人民政协界别制度研究的新视角
李东屹
2013-02-28 15:47:06
来源：《中国政协》(京)2012年16期第55～60页
【作者简介】李东屹，国家图书馆立法决策服务部馆员
【内容提要】 界别是人民政协组织的显著特色。近年来，随着党和国家对人民政协工作的日益重视，人民政协界别制度相关问题变得众所瞩目，引发了热烈的讨论。人民政协是中国协商民主的重要承担者，对其界别问题的讨论有必要引入协商民主理论。通过澄清协商民主实质，把握住协商民主精髓，并且与人民政协的实践相对照，协商民主理论可以为人民政协界别制度的调整和完善指引确切的方向，在具体实践问题上提供有益的启迪，促进我国社会主义民主政治发展。
【关 键 词】协商民主/政治协商/界别制度
人民政协的政治协商职能在社会主义民主政治建设中的意义，长期以来受到党和国家的高度关注，不断从理论和实践上得到提升。在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年)提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”之后，越来越多专家学者以协商民主来看待人民政协的政治协商，并从这一视角推进对人民政协制度的研究。此方面研究虽然已经取得不少成果，但其意义仍有很大的发掘空间。人民政协的民主性奠基于其独具特色的界别制度，因此，从协商民主的角度来深入理解人民政协的协商职能，界别制度是首要的因素、同时也是最需深刻剖析的因素。本文拟挖掘协商民主的内在涵义，尝试探讨协商民主理论能为人民政协的发展、特别是界别制度的完善，以及中国社会主义民主政治建设的进步带来怎样的启示。
一、协商民主理论的核心及启示
民主政治在近现代历史上大多以选举票决的形式为代表，但与此同时，协商民主的精神始终是共存的。即便是在最典型的西方代议制民主模式之下，整个政治活动的过程中仍然充满了协商、沟通、争论、妥协的细节。比如，西方国家常见的地方自治制度就相当强调，在可能的条件下最大程度地让公民就身边的公共事务进行讨论和协商，最大程度地参与公共决策。所以，在选举民主占据民主政治主流的时期，民主政治也不能否定协商民主精神的存在。
在这样的背景下，自上个世纪七八十年代以来，由于原先以选举投票为特征的民主形式遇到难以摆脱的困境，始终存在为一种选择的协商民主再次浮出水面就显得自然而然了。
近现代民族国家赖以成长的民主政治模式之所以遇到困难，与现代社会的飞速发展相联系。从传统的民主政治模式来看，通过竞争性选举制约民选代表、以民选代表行使公共权力的做法环环相扣，一定程度上的确保障了公民政治权力的实现，但它本身并不是完美无瑕的，其弊病伴随着现代社会的发展变迁而越发难以回避。简言之，弊病主要集中于这样几个方面：一是选举投票过程中必需的多数原则容易带来多数暴政；二是技术官僚和专家的统治排斥了公民参与；三是政治代理方式使公民对政治感到冷漠、政治极权由此产生。
对现代政治民主弊病的批判，实际上都指向传统政治模式的天然缺陷，即政治生活中公民参与的缺乏。正因为公民不能直接参与到政治决策当中，他们多半极少对公共事务作出思考和批判，不能在公共政策中充分考虑各种观点和利益、不能培养公民的集体精神和政治能力，也就不可避免民主实质的缺失，甚至走向独裁和暴政。西方学者的反思认为，两次世界大战就是现代民主政治弊病极好的证明，民主和暴政往往在一线之间，倏忽而变。关键是，在旧有的民主政治模式中，民众不清楚、不理解公共决策的问题，也缺乏相关的经验，他们在政治生活中难免沦为“民主”的傀儡，冲动而盲目。
而协商民主理论的兴起正集中于现代民主政治中的这一重大问题。怎样增进公民参与、促进民主实质，是协商民主的着眼点所在。协商民主的研究学者已经产生了繁杂的论述，究其实质而言，协商民主的核心要点在于：
