提高乡镇政府执行力 建设社会主义新农村
方铭勇
本文系安徽行政学院课题“新农村建设视角下乡镇政府执行力研究”阶段性成果，课题编号：YJKT0910YB0
2摘要：建设社会主义新农村是当前乡镇政府的重要中心工作之一，本文从新农村建设的目标与原则出发总结出乡镇政府的七大角色定位，分析了影响执行力的四个主要因素，最后提出提高乡镇政府执行力应从培育执行力文化、重建政府组织架构、规范执行流程和完善监控体系四个方面着手。
主题词：乡镇政府 执行力 新农村建设
Promote the ruling power of township government; Building a new socialist countryside
Abstract: It is one of important tasks for township government to build a socialist countryside.This text concludes seven roles of township government from objectives and principles of new countryside construction, analyzes four main factors of influencing ruling power and proposes four aspects of promoting the ruling power of township government: fostering execution culture, rebuilding government organization, standardizing the implementation proce and promoting the monitoring system.Keywords: township government; ruling power; new countryside construction
改革开放三十年来我国经济社会的发展取得了长足的进步，其成果令世界瞩目。然而，作为我国最大群体的农民并没有真正享受到改革开放的成果，相反在相当一部分地区城乡差距还在扩大。为此党中央和国务院自2004年开始到2010年连续七年以一号文件的形式直指农业问题，关注度史无前例。为彻底破解“三农”问题，加快全面建设小康社会步伐，2005年，中央作出了建设社会主义新农村的战略部署，提出了“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的具体要求，描绘出了美好蓝图，确定了农村发展的方向和目标。新农村建设将是党和政府在新的历史时期解决农村问题的重大战略举措，也是今后相当长时期内乡镇政府工作的重点和中心工作。
但必须看到，在这样一些好的政策下更需要有一支强有力的执行队伍。乡镇政府是基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低级别，直接面向农民工作，负责政策的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划和组织农村公共设施、公益事业的建设，为农村提供良好的公共产品与公共服务。由此可见，乡镇政府的执行状况直接关系农村的稳定和发展，乡镇政府执行力的高低直接影响到新农村建设战略目标的实现。
一、乡镇政府在新农村建设中的角色定位
乡镇政府的角色定位是指乡镇政府在新农村建设特定的社会关系体系中所处的社会地位，并符合社会要求的一套行为模式。提高执行力必须从深刻理解战略意图并找准自己的角色定位开始。根据新农村建设的20字目标和坚持以发展农村经济为中心，坚持基本经营制度，坚持以人为本，坚持科学规划，坚持发挥各方面积极性的工作原则，新农村建设具体的工作任务有八项：一是统筹城乡经济社会发展，扎实推进新农村建设；二是推进现代农业建设，强化新农村建设的产业支撑；三是促进农民持续增收，夯实新农村建设的经济基础；四是加强农村基础设施建设，改善新农村建设的物质条件；五是加快发展农村社会事业，培养推进新农村建设的新型农民；六是全面深化农村改革，健全新农村建设的体制保障；七是加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制；八是切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设。就乡镇政府而言，其主要角色应该是：
