浅论行政处罚的构成要件
摘 要:行政处罚是享有行政处罚权的行政机关对违反行政法秩序的相对人所给予的制裁,它和刑事制裁、民事制裁一起构成公民的三大责任制度。行政处罚权具有双重性,一方面为管理所需要;另一方面稍有不慎就会危害到相对人的合法权益。因而,要对行政处罚权严加规范和控制。那么行政处罚权要符合哪些要件? 行政处罚的构成要件与犯罪构成的要件有哪些异同? 研究这些问题不仅是规范行政处罚权的需要,同时也能为行政处罚的实践提供积极的指导。
关键词:主观过错;违法行为;行政处罚
行政处罚是指特定的行政机关或法定授权组织、行政委托组织依法对违反行政管理秩序尚未构成犯罪的个人或组织予以制裁的行政行为。[1 ]在行政处罚的立法和实施中, 应受处罚行为(有学者也称之为行政违法行为,是指公民、法人和其它组织实施的违反行政法律规范、依法应当受到行政处罚的作为或者不作为) 是行为人负处罚之责的基础,占有核心地位。其中, 行为人在何种条件下应承担行政处罚之责,实施处罚的机关或者组织又按什么规则去确定行为人承担处罚之责的根据和标准等问题,则是研究行政处罚行为的关键问题,我们称之为应受处罚行为的责任基础。[ 2 ]具体来说,主要包括两方面内容,一是行政处罚的归责原则;二是应受处罚行为的构成要件。
一、行政处罚的归责原则 (一)概述
“归责”即责任的确定,是民事侵权行为法中的一个重要概念。在侵权行为法中,归责的含义,一般是指行为人因其行为和物件致使的损害的事实发生后,应依何种根据使其负责,此种根据体现了法律的价值判断,即法律应以已发生的损害结果的价值判断标准,抑或以公平考虑等作为价值判断标准而使行为人承担侵权责任。[ 3 ]行政处罚中的归责原则虽不能完全套用这一定义,但归责作为责任的判断过程,其基本含义是相同的。因此,行政处罚中的归责可定义为:行为人实施了违反行政法律规范的行为后,应以何种价值为判断标准使其承担行政处罚之责。归责不同于责任,责任是一种否定式的法律后果,而归责是为这种法律后果是否成立寻找根据和标准。[ 4]归责原则就是行政处罚的归责的规则,它所解决的是确定行为人承担处罚之责的依据和标准问题。归责原则与行政处罚的构成要件是一对既相互联系,又各具特点的法律概念。前者是确定责任的抽象、普遍的法律规则,决定着特定要受处罚的行为的构成要件的具体内容,为实施处罚的机关或者组织最终确定行为人承担处罚之责提供法律上的价值判断标准,是应受处罚行为构成要件的前
提和基础;后者则是归责原则的具体落实和体现,是实现归责原则的功能的最佳方式。从我国行政管理和行政处罚的实践出发,我国行政处罚的归责原则应遵循以过错推定原则为主,以主观责任原则为辅。 (二)过错推定原则
在民法上,过错推定,又称过失推定,是指原告若能证明其所受的损害是由被告所致,而被告不能证明自己没有过错, 法律上就应推定被告有过错并应负民事责任。[ 5 ]行政处罚与民事责任是两种完全不同的责任形式,民事上的过错推定原则不完全适用于行政处罚,但过错推定的基本含义却应是相近的,因此,行政处罚中的过错推定可理解为:公民、法人和其他组织一旦实施了违反行政法律规范的行为,只要不能证明自己主观上无故意或者过失,法律上就应推定行为人有故意或过失并依法承担行政处罚之责。[ 6 ]为什么要以过错推定作为行政处罚的一般归责原则呢? 可以这样理解:其一,行政处罚是严格依法进行的,受处罚行为必须是以违法为前提的,违法包含过错是行政处罚领域的一个特性。其二,行政处罚作为行政管理的重要手段,必须在合法的前提下充分体现高效率。若要实施处罚的机关或者组织无条件去认定每个违法行为的主观过错,既不可能,也无从体现行政效率原则。既然如此,为什么不采取客观(严格)责任原则呢? 一般来说,客观责任原则强调的是,只要能证明行为人实施了违法行为,即使无主观过错,行为人也应承担法律责任。在行政处罚领域, 虽然违法行为的客观存在在大多数情况下决定了行政处罚的存在,主观因素与违法行为相比处于次要地位,但不是毫无意义:其一,现代条件下,法律不惩罚无意志行为,因而,归责不考虑行为人的主观过错在道德上是否具有极大的恶劣性,是否符合历史的发展趋势。其二,客观责任原则难以适用归责的有关情况,如责任年龄、责任能力,以及因行政机关的责任而引起的违法行为等。其三,在行政处罚领域,大量的受处罚行为都是有主观因素的。过错推定原则赋予了行为人举证、反驳的机会,以表明自己无过错;而客观责任原则却剥夺了行为人这种机会,完全不考虑主观因素在归责中的影响。所以说,行政处罚不宜采用客观归责原则。
