我国小水电发展现状及存在的问题
姜富华 杜孝忠 2007-8-6 14:10:00
一、我国小水电开发利用历程和现状
(一)发展历程
新中国成立初期，为了解决农村生产生活用电问题，各地结合江河治理，开始开发利用小水电。党的十一届三中全会以后，在邓小平同志亲自倡导下，国家决定开发利用丰富的中小水电资源，建设具有中国特色的农村电气化。经国务院批准，“七五”期间开展了第一批100个农村水电初级电气化试点县建设，“八五”和“九五”期间又分别开展了第二批200个和第三批300个农村水电初级电气化县建设。到2000年底，全国共建成653个农村水电初级电气化县。目前，正在进行“十五”期间完成400个水电农村电气化县的建设工作。
在农村水电初级电气化县建设中，为促进小水电和农村电气化事业的发展，国务院分别以国发[1983]190号、国发[1991]17号、国办通[1996]2号文件，制定了一系列实践检验证明是行之有效的方针政策，主要有：
1．小水电建设资金以地方自筹为主，国家给予必要的扶持。 2．实行“以电养电”的政策。
3．小水电实行“自建、自管、自营”的方针和“小水电要有自己的供电区”的政策，建立“发、供、用”统一的管理体制。继续贯彻大电网对小水电实行扶持让利政策，国家电网不要上收和变相上收由地方建设管理的农村水电电网及其供电区。
4．在统一规划下，省、地、县可以建设容量大于2.5万千瓦的中型水电站和高于35千伏的输变电工程，实行“谁建、谁管、谁受益”的政策。
5．有条件的地方，提倡县与县之间联网，并与大电网联结，联结后与大电网是送电与售电的关系。
6．农村水电供电区可仿照国家给予大电网的政策，收0.02元/千瓦时电力建设基金，连同“以电养电”的资金和历年用于小水电建设的专项资金等，建立农村水电发展基金，实行有偿使用，滚动发展。
7．农村水电及电网企业执行缴纳6%增值税的政策。 (二)开发利用现状
由于开发小水电具有一定的社会和经济效益，因此各地对开发小水电的积极性较高，近几年每年以7%～13%的速度发展。据水利部统计，截至2002年底，在全国1500多个县建成小水电站4.8万座，总装机容量达2849万千瓦，年发电量947亿千瓦时，分别占全国水电总装机和年发电量的36%和36%；共建成800多个县电网和40多个地区性电网；小水电分布的地域约占全国的一半，全国1/3的县(市)和1/4的人口主要靠小水电供电；小水电供电区平均到户电价约为0.40元/千瓦时，低于全国农村平均到户电价(约0.60元/千瓦时)；全行业资产达到1000多亿元，发供电年营业收入达460亿元，年实现利税81亿元；并且形成了一套比较完整的管理体系、建设管理规程、规范及标准。
(三)成效和作用
1．加快了贫困山区、民族地区经济发展和农民脱贫致富步伐。小水电解决了大电网难以覆盖的老少边穷地区广大群众的用电困难，累计使3亿多无电人口用上了电，极大改善了农村居民的生产生活条件，增加了农民收入，加快了农民脱贫致富步伐，促进了这些地区的经济发展。第一批建成的109个电气化县，从1984年到2000年，国内生产总值由79亿元增加到1489亿元，年均增长20%；财政收入从8亿元增加到96亿元，年均增长17%；农民人均年纯收入由203元增加到2303元，年均增长8%(1984年的农民人均纯收入只相当于全国平均水平的一半，2000年与全国平均水平基本持平)。
2．加快了中小河流治理，改善了农业和农村生产条件，提高了防洪抗旱能力，促进了农业的发展。开发小水电，使数千条中小河流得到初步开发治理，累计增加库容约500亿立方米，净增灌溉面积200万亩，近年来还解决了0.7亿多人、0.5亿多头牲畜的饮水困难，治理水土流失面积1.34万平方公里，发展了以小水电为龙头的山区水利，提高了防洪抗旱和水利为农业服务的能力。
3．促进了生态建设和环境保护。我国小水电1年发电量相当于0.34-0.44亿吨标准煤，与相同数量的火电相比，可减少排放1亿吨左右二氧化碳。全国小水电供电地区约有0.2亿户农民使用电炊具，减少了用于燃料的木材砍伐量，保障了退耕还林、天然林保护等生态工程的实施。同时，对推动林区经济结构的调整，实现以林蓄水、以水发电、以电保林，起到了促进作用。四川省阿坝藏族羌族自治州通过电气化县建设，小水电企业一年上缴的税金，约占全州财政收入的40%，替代林业成为地方支柱产业和财政收入的主要来源，并促进了森工企业的转产。
4．形成了具有中国特色的小水电开发利用管理模式，小水电技术及设备制造能力达到了一定的水平。目前，我国小水电从业人员约120万人，其中设计、施工人员30多万人。全国有100多个厂家可以生产小水电设备，年产量超过150万千瓦，不仅满足了国内发展的需要，还向50多个国家出口经济适用的小水电设备。我国还为60个国家和地区培养数千名小水电专家，参与了50多个国家几百项小水电工程的建设，获得了较高的声誉。