(一)尊重多元、主张主体平等。现代自由民主理论关于多元主义的观点认为，现代社会各种价值观念、偏好和标准都是不一致的，而且其中没有哪一种特别高于另外一种，多种价值标准的聚合使得社会共识的取得很大程度上难以想象。但是在协商民主理论看来，尽管价值不可通约、甚至彼此冲突，并不表明不存在多元价值共存和冲突解决的可能性。在承认多元主义事实的前提下，协商民主倡导一种开放、理性的互动空间，它建立在对个人的尊重之上，承认多元的价值主体都是平等的，这是协商民主所倡导的公共空间得以成立的根本前提。协商民主的平等之所以那么重要，乃因它是区别于一般性公共协商、并能够做得更好的关键——它致力于给予所有关于公共事业的价值观念平等的发言参与机会，为公共决策提供更为宽广的共同的善的视野，使得公共空间的争论可以充分地剖析、比较各种特殊观念，契合于多元主义的社会现实。当然，还需要注意的是，协商民主的平等，不仅仅是协商机会和资源的平等，还应当包括参与能力的平等，这不是说无视差异、认为所有人天性能力等同，而是说应当使参与协商的个体能力都能够得到充分发挥。
正如罗尔斯在《正义论》中所说：“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”协商民主正是为了保障这样的平等权利。
(二)合法性来源于通过协商与妥协达成的共识。协商民主在多元价值、主体平等的基础上，提出了其主张的主要特色，即“协商”。民主政治的合法性在于，行使国家权力必须得到此种权力支配下的社会成员共同决策的授权。国家权力是从属于合法性的，而这合法性来自于社会共同意愿。这就凸显了协商民主之所谓“协商”的重要意义：不仅要赋予主体以平等地位，而且要强调其协商的共同行为。社会成员经历沟通、对话、交流、讨论甚至争辩的过程，使得各种意见得以充分的展现和交流，对不同甚至对立的意见做出反应，深入理解各自不同的意图和动机，促进深思熟虑的判断和某种程度上妥协和共识的达成，这构成了协商的整个生动的面相。
协商的过程应当处于公共决策之前，为真正的决策获得有力的共识基础。公共协商这一过程主要有三个要点：一是充分的意见展现。各种不同意见得以全面纳入公共空间是非常必要的，不忽略任何少数意见，也不让任何意见成为独断，使得公共事务涉及的所有因素尽可能全面地进入公共视野，才能为公共协商的有利结果奠定基础；二是协商不可缺少理性。即是说，公共协商不是简单的交谈争论，不是毫无节制、毫无目的的对话，它应当是在理性指导下，争取恰当地理解公共意见，对公共事务作出有益判断，那就不可避免地要求参与协商的人们秉持理性原则——当然，历史和现实表明，理性在政治生活中并非是轻易可以达成的原则，但是至少协商民主必须以此为努力前行的方向；三是协商所需的必要妥协。实际上，参与政治生活就等于面对各种必要妥协的选择，特别是在多元社会的民主政治中，特定的公共事务也许会面临多重意见和利益的竞争，如果没有妥协，协商将毫无结果：公共协商的目的就在于使得意见各方达成相互理解，并在公共利益的考量下做出妥协，所以说，共识的达成是相当依赖于各种意见的相互妥协的。妥协是协商民主之下的重要政治内容，关键在于，它不是依靠强制或者诱骗，而是依靠相互理解、沟通、说服的方式来获得同意，这也正是现代政治文明的特色和优越之处。
(三)协商民主的价值取向是对公共性的追求。虽然协商民主实质上也是公民的意见集合和表达，但这并不意味着协商民主所希望的民主政治仅仅是把选举民主以选票为主的个体表达换了个场所而已，毕竟，协商民主的主张特别针对着选举民主所引起的政治冷漠和个体分离，它寄希望于借由民主政治形式的转换，在整个社会倡导和促进更丰富、深入的公共精神。协商民主主张，公共决策应当经由公共协商、建立在社会共识的基础上，更重要的是，这一过程应当坚持公共利益的价值取向。协商民主本身就代表了一种公民积极参与社会公共事务的政治态度，它缔造了一个公共空间，为公民的亲身参与民主政治提供充分的可能，那么在这里，公民通过自己的表达、交流和妥协，能够清晰地认识到整个社会的公共利益之所在，能够对这个空间赖以存在的社会共同体产生更直接更深厚的关切情感，这对于培养公民的公共价值、公共利益和公共精神，以及促进现代民主政治所必需的公民社会形成和成熟都是极为关键的。
总之，协商民主的核心在于社会各种声音的平等表达、交流与讨论，在于“意见的充分交谈”。协商民主的优越之处在于，它既因为多元平等的主张保护了少数利益的表达权，也通过充分的交流讨论有力促进了现代民主政治公共决策的合理性、全面性，还实现了对参与公共事务的公民公共精神的培养及民主能力的锻炼，有助于沟通国家与社会、促成民主政治的进一步完善。
二、从协商民主看政协界别制度
协商民主理论虽然是西方学者针对西方民主政治困境提出的，但协商民主本身并非西方独有，在中国的政治实践中，中国的协商民主并不是从西方引进协商民主理论之后才发展起来的，而是的确自有其传统。在中国，协商民主精神最为突出的典型就是人民政协。