二、行政处罚的构成要件
行政处罚的构成要件,是指行政机关对违反行政管理秩序的行为(以下简称违法行为) 依法给予行政处罚所应具备的必不可少的条件。它是确定某种行为受行政处罚所必须具备的各种条件,是行为人负行政处罚之责的基础和根据。对应于受处罚行为应具备哪些条件,目前有几种不同的观点,较为普遍的观点认为,应受处罚行为的构成要件包括四个方面:违法行为主体、违法行为客体、违法行为的客观要件和主观要件。[ 7 ] [ 8 ]考虑
到行政管理领域内容非常广泛且各具特点,应受处罚行为的构成要件必须符合行政管理的实际和特性。综合上述理解,行政处罚的构成要件可归纳为以下三个方面: (一)基础要件
基础要件是指违法行为已经发生,即行为人已实施了违反行政管理秩序的行为。它包括二方面的内容:1.行为人实施了违法行为。作为法律规定的违法行为,须具备以下三个特征:( 1)行为人实施的行为具有社会危害性,这是违法行为的本质特征。具有社会危害性是指行为人的行为是行政法律规范所禁止的,这种行为一旦实施,必然危及行政管理秩序,对他人、对社会造成或可能造成危害后果。这种危害性包括两种情况:一是行为已经造成损害后果,二是可能给社会造成严重后果。比如殴打他人造成轻微伤害,就是已经造成了损害后果;违反渡船、渡口安全规定,经公安机关通知不加改正的行为,就是可能造成严重损害后果的行为,都应当给予处理。如果行为人的行为没有社会危害性,如某人给行政机关提批评建议就不是违法行为,不能给予行政处罚。( 2)行为人实施的行为违反了行政管理秩序,即侵犯的客体是国家行政管理秩序,也就是说,行为具有行政违法性。任何一种违法行为都必然侵害了法律所保护的社会关系和社会秩序,行政违法行为直接侵害了国家的行政管理秩序,这是行政违法行为区别于刑事违法行为、民事违法行为的最主要的特征。因此,是否属于行政违法行为只能以是否违反了行政管理秩序来认定。比如违反合同的行为侵犯的是民事法律所保护的社会关系,而不是行政管理秩序,就不属于行政违法行为,也就不能给予行政处罚。(3)违法行为具有应受惩罚性。行政处罚就是《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)规定的对行政违法行为的惩罚手段。违法行为应当受到行政处罚,是行为的社会危害性和行政违法性的法律后果。正因为行为具有社会危害性,并且触犯了行政法律,才应当受到行政处罚。2.行为人具有行政责任能力。行政责任能力,是指公民、法人或者其他组织对其实施的违法行为独立自主地承担行政法律责任的能力。这是违法行为主体承担行政责任的必备条件。只有行为人具备了行政责任能力,才能对自己实施的违法行为承担行政法律责任,接受行政处罚。反之,即使行为人实施了违法行为,但不具备行政责任能力,就不能追究其行政法律责任。它有两种情况:(1)公民。公民的行政责任能力有三种:第一种是完全行政责任能力。凡年满18 周岁且精神正常的人,具有完全行政责任能力。第二种是限制行政责任能力或称之为不完全行政责任能力。凡年满14周岁不满18周岁的未成年人和精神病人在不能完全辨认和控制自己行为时,如果实施了违法行为,应当承担行政法律责任,但应当从轻或者减轻处罚。第三种是无行政责任能力。不满14 周岁的未成年人,不能辨认和控制自己行为的精神病人,
以及法律明文规定的有严重生理缺陷的人,无行政责任能力。由于行为人无行政责任能力,即使实施了违法行为,也不承担行政法律责任。[ 9 ](2)法人或者其他组织。法人或者其他组织,都具有完全行政责任能力,如果实施了违法行为,应当承担行政法律责任。综合上述分析,行政处罚的基础要件就是:具有行政责任能力的公民、法人或其他组织,出于故意或过失,实施了违法行为,则行为人应当承担行政法律责任。否则, 缺少任何一个条件, 就不构成违法行为,不能给予行政处罚。
