努力形成以城带乡、以乡促城、城乡互动新格局——关于城乡发展一体化的研究综述
何冬妮张飞2010年11月02日07:07来源：人民网-《人民日报》
党的十七大从战略和全局的高度，作出了统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的重大部署。如何把中央的部署落到实处，加快推进城乡发展一体化，努力形成以城带乡、以乡促城、城乡互动新格局？我国学术理论界对此进行了研究和探讨。前不久，国家发展和改革委员会经济体制综合改革司、中国（海南）改革发展研究院等单位主办，以“城乡一体化：趋势与挑战——中国„十二五‟时期的农村改革”为主题的中国改革国际论坛在海南省海口市举行。与会专家学者围绕城乡发展一体化的基本内涵与制度建设、深化农村改革等问题进行了深入研讨，比较集中地体现了我国学术理论界在城乡发展一体化方面的研究成果。
城乡发展一体化是我国现代化和城镇化发展的新阶段
所谓城乡发展一体化，是随着生产力的发展而促进城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、相互补充，逐步达到城乡经济社会协调发展的过程。城乡发展一体化，是我国现代化和城镇化发展的新阶段。城乡发展一体化涉及的内容十分广泛，面临的问题复杂多变。目前，在城乡发展一体化的基本内涵问题上，学者们形成了一些基本共识，归纳起来主要有以下几点。
城乡发展一体化不等于城乡一样化。学者们强调，城乡发展一体化既不是乡村城市化，也不是一般意义上的城镇化，城乡之间在文化、生产方式及生活方式等方面的差别是长期存在的。城乡发展一体化，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民的发展作为一个整体来统筹谋划，通过体制机制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展上一体化，改变长期以来形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农村居民享受与城镇居民同样的发展成果，使城乡经济社会全面、协调、可持续发展。有学者认为，推进城乡发展一体化，要把握好农民职业化和农民市民化这两个关键。另外，推进城乡发展一体化有三个阶段的逻辑顺序，即从产业一体化到社会一体化、最终形成新型城乡关系。因此，推进城乡发展一体化应循序渐进，不能急于求成。
城乡发展一体化并不是放弃以农户家庭为主体的农业经营方式。学者们认为，在大力推进城乡发展一体化的过程中，应坚持以农户家庭为主体的农业经营体制，大力发展农民合作组织。鼓励工商资本对农业产前、产中、产后进行服务，开展农产品加工营销，开发农民和农村集体组织没有能力开发的闲置资源；但不应鼓励工商资本直接、长时间、大规模地参与农业生产，而要把土地商业化的权利交给农民，让农民自身寻求城镇化、工业化、商业化的发展路径。有学者强调，地方政府不能靠行政手段来推动农业规模经营，农业的经营规模也并不是越大越好。
推进城乡发展一体化，政府应积极转变职能，发挥主导作用。学者们指出，政府是社会资源的掌控者和主要配置者，是推动社会各项事业发展的主导力量。推进城乡发展一体化的实质，就是广泛动员社会力量和资源，在政府的主导和推动下，尽快改变农村的落后面貌，使之跟上城市发展的步伐，构建一个“现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态”。发挥好政府的主导作用，需要不断推进政府职能转变，明确政
府责任范围；强化政府平衡社会利益的功能和作用，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调解机制、权益保障机制，以维护社会公平正义，促进城乡经济社会协调发展。有学者认为，当前，各级政府应在推进产业结构调整、促进区域经济发展特别是县域经济发展、建立城乡均衡的基本公共服务体系等方面发挥主导作用。
推进城乡发展一体化需要破解“三农”问题
