业示范区建设中，在核心区块进行2万亩的农药废弃包装物回收试点，以32家农业企业为主，通过定点设置回收桶、建设回收堆放仓库、核定统一回收价格、落实回收人员等措施，由萧山农资公司负责具体回收工作，玻璃塑料分离，不定期集中到中转场所进行处理。
(三)农药废弃包装物回收处置难的原因分析
分析原因，主要有以下几方面：一是政策法规不完善。环保部和发改委2008年《国家危险废物目录》，把“粘有农药及除草剂的包装物及容器”列为危险废物，但最新的《国家危险废物目录》却未把农药包装废弃物列为危险废物。农药包装物属有毒有害物质，但不作危险或有害废物监管。同时，农村垃圾收集处理体系也没有将其纳入。《浙江省农作物病虫害防治条例》明确提出要制定浙江省废弃农药和农药废弃包装物回收和处置办法，但目前尚未制定。二是责任主体不明确。农药包装物收集、贮存和处置是一项复杂工作，无害化处理难度大，涉及范围广(生产、销售、使用)，管理部门多(环保、农业、林业、供销等部门及基层政府)，职能交叉、职责不清，导致监管责任缺失，大多数地方没有列入政府议事内容。三是环保配套设施不完善。农药包装物属有毒有害物质，需要专业的环保设施设备进行处置，技术要求较高，容易产生二次污染。据调查，目前全省有专业危险废物经营许可单位12家，虽然已覆盖除温州市以外的各个地级市，但是由于数量较少，不适应建立覆盖全面的农药包装废弃物回收处置要求。同时，由于收集体系和链接机制没有建立，农药包装废弃物基本上没有进入许可单位处置。四是回收处置成本高。农药包装废弃物的管理涉及回收、运输、仓储、无害化处理等多个环节，需要投入大量资金，如余杭区回收处置费用达到每吨1.45万元。当前，各级政府尚未建立专项资金，回收处置缺乏财政支持。
二、国外、省外农药废弃包装物回收与处置的做法与借鉴
(一)国外农药包装废弃物回收处置的做法
国外对农药包装物回收与处置主要有立法强制执行、行业倡导执行和行业倡导与国家监管并行等模式。
巴西国家农药工业协会(ANDEF)组织对农药包装物的管理，非营利性的国家空容器处理研究所(inpEV)联合了巴西99%的生产厂家、经销商和种植户共同致力于农药包装物的回收处理，建立了399个接收站，并提供资金和技术支持。法律规定农药使用者必须将包装物清洗干净后送到接收站；农药经销商负责检查核对种植者的移交凭证和购买发票，并负责建设、管理接收站；生产厂家协同经销商、政府共同对农药消费者进行技能培训，所出产农药标签必须注明空容器的处理方法，并提供回收站的空容器转运、回收等处理服务。所回收材料再造后被广泛应用于建筑、卫生、汽车等行业。加拿大农药生产企业提供的农药绝大部分使用10L塑料瓶灌装，并按每个包装袋0.54加元(约合3.2元人民币)缴纳回收处置费。加拿大作物保护协会领导的农药工业协会制定了该国农药容器回收的Steward-shipfirst项目，联邦政府和省政府对项目进行资金补贴。德国作物保护协会于1996年成立了专业处置农药容器的非官方机构——PAMIRA，在全国从事回收工作，要求使用者将空瓶清洗干净后返回回收中心，运输到相关机构，用水泥窑处理或将塑料转化为乙醇。
由于法律体系完善和行业组织发达，各国的回收体系不一，但成功的综合治理必须是政府、企业和种植者等各方的共同责任。美洲、澳大利亚、西欧等国家和地区普遍实行种植者清洗彻底后分类回收，进行物质或能量再利用；填埋或焚烧处理在英国和澳大利亚新南威尔士州等地方是非法的；而亚洲和非洲国家对回收品普遍实行填埋或焚烧处理。
(二)省外农药包装废弃物回收与处置的做法与借鉴
近几年我国上海、北京等省市开始对农药包装废弃物进行回收与处置。
上海市在崇明县多年探索实施农药包装废弃物回收处置基础上，实行农药包装废弃物回收处置与农药补贴相结衔接，于2009年出台了《上海市农药包装废弃物回收和集中处置的试行办法》，该《办法》规定了各行政村指定专人收集、乡镇布点回收、委托专业处理公司负责转运和集中处理。通过组织保障、资金落实、考核机制等措施，建立了包装物有偿回收和委托专业公司集中处置的制度。崇明县2005年至2011年共计回收1142吨，财政资金支出1095万元；嘉定区三年回收126吨，财政资金支出176万元；奉贤则明确每吨回收资金10000元、处置资金3600元。