(二)法律要件
法律要件是指给予行政处罚在法律上必须具备的条件,也就是说,违法行为已被法律规定为应当给予行政处罚的行为。法律要件有四个方面的内容:1.以法律规定的行为为处罚要件。刑法学中有一个重要原则:法无明文规定不为罪。作为法律责任形式之一的行政处罚同样如此,也必须做到法无明文规定不处罚。《行政处罚法》把法定原则确定为基本原则。因此,凡是法律、法规、规章没有明确规定的行为,就不得实施处罚。比如某人偷盖单位公章私开介绍信,但并未招摇撞骗,或作为其他违法活动的手段,仅仅是为了外出方便。法律没有将此种行为明确规定为违法行为,就不能实施处罚。2.必须以法律规定有行政责任形式为处罚条件。警告、罚款、拘留、吊销营业执照等是法律规定的行政责任形式。如果法律对某种行为没有规定处罚形式,就是说没有规定行为人承担行政责任的方式,就不能对其实施行政处罚。比如,《金融稽核检查处罚规定》第21条规定:凡不顾大局,不执行国务院及中国人民银行文件规定的单位,要限期纠正,并要予以通报批评。情节严重造成不良后果的,对单位负责人和有关负责人处以记大过直至撤职处分。这条规定中,尽管将“不顾大局,不执行国务院及中国人民银行文件规定”列为违法行为,但责任形式却是“限期纠正”、“通报批评”、“记大过直至撤职处分”,只规定给予行政处分的责任形式,因此就不能给予行政处罚。3.必须以法定程序为处罚条件。由于行政处罚涉及公民的人身和财产以及法人和其他组织的权益,是一种最严厉的行政制裁措施,因而,《行政处罚法》规定了较为严格的处罚程序,以防止处罚的畸轻畸重以及滥用处罚权现象的发生。《行政处罚法》规定了简易程序和一般程序,简易程序只限定适用于对公民处50元以下罚款、对法人和其他组织处1000元以下罚款或警告的处罚。除此之外,都必须使用一般程序,即经过调查、收集证据或必要的检查,并由行政机关负责人审查后作出处罚决定。违反法定程序实施的处罚是无效的。4.必须以违法行为尚未受过行政处罚为条件。《行政处罚法》确立了“一事不再罚”原则,就是说某个违法行为已经受到行政处罚,任何机关就不得对该行为再行处罚;或是行为发生地的某一行政机关已经对违法行为进行处罚,
当地的任何其他机关不得以行为人违法为由重复处罚。根据上述分析,行政处罚的法律要件应该理解为:只有行为人的行为已经被法律明文规定为违法行为,并且规定有法定的责任形式,应当给予处罚但尚未处理,行政机关按照法定程序作出处罚决定的,才是合法有效的,否则,缺失任何一个条件,就是违法无效的。
(三)执法主体要件
执法主体要件是指实施行政处罚权的机关必须具备的条件。具体包括三个方面的内容:1.法律明确授权。凡法律未授予行政处罚权的组织或部门,就不能成为执法主体,比如侨务办公室就不具备执罚权。2.享有执法权的行政机关只能在职权范围内行使处罚权,而不得越权实施处罚。比如矿产资源管理部门就无权对违反金融秩序的行为实施处罚。3.具有管辖权的行政机关才能行使执法权。执罚主体的完整含义是享有执法权,并具有管辖权,在职权范围内对违法行为实施行政处罚的行政机关,才是合法的执法主体。在我国有两种类型:行政机关(含中央行政机关和地方行政机关)和拥有行政职权的有关组织(含行政机关的派出机构和行政立法特别授权的企事业单位) 。[ 10 ]综上所述,行政处罚,必须是基于违法行为已经发生,依法应当给予处理,在追责时效内由具有执法权的行政机关或组织实施。这三个方面的条件是构成行政处罚必不可少的,缺少任何一个条件,行政处罚都不能成立。
三、行政处罚构成要件与犯罪构成要件的比较
在我国法律责任体系中,行政处罚与刑罚都是行为人对国家承担的责任,是公法上的两种重要制裁形式。二者具有许多相同之处:一是责任的基础相同。行政处罚与刑罚的存在均以法律有明文规定为基础,前者遵循“法无明文规定不为罚”之原则,后者恪守“罪行法定”主义。二是实施处罚的主体均须国家权力的拥有者。无论是实施行政处罚,还是实施刑罚,都是直接运用国家权力的体现,实施处罚的主体必须是国家权力的主体,任何非权力主体的组织或个人均不得以自己的名义实施处罚。这被称之为“国家追究主义”原则。三是二者均不产生责任的转让问题。行政处罚原则上和刑罚一样只直接对行为人适用,不产生违法行为人与他人的责任转让。除此之外,行政处罚与刑罚在其他方面还有不少相同点,比如,并罚的原则、证据的收集与运用等。但作为两种性质互异的法律制裁方法,行政处罚与刑罚的区别,要比其共同点复杂得多。将行政处罚的构成要件和犯罪构成要件做一比较可以发现,在主观条件和危害结果方面二者是有较大差别的: (一)主观条件