加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径，也是破解“三农”问题的根本出路。学者们普遍认为，大力推进城乡发展一体化，必须在解决“三农”问题上取得重大进展。
在把农民转变为市民上取得重大进展。有学者提出，从城镇化与城乡发展一体化的最终目标看，至少一半以上的农民需要转化为市民。目前，应着重解决好农民工的市民化问题。农民工市民化问题不仅仅是户口问题，因为农民工市民化不仅是身份的市民化，还要保证其在城市拥有稳定的就业、收入、住房以及解决好其子女教育问题，并使其享有与市民无差别的社会保障和政治权利。
在把传统农业改造成为现代农业上取得重大进展。有学者认为，应通过城乡发展一体化，引导土地等资源优化配置，防止农业被边缘化。现代农业不仅要有高品质、高效益，而且要能保障13亿人的粮食安全，并具备相当的国际竞争力。还有学者认为，建设现代农业，必须大力发展面向一般农户特别是贫困农户的农村微型金融。应大力发展主要面向中小企业和农村居民的村镇银行，创新面向一般农户特别是贫困农户的金融服务，从根本上破解农村普遍存在的金融服务严重缺乏问题。
在把传统村庄变为具有现代服务功能的新农村上取得重大进展。有学者强调，必须改善农村的公共环境和基础设施，逐步使住在农村、继续从事农业的人能同样享受现代文明，但在这一过程中应避免大拆大建。政府应承担起改善农村居住环境和公共设施的责任。让农民自己出钱建设公用事业，既不公平也不合理。还有学者提出，适应农村社会结构变化的趋势，应在巩固农村义务教育“两免一补”和“新农合”成果的同时，以新农保制度为重点，尽快健全和完善农村公共服务体系。“十二五”期间，应在全国范围内建立个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的新农保体系。新农保要从农村实际出发，低水平起步，先普及、后提高。推进城乡发展一体化重在深化改革
通过深化改革，为城乡发展一体化提供体制保障，是推进城乡发展一体化面临的重要课题。学者们普遍认为，当前应按照统筹城乡发展的要求，抓紧在体制改革的关键环节上取得突破。
以保障农民土地财产权和收益权为重点，推进农村土地制度改革。学者们认为，农村土地制度改革应着眼于农村的长期稳定和持续发展，依法有序推进。有学者提出，农村土地的增值收益应当主要用于农业农村，切实保障农民的土地财产权益；应当叫停“土地换社保”等各种不合理做法，不能硬性要求农民以放弃土地权利为代价来获得城市的基本公共服务。
以实现城乡基本公共服务均等化为目标，推进公共财政体制改革。有学者强调，促进基本公共服务均等化，关键在于解决地方政府财力和事权不匹配的问题；财政体制改革下一步
的重点应当是在明确各级政府的事权和相应的公共支出责任基础上，通过完善转移支付制度，使地方政府的财力和事权相匹配。还有学者提出，推进基本公共服务均等化，不仅要加大财政转移支付力度，还要确保财政投入资金用于优先项目，更重要的是建立项目监控体制。比如，审计署要对项目进行审计，对纵向财政转移支付效果作出评估。
以加快农民工市民化为突破口，推进户籍、土地和公共服务制度的联动改革。有学者提出，应以实行农民工就业落户政策为突破口，逐步放开城乡二元的户籍限制；出台农民工基本公共服务相关政策；解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。把剥离附加在土地上的社会保障功能作为基本目标，使农民工与城镇居民同等享受基本公共服务。
进一步促进城乡区域协调发展
白永秀2010年10月27日15:11来源：《陕西日报》
党的十七届五中全会强调，将转变经济发展方式作为未来发展的主线和“十二五”期间的核心任务，将“包容性增长”和城乡公共服务均等化、收入分配、缩小差距等关于民生的“人均”问题具体细化，并提出将“实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，推进城镇化”等一系列以协调生产力结构性矛盾问题的战略。由此可以看出，进一步促进城乡区域协调发展依然是“十二五”期间乃至未来更长时期内中国的重要发展战略。
一、进一步促进城乡区域协调发展的必要性与迫切性