北京市从2009年开始实施了田园清洁循环工程-农药包装废弃物回收项目。经过3年的实践，探索出了有偿置换模式、现金回收模式、平原区回收模式以及山区回收模式四种农药包装废弃物回收模式，将废弃的农药包装袋、瓶、桶等进行定点回收、分类，并统一进行销毁。
借鉴上海、北京的做法，在国家层面没有统一规范的情况下，各省市普遍采取的是政府主导、财政支持、市场化运行的方式开展农药包装废弃物回收处置。
三、构建农药包装废弃物综合治理体系的思路和重点
当前，我省在农村生活垃圾、医疗卫生垃圾等方面均已建立较为完善的回收处置体系，农药废弃包装物综合治理却相对滞后，影响了农村生活环境和农业生产环境，越来越成为人们关注的热点。要把农药包装废弃物综合治理作为优化农业生态环境的迫切任务，加强组织协调，全面有序推进。
总体思路：按照美丽浙江和农业现代化建设的总体要求，把农药包装废弃物回收处置与农业面源污染和水环境治理紧密结合，坚持政府主导、市场主体、社会联动，采用“农药经营单位折价回收、有资质的环保单位规范处置”的方式，构建政策支撑、回收处置、组织监管体系，通过3年左右的努力，农药使用主体环保意识明显增强，乱扔乱弃现象基本杜绝，农药废弃包装物面源污染得到有效控制，实现回收率90%以上、处置率100%的目标。
——构建政策体系。根据《浙江省农作物病虫害防治条例》的要求，依据国家环保、农药管理等有关法律规章的规定，研究制定浙江省废弃农药和农药废弃包装物回收和处置办法，以顶层制度设计来保障和推动基层工作开展，使农药废弃物的管理纳入法制轨道。明确责任分工、收集与处置办法、财政保障和工作推进时间。由县级以上人民政府出台实施细则，从政府层面强力推动农药废弃包装物的回收处置工作，真正使农药生产者、经营者和使用者在处理农药废弃物方面有章可循。
——构建回收体系。有效回收是废弃农药包装物治理的基础和关键。一是明确回收责任主体。实行属地管理，回收责任主体为回收区域所在地各乡镇(街道)人民政府。各乡镇(街道)要制订实施方案，落实专人负责。为规范操作流程，减少运输中间环节，各乡镇(街道)要与农资批发经营单位签订委托回收协议，开展各自辖区废弃农药包装物回收宣传培训、回收归集、检查考核等具体实施工作。二是明确回收实施主体。回收区域内各农资经营网点为回收实施主体。农药经销商在农药销售前必须对所售农药加贴标记，做好农药进销和包装物回收三本台帐，按农药瓶原箱原装原盖，农药袋按相同类型规格包扎成捆等要求，做好各自销售的农药产品包装物的回收工作，并做到回收数量与进销售台帐一致。回收过程中，要通过加贴标记等手段，切实防止外省农药包装废弃物的流入。三是明确回收归集运输主体。各有关农资批发单位为回收归集运输主体。根据农药供应季节，及时定期归集农资经营网点回收的废弃农药包装物，登记造册后运送至指定仓库，送有处理资质的单位进行处置，避免发生二次污染。同时，各回收归集运输主体主动与各乡镇(街道)做好衔接，定期制作回收报表送乡镇(街道)政府和废弃农药包装物回收处置工作小组备案。
——构建处置体系。农药废弃包装物的处置主体必须是具备资质的危险废物经营许可单位，可考虑在地级市范围内统一规划布局。政府部门与危险废物经营许可单位签订处置委托协议，明确责任义务，确保回收集中后的农药废弃包装物无条件接收并负责进行无害化处理，政府给予相应补贴。尚无具备处理资质的危险废物经营许可单位的市，应加快布局建设，引进具备处理能力的环保企业，或依托垃圾处理体系建设农药废弃包装物处置专用环保设施。三年内各市范围内至少要建成一家以上具备处理资质的处置单位。
——构建监管体系。监督管理主体为各县(市、区)政府，定期检查废弃农药包装物回收处置工作的进展和各项措施的落实情况。农业部门负责回收环节的监督管理工作，环保部门负责无害化处理的监督管理工作。
四、推进农药包装废弃物综合治理工作的措施和建议
