努力建设平安边界
——在全国行政区域界线管理工作培训班上的讲话提纲
戴均良 ★
(2006年12月5日)
全国行政区域界线管理工作培训班今天正式开班。这是全面勘界结束后部里举办的第一个依法管界工作培训班，纳入了部里的培训计划。这次培训的主要目的和任务是贯彻落实第十二次全国民政会议精神，进一步加强行政区域界线管理工作，提高界线管理水平。培训内容主要包括界线管理政策法规和业务知识的学习，以及界线管理工作中规章制度建设、行政执法、平安边界创建、信息化建设和档案等专题讲座。借此机会，我谈三点意见，供大家参考。
一、要进一步高度重视行政区域界线管理工作
新一届党中央提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对构建社会主义和谐社会作出了全面部署。这是科学社会主义发展史上的一个重要里程碑，它标志着科学社会主义从理论到实践发展到了一个新的阶段，开创了社会主义事业新境界。这个新境界的主题就是高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，全面推进社会主义政治、经济、文化和社会建设，把社会主义现代化建设推向民主、富强、文明、和谐的新阶段。这里最重要的关节点就是社会主义现代化建设由政治、经济、文化三位一体发展成政治、经济、文化和社会四位一体，在科学发展观统领下，全面推进社会主义政治建设、经济建设、文化建设和社会建设，真正实现政治经济文化社会以及人与自然的和谐发展。这是全党全国各族人民的共同愿望，是贯穿中国特色社会主义现代化建设全过程的长期历史任务和全面建设小康社会的重大现实课题。
民政工作在构建社会主义和谐社会中具有重要的地位和作用，对此温家宝总理、回良玉副总理在第十二次全国民政会议上作了深刻阐述。第十二次全国民政会议认为新时期民政工作的核心作用是“维护稳定、促进和谐”，各项民政工作的共同作用都体现在这八个字上面。行政区域界线管理工作是一项紧密关联边界附近地区人民群众切身利益和边界地区和谐稳定的行政管理工作，对社会稳定具有直接而重要
的影响。加强行政区域界线管理工作，是消除边界矛盾，巩固勘界成果，保持社会稳定的需要；是坚持全心全意为人民服务宗旨，正确处理新形势下人民内部矛盾的需要；是保护和合理开发、利用资源，实现人与自然和谐发展，建设资源节约型和环境友好型社会的需要。所以，我们要从构建社会主义和谐社会的高度，从践行党和人民利益宗旨的高度，充分认识新形势下加强行政区域界线管理工作的重要意义，进一步高度重视界线管理工作，增强做好行政区域界线管理工作的责任感和紧迫感，不断提高行政区域界线管理工作的政策和水平，维护边界地区长期和谐稳定，促进边界地区经济社会稳步发展。
这里特别要强调，重视界线管理工作首先要求的是地方各级政府，因为行政区域界线管理工作是各级政府的职责。这不仅是国务院《行政区域界线管理条例》的明确规定，也是由行政区域界线管理工作的特点决定的。行政区域界线管理工作从根本上看是行政区划工作的一部分，工作对象是地方政府，工作的主体也是政府，民政部门作为政府的职能部门代表政府履行职责。因此，首先是各级政府必须高度重视界线管理工作，把它纳入到政府工作的重要日程，切实加强对界线管理工作的领导，切实解决界线管理工作的问题。当然，各级民政部门作为政府负责此项工作的职能部门，高度重视和抓好界线管理工作更是责无旁贷，厅局领导应把它作为民政厅、局的重要业务工作进行部署安排并抓好落实。
二、要扎实抓好当前行政区域界线管理的重点工作