5．开辟了国际合作的新途径。我国开发中小水电，建设有中国特色的农村电气化，消除贫困、保护环境，得到了国际社会的高度评价和广泛赞扬。世界上许多国家，包括欧美发达国家都在积极推广中国发展小水电的经验，一些与我国无邦交的国家也通过民间途径向我国学习。有60多个国家130多个政府机构和国际组织参加的国际小水电网总部以及联合国工发组织国际小水电中心设在我国杭州，为国际合作、特别是发展中国家的南南合作，开辟了新的途径和前景。
二、今后开发利用的有利条件和面临的困难
(一)资源条件
我国小水电资源十分丰富，点多面广。根据最近水能资源初步复查成果，小水电可开发量为1.246亿千瓦，占全国水电资源技术开发量的35%，居世界第一位，广泛分布在全国30个省区市的1600多个县市，主要集中在西部地区，占全国的67%，中部地区占17%，东部地区占16%。而目前小水电装机容量仅占可开发资源量的23%，发展潜力很大。
(二)特点与优势
1．小水电资源主要分布在西部地区、边远山区、民族地区和革命老区，在西部大开发中具有突出的区位优势。
2．小水电资源规模适中，投资省、工期短、见效快，有利于调动多方面的积极性，适合国家鼓励、引导集体、企业和个人开发。
3．小水电资源具有分散开发、就近供电、就近消纳，不需要高电压大容量远距离输电，发电成本和供电成本相对较低。
4．可为“西电东送”提供有力的支撑。小水电是电力工业的重要组成部分，是大电站的有益补充。
5．小水电是国际公认的可再生绿色能源，与其他可再生能源(太阳能、风能、生物能等)相比，其技术比较成熟、造价低，非常适合于为分散的农村供电及电气化建设，其开发利用有利于能源结构的调整优化，有利于人口、资源、环境的协调发展和经济社会可持续发展。
(三) 面临的主要困难
1．小水电上网受制约。由于小水电站大部分是径流式电站，调节能力差，因此电能质量和供电可靠性比较差，再加上电力体制方面的原因，致使相当多的地区存在对小水电上网电量、价格设限的现象。据贵州省反映，全省大部分小水电站上国家电网的名义电价为0.12元/千瓦时，但因为电网经营企业认定的一部分“无效电量”不计价或者只按照0.02元/千瓦时计价，实际电价往往达不到0.12元/千瓦时水平；而地方县域网络小水电的上网电价也只有0.12～0.18元/千瓦时，这个价格低于许多小水电的成本。此外，电网经营企业在丰水期还常常限制小水电上网电量，近年来小水电发电设备年平均利用只有3500小时左右，不到设计利用小时的2/3，有的小水电站每年弃水量约40%，经济效益受到严重影响。
2．国家对小水电的税收扶
持政策未完全落实。为扶持小水电发展，财政部、国家税务总局在《关于调整农业产品增值税税率和若干项目免征增值税的通知》中规定，县以下小型水电发电单位生产的电力，可按简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税，并可由其自己开具专用发票。这项政策大约只有40%的企业得到落实。主要原因是下游电网企业和用电企业要增加11%的税款而拒绝执行。
三、加快小水电发展的建议
1．区分不同情况和地区，国家采取不同的资金扶持政策。截至2002年底，我国仍有0.3亿人没有用上电。因此，对有水电开发条件的无电、贫困地区，国家要加大资金投入，帮助贫困地区的农民通过开发当地的水电资源，增加收入，改善生产生活条件，同时积极培育电力市场；对其他地区，国家要在认真做好水能资源开发规划基础上，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，继续实行以地方自筹为主，国家给予必要的扶持政策，同时放宽市场准入，积极引导个体、私营等非公有资本进入小水电行业，实行投资多元化。
2．进一步落实对小水电实行的税收优惠政策。应明确单站装机在5万千瓦及以下的小水电企业，都按6%税率缴纳增值税。关于解决进项税抵扣问题，目前发电方呼声较高的解决办法是，先按17%的税率计算缴纳增值税，然后对超过6%的部分给予返还，实行即征即退，这样做，既能够解决11%的税负转嫁给购电方的问题，又可以确保增值税管理的链条不中断，也便于税务部门操作。
3．我国应借鉴国外电力体制改革的经验，抓紧研究制定扶持小水电等清洁可再生能源发展政策。从世界范围看，对包括小水电在内的可再生能源实行“配额制”已成为促进可再生能源发展的有效手段。如澳大利亚包括水电在内的可再生能源实行“配额制”，1999年11月澳大利亚联邦政府宣布到2010年可再生能源发电量要占全国总发电量12%以上。我国正在进行电力体制改革，也应配套出台类似于“配额制”的可再生能源政策，为小水电的发展创造良好的环境。另外，国家可以考虑实行小水电不参加竞价、电价按当时市场价确定及所发电量全部上网的政策。