虽然一些学者认为政协界别的含义规范性不够，但政治协商制度明确指出，界别是“参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的基本组织形式”，是由“经济社会结构和统一战线内部结构所决定的”。人民政协是由来自不同的界别的委员们组成，各个界别指向相似的身份职业特征，起到联系和代表界别范围内社会成员的作用。正如许多专家学者指出，从建立开始，界别制度作为中国人民政协制度的特色，其内容和实质就是与协商民主精神相契合的。
首先是人民政协的全面性包容性。从人民政协的历史上看，人民政协的界别设置经历过一些变化，但始终体现了对社会现实的反映、对各种社会成员的包容。1949年人民政协首次发挥作用、代行全国人民代表大会职权之后，政协界别调整为29个(时称“单位”)，此后几十年间略有增删，全国政协的界别到现在定为34个，包括各个党派、主要社会团体、十三个社会主要组成部分以及某些特邀人士，地方政协参照这一设置、界别大致相同。总体来看，人民政协的界别设置可以说容纳了国家政治经济生活中重要的方方面面，构成了协商民主公共空间的基础。此外，人民政协的界别设置还呈现出力争全面、适时调整的趋势，特别是八十年代以来，经济社会结构变化较大，人民政协的界别设置变化也相对较大，数量有一定的增加。比如1993年全国政协增加“经济界”，将“港澳同胞”分为“香港同胞”和“澳门同胞”两个界别，都是出于增强包容性的考虑，为了尽可能全面地反映经济社会现实。虽然从长期看来，人民政协的界别设置调整未必足够及时和彻底，但至少人民政协的历史的确表达了界别制度本身所具有的全面包容性。
从这一点来看，人民政协为代表着不同意见和利益的社会成员提供了一个参与公共决策的制度空间，符合协商民主对于多元平等主体的要求。至少在这样一个公共空间内，人民政协的界别制度为不同身份、不同职业的公民群体提供了参与公共事务的机会，保证了参与公共决策的委员们有平等地发出不同声音的权利，为公共协商创造了一个良好的基础。这个意义上，中国的人民政协的界别制度是协商民主的一种颇富特色的创造性实践。以界别为政治协商组织根据的理由在于，相较之下，以身份、职业为特征的界别划分更有利于聚集社会不同群体的利益和意见，在各种可能的选择中是较好的一个，甚至可能是最好的一个。由此可见，人民政协的界别制度是构成协商民主的优良选择，它所体现出来的包容性对于创造一个公共协商的基础具有不可替代的作用。
其次，人民政协界别制度的相关政策和规范符合协商民主以协商达成共识的要求。人民政协的运行规则要求，政协委员按照界别产生、调整、取消相应资格，按照界别分组参加会议、组织讨论、开展活动，其运作是沿着一系列规则有序地进行的。在实际的政治协商中，人民政协坚持求同存异、尊重不同意见、包容各方在信仰利益和观念上的差异，力求使各种意见都能够反映到公共决策中——“求爱国和统一之‘同’，存社会制度、意识形态和生活方式之‘异’”。所以，人民政协的政治协商符合协商民主的协商特征，各个界别的委员在人民政协所提供的空间内表达意见、沟通交流、共同协商，最终提出对公共事务的共识。
此外，人民政协议事并不具有法律强制性，它的决定和报告更多地具有宣言性、协调性，很大程度上体现了民主政治下的公共意见，通过公共意见进而影响公共决策的制定和施行。人民政协的性质决定了它相当适合作为协商民主的公共空间；经由公共协商而形成的政协报告，体现了人民政协协商民主的共识，同时也正体现了社会各界的共同意志、社会整体的公共利益，从这个意义上讲，人民政协的界别制度明显趋向于社会公共性的培育。并且，人民政协在实际讨论过程中，一直坚持着对公共利益的追求，坚持各界别在表达各自利益和意见的同时，都要把国家的共同利益、长远利益放在根本位置，要遵从一个得到普遍认同的协商标准即公共理性，很明显，人民政协公共协商活动体现了协商民主的公共价值取向，已经成为增强公民政治参与成熟度、完善中国现代政治民主的重要环节。
三、社会变迁与政协界别制度完善
从协商民主理论来看，人民政协的界别制度是其功能实现的基础，正是在界别制度之下，人民政协能够如协商民主理论所主张的那样，建立多元平等而又追求公共性的政治协商过程。同样，从已经趋于成熟的协商民主理论来进一步审视人民政协的界别制度，也有助于发现政治协商不足之处，对人民政协的发展完善有所裨益。