农药包装废弃物回收与处置具有明显的外部正效应，要列入政府公共服务的范畴，建立县级政府负总责，政府购买服务，企业市场化运作，农民主动参与的运行机制。注重整合资源、形成合力，坚持试点先行、统筹推进，努力形成政府部门和生产经营主体齐心推进的共识和行动。
(一) 深化认识，形成治理共识
农药包装废弃物主要包括塑料瓶、塑料袋、玻璃瓶、铝箔袋等，经过长期积累，分布广、数量多，不易降解，造成严重的视觉污染。在土壤中形成阻隔层，影响植物在土壤中的养分水分吸收；在耕作土壤中影响农机具的作业质量，破碎的玻璃瓶还可能对人畜造成直接伤害；包装物中残留农药对土壤、地表水、地下水和农产品等造成直接污染，并进一步进入生物链，对环境生物和人类健康都具有长期和潜在的危害。当前，我省正全面推进美丽浙江建设和水环境治理，农药包装废弃物综合治理应该作为重要内容，并与农村生活垃圾、医疗卫生垃圾治理同等重视，作为政府民生工程来抓。动员农药生产企业、经营者、使用者共同参与，形成“清洁田园、爱护家园”的治理共识。
(二) 试点先行，注重统筹推进
由于各地工作基础不同，以及环保处置设施不匹配，可采取“一年试点，三年全面覆盖”的时序推进治理工作，有条件的可借鉴海宁的做法，把农药补贴和农药包装废弃物回收处置有机结合。各地级市可选择1—2个县(市、区)先试先行，加快环保处置配套设施建设，确保按时全面推开。注重因地制宜、分类实施，坚持以“农药经营单位折价回收、有资质的环保单位规范化处置”为主要方式，同时，根据平原、丘陵、山区等不同地域特点和农业生产方式，可采取依托农村生活垃圾收集处理体系等方式，构建符合当地实际的农药包装废弃物回收与处置体系。
(三) 整合资源，加大财政投入
各级政府应将农药包装废弃物回收处置费用纳入财政预算，予以全额保障。各地要借鉴余杭的做法制定各种包装物的回收价格标准，明确回收、运输归集、环保单位处置等环节的费用分配。将环保处置设施建设和设备配备列入政府项目补助。通过建立严格的台账制度和绩效考核，加强资金使用管理，确保专款专用，提高使用绩效。据全省年总量8725吨、每吨回收处置成本1.45万元测算，要实现回收率90%以上、处置率100%的目标，全省年需投入财政资金约1.14亿元。以上投入可通过地方自筹为主，省级财政适当补助的方式筹措。具体可根据发达地区和欠发达地区的不同情况实行分类补助。
(四) 明确责任，加强组织落实
建议省政府成立以农业、林业、海洋与渔业、环保、财政、供销社等部门组成的协调机构，统筹协调全省农药包装废弃物回收处置工作，并纳入生态文明建设推进行动或新农村建设考核。省政府法制办牵头，组织农业、环保等部门进一步开展调研，制定《浙江省废弃农药和农药废弃包装物回收和处置办法》；各市、县(市、区)政府成立相应的协调组织机构，实行地方领导负责制，指导、落实和监督工作；各级农业部门要组织做好回收体系构建，落实回收各环节主体责任，加强回收监管；各级环保部门要综合考虑运输成本和运行费用等因素，科学规划，合理布局环保处置设施，明确建设主体和项目补助，确保三年内建设完成，实现全省覆盖，实行定点处置并加强监管，防止二次污染；各乡镇(街道)人民政府要确保各项措施落到实处。建立投诉举报机制，强化社会监督，鼓励村组之间、村民之间开展监督，及时举报和纠正随意丢弃或不合理处置农药包装废弃物的行为。
(五) 科学防治，促进源头减量
注重从源头上着手，推广科学防治，努力减少农药包装废弃物的产生。培育植保专业合作组织，大力推行病虫草害统防统治，推广绿色防控技术、农药减量控害技术，推广高效、低毒、低残留农药，鼓励使用大包装农药，减少农药使用的同时减少农药包装废弃物。加强对农民科学使用农药的技术培训，提高科学用药、安全用药水平和环保意识，减少随意丢弃。严格农药经营许可制度，鼓励农药连锁经营，完善回收处体系，提升回收效率，降低回收费用。推动农药生产企业开发使用绿色包装和可重复使用的包装，推进农药包装废弃物的资源化利用。
调研组成员：陈利江 陈良伟 雷应江 郑永利
何春龙 高吉良
二0一三年十一月二十日