行政违法的主观条件也称行政违法主体主观上的过错,是指行政违法主体对其所实
施的违法行为所报的心理态度,包括故意、过失以及实施违法行为的动机和目的。故意,指明知自己的行为会发生危害社会的后果,并且希望或放任这种后果发生的心理状态,它包括直接故意和间接故意。过失,指应当预见自己的行为可能发生危害社会的后果,因疏忽大意而没预见或虽有预见但轻信可以避免,以致发生危害后果的心理状态,它包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。在我国刑法中,只有故意或者过失地实施了危害社会的行为,才构成犯罪,有的犯罪构成还必须以某种犯罪目的为必要条件(例如赌博罪,拐卖人口罪等必须以“营利为目的”) 。可以说,在刑法中,主观条件对判断罪与非罪、此罪与彼罪有绝对意义。但是,在行政处罚中,行为人主观上的因素只有相对意义,即对绝大多数行政处罚的实施来说,行为人的主观因素往往内含于行为的违法性之中而没有独立和实际的意义;只有在某些情况下,行为人的主观因素对行为人是否应受行政处罚才有实际意义,这种情况一般均由法律、法规明确规定。比如,《治安管理处罚法》规定,明知是赃物而购买的,应受治安处罚;故意损坏路牌、交通标志的行为,也应受治安处罚。根据我国现行《行政处罚法》,行政处罚的前提必须是有违法行为存在,而不考虑行为人是否具有主观过错,因此,行为人的主观过错在行政处罚的构成要件和在犯罪构成要件中的作用不具有可比性。
(二)危害结果
危害结果是指违法行为对法律所保护的客体造成的损害。刑法上所讲的行为的危害结果,是指主体的行为对客体已造成的损害。由于我国刑法对故意犯罪的预备行为和未遂行为原则上都认为是犯罪,因此,除少数刑法分则有明文规定外,对大多数故意犯罪来说,危害结果并不是犯罪构成的必要因素,只有当过失行为已造成法定犯罪构成所要求的危害结果时,才能构成犯罪。[ 11 ]我国刑法分则对危害结果的规定,大体有以下几种情况:1.有些条文把某种特定的危害结果的发生规定为犯罪构成的必要因素。对于所有过失犯罪来说,必须是造成的法定的危害结果,过失行为才构成犯罪。2.有些条文把足以使某种特定的危害结果发生的危险规定为犯罪构成的必要因素。3.有些条文规定某一犯罪行为,如果发生了某些特定的严重危害结果,则加重其定刑。4.有些条文要求只有发生了某些特定的危害结果,才能构成犯罪的既遂。[ 12 ]而在行政管理领域,从总体说,危害结果对行为人是否应承担行政处罚之责,关系不大,不是应受处罚行为的构成要件。因为行政处罚是以维护公共利益和社会秩序为宗旨,公共利益和社会秩序均是非人格化的,对其危害往往不直接发生后果。不仅如此,如果出现了危害后果,则表明行政处罚没有真正发挥作用。当然,有时危害结果也决定了行为人是否应受到行政处罚制裁。例如,在有关环境保
护和资源管理领域,对法人的行政处罚一般要依据行为的危害程度来确定。除此之外,危害结果还是判断违法情节轻重、选择处罚种类和幅度的重要标准。目前,中国是世界上公认的行政大国,行政处罚几乎涉及到行政管理的各个领域;绝大部分行政机关都取得了实际行政处罚的权力;法律、法规、规章、规定的行政处罚种类达数百种。行政处罚已成为我国行政机关实施行政管理、维护经济秩序和社会秩序的重要法律制度之一,在建立和完善市场经济体制中正在也必将发挥越来越重要的作用。因此,学习和研究行政处罚的构成要件对更好地适用行政处罚,充分发挥行政处罚的教育功能(行政处罚是对破坏社会秩序和公共利益行为的预防)都是极有意义的。[ 13 ]
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