（一）农村公共服务的提供者。在取消农业税后，乡镇政府监管职能弱化已成大势所趋，国家的行政权力逐渐退出农村政治领域，而公共管理和社会服务日益显得急迫，这也是消除城乡二元结构的需要。
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（二）乡镇基础设施建设的组织者和指导者。乡镇政府应在基础设施建设之前做好乡镇基础设施的总体规划和定位，乡镇政府自然也是政府资金项目的具体实施者，乡镇政府也要对农村自筹资金项目的实施给予必要和充分的指导。
（三）村民与上级政府之间的信息员。乡镇政府要将上级政府好的政策及时地传递给广大农民，让农民了解相关政策、了解市场信息，为组织生产和生活服务，乡镇政府也要及时向上级机关反映本乡镇的民情民意，将农民的想法及思想反映给上级，以便上级机关作出相应的决策，当前，在一些地方上访事件较多，其主要原因是沟通不畅和历史问题，历史问题如沟通得好，也可以解决。乡镇政府应就本区域内的情况予以调查，做到心中有数，并根据归口反映给相关部门，能解决解决，对不能解决的当农民来时相关部门就已掌握的情况可以给予解释。
（四）乡村文明的倡导者。乡村文明是新农村建设的五项目标之一，是和谐社会建设的重要环节，乡镇政府应创新思维，采用多种形式引导农民学习技能、崇尚科学、树立正确的价值观。
（五）农村经济发展的引导者。农民增收是新农村建设前提，乡镇政府必需在发展农村经济增长农民收入下下大功夫，只有农民收入提高了，我们的新农村建设才有生命力，才能可持续发展。
（六）农村民主法制的倡导者。当前大多数村庄已实现民主选举、村民自治，但也存在民主过程不规范、民主成为地方势力谋取自身利益的工具。乡镇政府必须加强引导，用正确的民主观与法制观武装广大农民，让村民得以真正做到当家作主。
（七）建设适合地方实情的工作机制和管理机制的制定者。中国农村幅员广阔，每个地方都有自己的特点，农村工作机制和管理机制必须要有农村的特色，比如说，农民办事一般起早出门，所以我们的乡镇政府的工作时间就不能按上级规定8点上班进行。
二、乡镇政府执行力的现状分析
执行力最早出现在工商管理领域，其内涵是指保质保量完成工作的能力。引用到行政管理领域，政府执行力内涵是完成目标所花费的人力、物力以及时间等各种资源的综合体现。所以考核执行力除了目标的达到外，还要看为执行所花费的人员的多少、物力的投入和时间快慢。就乡镇而言，影响执行力的因素主要有以下几个方面：
(一)人力因素：客观地说，现阶段乡镇工作人员文化水平相比上个世纪已有了大度的提高，90%以上的乡镇主要领导都有大专以上学历，近十年进入乡镇工作的公务员绝大多数也是高学历人才。但人力因素仍然是乡镇执行力的重要影响因素，具体体现在：部分同志政治修养不强，长期农村工作形成了不良的风气，比待遇多，比贡献少，二是多数工作人员为本土干部，行政过程中难免有失公正，影响执行对象对政策的理解。三是系统掌握现代管理知识不够,对宏观的经济发展没有清醒的认识,对微观的行政管理和服务缺少必要的知识积累,反映的工作中议事凭感觉,干事凭经验,只关注口号,不追求细节。
（二）物质因素：政府预算体系不健全。除了上级转移支付外，乡镇的财力来源非常有限，不但要“吃饭”还要搞建设。农业税免征后对乡镇实行的是乡财县管，这样做乡镇干部收入有了保证，但同时发展经费受到财政的制约，特别是中西部地区的乡镇，在县财政都十分困难的情况下，乡镇的工作经费就更捉襟见肘了。没有钱办事成为中西部地区乡镇发展的一个重要瓶颈。
（三）组织因素：乡镇政府没有一级政府应有的人事权和财权。一方面乡镇干部职务的晋升由县组织部门负责，使得干部必须眼睛向上，踏实工作的少了，迎合上级要求的多了。另一方面县一级部门对乡镇工作干预过多、过细，上面千根线，下面一根针，部门的工作都需要乡镇落实，使他们疲于应付、顾此失彼，难以根据本地实际有针对性地开展工作。现在部门权力都在逐步上收，相应的财权和人事权没有下放，或者仅把无利可图的权限下放，而工商、地税、土管、城建规划等权限都上收。这些现象已成为乡镇政府管理中的障碍，加重了乡镇政府的经济负担，不利于乡镇对区域发展的统筹和管理，影响了乡镇工作的积极性、创造性和行政效能的提高。