人民政协的政治协商活动是建立在以界别为基础的整体架构之上的，就此界别制度而言，首要的问题就是各个界别的设置和委员的产生。在人民政协几十年的发展历程当中，人民政协曾经对界别设置做出过一定调整，根据现实需要适当地增删了若干界别，但是，这种调整相对于现实社会的政治经济变迁而言仍然有相当的不足。近年来，许多专家学者纷纷建言，认为人民政协现有的界别设置存在代表性不足、群众性不足的问题，亟须通过一定的方法增强其社会性。例如，在讨论全国基础教育问题时，参与的却基本上都是高等教育的精英分子；在全国非公有制经济比重已经增长到相当大、各种社会新型职业涌现的背景下，经济界这一界别划分已经不足以代表现实社会经济结构了；有的界别活动能力强，而大多数界别相当缺乏以界别为组织形式的活动。
人民政协的界别设置问题实质上是协商民主从理论到实践这一环节如何具体操作的问题，它涉及协商民主也无法绕过的精英政治和参与式民主的困境。问题在于，在一个大的政治共同体当中，既要考虑到数量过大的人口难以实现直接参与协商，所以必不可少地由少数人代表多数人决策，同时又要兼顾民主性，追求全面充分地反映社会意见。那么，如何确定参与政治协商的委员、如何以界别为基础进行活动就成为重要问题。
综合来看，主要有这样几个问题值得深究：
其一是界别制度的群众性问题。现在政协委员、特别是上层委员大多来自各界别的知名人士和精英分子，专业素养、专业成就等因素是最经常被考虑到的选择标准。其结果就是，政协委员的产生体现了明显的精英政治态势。这很自然地引起了对政治协商民主性的疑问。选择协商民主的目的就是要有所改变、就是要在公众参与性上下工夫。那么，应当怎样来解决这个问题？
从根本上讲，排除精英参政是不可能的，也并不可取；精英政治具有技术上的现实性，也具有知识素质等方面的优势。那么，可能有所改变的就是精英参政的界定。或许，对精英这样进行描述更符合协商民主的要求：精英不仅仅指该行业较为优秀的个人，更应该是该行业中最熟悉行业情况的人、最了解本行业群体诉求的人、能从本行业立场出发参与公共决策的制定的人，也是在政策执行过程中能随时从本界别立场进行民主监督的人。他不一定是本界别个人成就最突出或者影响力最大的，但肯定是熟悉本行业情况的，肯定是有能力从本界别立场出发思考公共政策的。从这样的角度来进行考虑精英的含义，才能产生协商民主所需要的精英参与。总的来说，人民政协界别制度的关键是，怎样在一个人口数量众多的国家里，更为有效地增强民主参与，显现民主实质。因此，人民政协的民主参与不在于委员是否都是精英，而在于这些精英是哪一种精英。现在也许暂时还难以制定明确而详尽的标准来做到这样的选择，但是在这个方向上进行一些尝试是有益的，如要求委员必须有在本界别长时间的基层经验、对本界别的各类问题有深入的理解、有精力和能力代表本界别积极参与协商活动，等等。还应当特别指出的是，人民政协有必要减少政协委员中行政官员的比例——对各个界别来说都是如此，因为人民政协的公共协商本身就应该是让各界别群众发出声音的活动，过大的官员比例会造成浓重的行政氛围、削弱政治协商的群众性和权威性，使协商民主的基础变得薄弱。
此外，为了增强人民政协界别制度的群众性，还可以在界别活动方面多做努力。这主要是指，人民政协可以根据界别设置安排适当规则，创设一些常规性、长期性的活动机制，使得各个界别的委员能够更有效、更深入地与群众产生联系，时刻保持对本界别群众意见和切身利益的敏感，随时更新对本界别重要问题的了解。政协委员应当有专门的时间和精力用于“到群众中去”，甚至可以专设固定的联系机制，安排好联系计划，通过面对面交流、实地调查研究等等方式履行委员职能。人民政协也可以尽力为委员提供各种协助(而非主导)，以界别为基础帮助委员联系群众、集中舆情、提供资料、组织会议等，帮助各界别委员培养活动能力、增强各界别的认同感。使各界别的委员与他所代表的界别群体维持紧密联系，才能实现以界别为基础的民主实质，实现人民政协的群众性。
其二是政协界别制度的包容性问题。中共中央2006年下发的《关于加强人民政协工作的意见》就提出了这个问题：“要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。”这实质上也正是协商民主所提出的包容性问题。政协所承担的协商民主功能要求它具有广泛的代表性、高度的包容性，以适应正不断变化中的社会现实；既然人民政协的界别设置是由我国经济社会结构和统一战线内部结构所决定的，那么人民政协界别调整也应对应于我国经济社会结构和统一战线内部结构的变化。当前中国社会结构急剧变化，新的社会阶层不断出现，社会各类成员的利益需求呈现多元化特点，表明现在正是需要做出适当调整的时刻。