全面勘界结束以后，我国行政区域界线管理工作的重点从勘界转向依法管理。根据形势发展需要和《行政区域界线管理条例》的要求，我们提出了抓好从勘界到管界转轨的“四个一工程”，即一套法规、一个系统、一卷档案、一组地图，在全国组织开展了一系列界线管理活动，有组织、有计划地开展了省、县两级界线联检工作，规范、整理了勘界档案，推进了界线信息化建设，完善了规章制度，公布了法定的界线，会同有关部门编制出版了省界标准画法图集和全国及分省行政区划图，组织勘定了经批准变更的县级界线，妥善处理了边界地区发生的纠纷，等等。总体上看，勘界结束以来，各级民政及有关部门认真开展依法治界工作，实现了由全面勘界向依法治界的平稳过渡，较好地履行了界线管理工作的职责，维护了界线附近地区的社会稳定。各地在界线管理工作中探索了许多好的做法，创造了不少好的经验。比如湖北就有很多好经验，这次培训班之所以在湖北举办，也是有示范作用的。另外，北京、上海、山东、福建等省市也有不少好的经验，会上还发言交流。
通过回顾看出，上面这些工作都是界线管理的基础性工作，都是为了巩固勘界成果，维护法定界线的严肃性和稳定性，是紧紧围绕“稳定”这个中心展开的。十六届六中全会决定要求，要“广泛开展平安创建活动，把社会治安综合治理措施落实到基层，确保社会治安大局稳定”，这就对我们的行政区域界线管理工作提出了新的要求，工作中心增加了新的内容：即维护边界地区的稳定和平安。第十二次全国民政会议确定的行政区域界线管理工作的工作重点是：贯彻落实《行政区域界线管理条例》等界线管理制度，健全界线管理体制和界线纠纷应急处理机制，巩固勘界成果，建设平安边界，切实维护界线附近地区稳定和谐。这也在民政部、国家发展和改革委员会刚刚印发的《民政事业发展第十一个五年规划》中得到反映。因此，当前乃至今后相当长时间内，行政区域界线管理工作总体要求是深入贯彻落实党的十六届六中全会精神和国务院第十二次全国民政会议精神，围绕“创建平安和谐边界”这个主题，以科学发展观为统领，以维护界线附近地区稳定为目标，以国务院《条例》和国办《通知》为依据，规范管理，依法治界，促进边界地区的和谐稳定和发展。
明年是国务院颁布实施《行政区域界线管理条例》的第五年，也是第一轮界线联检工作的最后一年，明年的工作任务非常繁重，各地要有所准备。关于具体工作安排在明天的培训总结中还要讲，我在这里强调的是，在做好各项日常工作的基础上，各地要重点抓好以下三方面工作。一是省、县两级行政区域界线联检，二是边界纠纷的调处，三是开展平安创建活动。界线联检工作是界线管理最为日常的工作，要高度重视。界线联检是解决争议，消除隐患，保持稳定，防患于未然的重要措施，是行政区域界线最重要的日常管理工作，必须继续有计划、有组织地开展。从2003年开始的第一个联检周期，明年是最后一年，工作难度最大，工作任务最重。明年联检的界线多数是勘界时的收尾线、协调线、裁决线，分歧大、问题多、矛盾尖锐，各地对工作难度要有思想准备，要早部署、早安排、早启动。民政部将在总结经验基础上，本着照顾全局、平衡任务的原则，对第二个联检周期内的省界联检任务作出调整，并在今后的联检周期内相对固定下来，以利于地方工作安排和经费申请。边界纠纷是界线管理工作的焦点和难点，要健全完善政府领导、部门分工负责的界线纠纷处理机制，各部门都要有高度责任感，尽职尽责，互相配合，及时解决边界纠纷和矛盾。民政部门负责因行政区域界线实地位置认定不一致引发边界纠纷的处理，行政区域界线已经明确的跨界资源管理使用纠纷，由有关资源主管部门处理。
民政部门是行政区域界线的主管部门，界线附近地区发生纠纷后，当地部门、群众第一个找到民政部门是很正常的现象，我们要认真对待，属于我们管的，要及时履行职责；不属于我们管的，要耐心说明情况，同时积极配合有关部门做好工作，不能生硬推出。