（四）机制因素：大部分乡镇还没有建立一整套适合地方情况和新农村建设的工作制度和考核办法，如没有针对如何提高公共服务职能的工作办法，没有针对设施建设的项目管理办法，没有业绩考核的办法，
[1]这些制度和机制的缺失必然造成低效率，必然造成乡镇干部工作主动性不足。
三、提高执行力的措施
根据乡镇政府在新农村建设中的角色定位及执行力的制约因素分析，提高乡镇政府执行力应从以下
几个方面的改善来求得突破：
（一）执行文化建设。政府执行力是建立在人个人执行能力基础上的合力，所以好的政府执行力应该有二个特征，一是个人执行能力强，二是团队和谐合作亲密无间。乡镇政府执行力文化建设应从以下几个方面下功夫：一是以领导执行力的提升带动全体干部执行力的提升，调研中发现领导风格是左右一个地方执政水平的一个重要因素，一个好的团队其领导执行力必然很强。二是通过理论学习倡导执行文化，减少内部损耗。
（二）政府组织架构重建。当前，正是乡镇机构改革冲关收尾的阶段，乡镇应根据现有人员及工作需要建立有利于新农村建设工作开展的组织架构。首先新的架构应该是扁平的，以减少因层层传递造成的信息失真和执行误差；其次新的架构应该是权责相当的，政府就对程序性的工作进行充分的授权，减少日常性事务占用大量的行政资源，只有这样政府才能有更多的时间解决经济发展等问题。
（三）规范政府执行流程。政府执行流程是政府组织执行政策和决策时的系列完整的步骤或操作方法。在政府行政行为中设计规划合理的执行流程，既有利于消除执行中的多余步骤，也有利于减少资源和时间的消费；既可以规范政府行为提高执行力，也可便于群众监督防止腐败。就乡镇在新农村建设的任务而言，目前需要建立二种执行流程：一是基本公共服务的流程，这个流程的建立可以借鉴企业的生产管理，流程以方便“顾客”为出发点，以节约资源和提高效率为着力点，把办事的过程简化，将办事的人员固化，将办事的地点集中。在我们调研中看到有的乡镇建立了乡镇服务中心，大大方便农民办事；二是建立建设流程，建设是一次性的工作，每个建设项目的大小、内容和要求都不相同，我们可以借鉴项目管理的思路，在决策阶段利用头脑风暴法、决策树等方法进行项目分析，充分打开决策的大门，保证决策的正确性；在项目实施阶段，利用网络图进行时间管理；用编制项目成本计划进行成本控制；用PDCA循环进行质量控制与管理，成立专门的工作小组负责日常事务，并给予一定的授权，对重大变更由政府联席会和村民代表大会议定，这样来保证项目各项指标的实现。每个项目结束后应进行项目评价，既可以考核工作组的工作，也可以发现需要改进的问题，逐步形成一整套适合地方实际的实施办法，并尽可能的让办法成为可以复制
[2]的东西。
（四）完善监控体系。监控体系有二个作用，一是监，保证我们执行有良好的环境，保证我们的执行在法律、法规的范围内进行，保护我们的干部；二是控，执行过程中会有很多事先没有预见到的情况，执行过程中也会出现与控制目标的偏差，控是上级及时了解情况，对执行提出改进意见，减少偏差或修改目标以利更好的执行。完善监控体系首先应该加强群众监督，坚持群众路线，让群众全面了解政策执行的领导、协调和控制等环节，提高农民对执行的认识和配合程度，真正体现新农村建设农民主体地位。其次，加强法制建设、加强执法环节，减少权力寻租的行为，保障政策执行的纯洁性和科学性。再次，加强电子政务建设，利用现代电子技术在政府部门之间、政府与社会公众之间建立信息交流,保证社会个人的知情
[3]权、保障政策的顺利执行。
主要参考文献：
1．乔成邦 提高村级组织的政策执行力与新农村建设 南阳师范学院学报 2009.
52．汪永兴现阶段我国政府执行力提升之策略探析法制与社会2009.5
3．毛劲歌等毛泽东政策执行思想对提高政府执行力的启示 当代世界与社会主义 2009.
3本文作者：方铭勇、男、汉族、1973年生、安徽枞阳人、讲师、工商管理硕士、
安徽行政学院农业管理培训部学员科科长。
作者研究方向：农村区域发展、农村公共管理
通讯地址：安徽省合肥市望江东路115号安徽行政学院农业管理培训部
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