与我国社会现实相对比，人民政协现有的界别设置急需调整。这一点已经在很多专家学者的论述里提及，共识较为明确：
一是调整已有界别结构，通过合并、拆分、削减，对原有的结构进行调整，去其繁冗，留其精华。比如，对共青团和青联界别、科协和科技界这样在性质上近似的界别，可以考虑进行合并；而对一些界别，如成分日益复杂的经济界，无疑需要按照国有或非国有等方式进行更细地拆分，才能切实代表界别内群体；
二是注意吸收新鲜的血液进入政协体系内参与政治协商。随着改革开放以来经济社会的飞速发展，社会各阶层、各领域早已发生天翻地覆的变化，一些群体的影响力产生了此消彼长，一些新兴的社会阶层悄然出现，代表着现实社会新的意见和利益格局；这些新的意见也应当在协商民主中占有一席之地，应当有能力发出自己的声音。比如有人提出，法律相关人员已经成为当今社会越来越有影响力的群体，应当有一个司法界作为其代表，社会上越来越多的自由职业者、中介组织、服务业人员等都可考虑设置界别，以协调不同利益、促进社会和谐。
其三，界别设置要为尽可能丰富的意见留下空间。人民政协的界别制度看起来足以反映各个界别的意见，但即便如此，也并不能完全构成理想的协商民主。人民政协的界别设置在尽可能体现对社会各界主流意见的代表性和包容性基础上，也应当保持对社会不同意见的充分吸收，即尽可能将各种不同的公共意见纳入公共协商之中。一些并非主流的、带争议性的意见，如果确有可取之处，也应纳入协商。比如，人民政协可以在特别邀请人士界别的产生标准中加入这样的考虑，使人民政协的协商活动更具综合性、更富活力，以增强民主讨论结果的合理性。这一方面是由于，就公共决策而言，并非多数意见总是合理的，在利益、立场、视野和经验的限制下，多数意见对什么是协商民主所倡导的“公共的善”也会犯错，而如果更丰富的意见和选择能够呈现在公共协商场域内并参与讨论，对增强公共协商过程中的理性、弥补公共决策难免的不足之处无疑大有裨益；另一方面的原因是，随着社会多元化的发展，极有可能出现部分群体无法划入适当的界别、获得代表的情况，他们难免会在公共协商中失声，造成多数政治下少数人的意见和利益被忽略掉，损害政治民主实质。
当然，这种尝试难免会引起一些怀疑：过多的意见甚至非主流意见是否会导致政治协商活动的效率低下、秩序混乱？答案是否定的。首先，从协商民主理论来说，政治协商本身并不等同于代议制民主下的简单投票行为，协商过程强调各类公共意见的交流和讨论，一定程度上的争执甚至是现代参与式民主政治中理所当然的部分。其次，在协商民主看来，公共协商并不是散乱无章甚至对抗性的，而是在一定规则下进行的、追寻公共利益的理性行为。这使我们有理由相信，在中国共产党的坚强领导下，只要政治协商活动遵循人民政协的议事规则，坚持理性讨论及公共利益为先的原则，所谓的混乱并不可能真正出现，也不会危及协商民主本身。最后，也不必过于担心效率问题。引入各种不同意见，就是为了使公共协商过程更为充分和彻底，这种尝试有利于公共决策的合理和科学、并能为社会主义民主建设带来长远的促进作用，其结果终究是利大于弊的。
四、结语
在社会主义政治民主发展的关键时刻，各种政策建言层出不穷，协商民主已然成为其中一个相当引人注目的选择。党和国家对协商民主的认可，证明了它在我国社会主义民主政治建设中可以有更加长远的发展前景，理应得到高度重视。因此，从协商民主理论出发研究人民政协这一中国协商民主的主要承担者，针对中国经济社会现实来建言献策是极有意义的。正如本文所指出的，对人民政协的界别制度做出积极有效的调整和改进，并随时推进对界别制度的反思和交流，创设新的、有利于界别制度与协商民主相契合的规则，不仅有利于增进人民政协履行职能的能力，更有利于协商民主的发展和现代公民社会的形成，社会主义民主建设必将从中获益。当然，协商民主理论带给我们的启示和思考还有待于在现实工作中细化，转变为具体的制度和规则，以待进一步修正。
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