开展创建平安边界活动是构建和谐社会的要求，也是提升边界管理水平的重要举措。国务院第十二次全国民政会议提出了“建设平安边界”的任务，各级界线管理部门充分调动抓好相关工作。创建平安边界是个复杂的系统工程，仅靠民政部门一家是难以完成的，要在综治部门的组织协调下开展工作，充分发挥各有关部门的职能作用，群策群力，同心同德，共同开展平安边界创建活动。作为主管行政区域界线职能部门和综合治理成员单位的各级民政部门要紧紧依靠各级党委政府，充分利用社会治安综合治理这一平台，与各有关部门密切配合，按照《行政区域界线管理条例》和有关政策规定，认真履行职责，积极开展工作。部里准备在明年适当时候召开全国行政区域界线管理工作会议，全面总结勘界以来界线管理工作，总结第一轮界线联检工作经验，部署下一阶段的工作，命名表彰一批平安边界线。
三、要不断提升行政区域界线规范化法制化管理水平
全面勘界工作结束后，国务院颁布了《行政区域界线管理条例》，国务院办公厅转发了民政部等12个部门起草的《关于加强行政区域界线管理工作的意见》，民政部公布了《省级行政区域界线联合检查实施办法》，印发了《关于做好行政区划变更后勘界工作的通知》等文件，各地也因地制宜，颁布了一系列政策法规文件，这些文件适应了界线管理的客观需要，提高了界线管理工作的法制化水平。全面勘界工作结束以来，各级界线管理部门和广大界线管理工作者认真执行政策文件规定，努力开展工作，维护了边界地区的稳定。但我们在看到成绩的同时，也应该看到当前的界线管理工作还存在一些矛盾和困难，如一些地方的同志对界线管理工作重视不够，界线管理的人员和经费没有得到很好解决，相关部门分工协调机制还不够健全，界线管理工作不完全适应实践的要求，新的矛盾和纠纷仍时有发生，等等。这些矛盾和困难出现，有的是客观事物发展的必然现象，有的是规章制度不健全造成的，依法管界是一项新的职能工作，没有现成的经验可循，因此，出现问题中有的也与我们界线管理部门和工作人员的管理水平有一定关系。为了实现维护界线附近地区和谐稳定的目标，需要我们在管界实践中不断提高我们的规范化管理工作水平。一是要完整、准确了解、掌握、执行现有的政策规定。对于现有的政策规定，我们
必须要全面准确掌握，坚决执行，不能一知半解、断章取义。更不能“以其昏昏，使人昭昭”。不但我们自己要了解、掌握、执行，还要让全社会特别是界线两侧的干部群众了解掌握并自觉遵守。这也是我们举办这期培训班的初衷。通过举办培训班，和大家一起原汁原味地了解、掌握现有法规政策的本来含义，使我们大家的管理水平达到一个新的高度。二是要继续完善规章制度，建立健全维护边界地区稳定的长效机制。要把现实需要而暂时没有的要尽快建立起来；已经有的要根据实践的情况和效果加以完善。通过规章制度的不断完善，做到行政区域界线管理的每一项工作、每一个环节都有章可循，有制可守。同时，在制定好本地所需规章制度的同时，要不断总结交流经验，推动全国行政区域界线管理工作制度建设迈上新台阶。
同志们，全面勘界结束了我国行政区域界线管理被动、无序、粗放的历史，开始了我国行政区域界线法制化、科学化、规范化管理的新时代。但要真正做到管理的法制化、科学化、规范化，还有相当长的路要走。大家肩上的担子很重。希望同志们在管界工作实践中不断总结、努力提高，也希望通过这次培训，同志们能学有所思，学有所得，学有所用，更好地推进界线管理工作，为构建社会主义和谐社会作出新的贡献。
最后，祝大家培训期间生活愉快、身体健康！谢谢大家！
（★戴均良，全国勘界办公室副主任，民政部区划地名司司长）