第一，从国际背景来看，世界经济发展进入了后危机时代。后危机时代是中华民族实现民族伟大复兴的关键时期，而民族的复兴必须依靠中国在文化、经济、政治等多方面的提升，其中，经济是核心要素。但中国整体经济实力的提升仅依靠中国一部分地区（东南沿海地区）和由改革开放以来“以效率优先”而富起来的第一代及第二代城市人的经济能力是远远不够的。因此，这就要求中国由改革开放以来奉行的一部分地区优先发展的非均衡发展方式转变到全国各个地区共同发展的均衡发展方式，由以“效率优先，兼顾公平”转变到“包容性增长”。
第二，从国内背景来看，经过30年的改革，中国由“前改革时代”进入了“后改革时代”。30年的发展，中国经济取得了量上的快速增长，但积累了一系列的结构性失衡：经济高速增长，但经济结构在空间上和时间上存在着严重的失衡；分配存在不公平；“中国制造”大量充斥世界市场，但国际竞争力不强；民生大幅度改善，但公共服务领域发展滞后；城市化率大幅提高，但二元经济结构矛盾依然突出；节能减排成绩显著，但生态文明建设压力较大；市场经济制度基本建立，但制度还不完善、法制还不健全；国际竞争的硬实力增强，但软实力有待进一步提升。后改革时代，中国改革的主题由“发展”转变为“和谐”，需要迫切解决上述失衡。
第三，从区域发展背景来看，“十二五”期间，中国的经济重心将发生转移。根据产业梯度转移理论和比较优势理论，“十二五”期间，东南沿海经济发展受地价、资源、劳动力成本等生产要素的约束进一步增强，中国的经济重心将由东南沿海地区向西部地区转移，所以要发挥欠发达地区先天的资源禀赋优势，实行区域协调发展战略。
第四，从产业背景来看，中国的经济发展方式和产业结构正在转型。随着经济增长方式由粗放型向集约型、由数量型向质量型的转变，产业结构的优化和升级依然是“十二五”期间转型的重点所在。“十二五”期间，要逐渐淘汰高能耗、高污染、高投入和低产出的“三高一
低”产业，大力发展新兴战略性产业，充分发挥发掘落后地区的农村剩余劳动力富余及资源充裕的优势，形成全国布局合理、结构优化的产业体系，走城乡与区域协调发展之路。
第五，从城市化背景来看，中国正由“被动城市化”转变为“主动城市化”，由城乡分割向城乡融合的发展阶段。主动城市化就是走城乡经济社会一体化的发展道路，实现农村与城市的生产要素流动与优化配置，打破二元经济格局。目前，我国的城市发展正处于层次提升、功能完善、形态转变的时代。城市在区域经济中的辐射带动作用越来越明显，对欠发达地区来说走城乡统筹发展之路是一种新的机遇。
二、进一步促进城乡区域协调发展的措施
第一，要树立以人为本的理念，促进“三个一体化”。“十二五”期间，将“以人为本”理念体现在经济社会建设的方方面面。一是继续推进城乡一体化，缩小城乡差距，解决中国二元经济问题；二是加快区域一体化，尤其是加大革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度；三是加快经济与社会一体化。
第二，继续出台政策大力推进各地区的城乡经济社会一体化进程。中国经济实现“奇迹增长”的同时，文化、卫生、体育、教育、医疗、基础设施等其它方面发展还相对落后，尤其是农村这些方面的发展很滞后。要出台相关政策，提高城乡一体化水平，尤其是城乡建设规划一体化、城乡市场体系一体化、城乡产业发展一体化、城乡经济主体一体化、城乡公共服务一体化、城乡社会管理一体化、城乡生活方式一体化、城乡基础设施一体化等“八个一体化”。
第三，完善城市化布局和形态规划，加强“三个建设”。加强西部地区城市化建设。在西部地区城市化中要建立一批大中等城市，发挥其在区域经济发展中的带动辐射作用；加强县城建设。县域经济发展对中国经济增长的贡献是巨大的，应继续完善县城各方面的功能。加强小城镇建设。小城镇对周围农村具有很强的辐射和带动作用，还可以促进农民的市民化进程。
第四，推进西部地区产业化进程，加强“两大区域建设”。首先，加强中央确定的成渝城乡一体化示范区的建设。目前，此示范区已经取得了较好的发展，成效显著。“十二五”期间，进一步推进该示范区的作用。其次，建议中央设立“西—兰—乌”城市群，建设好七大产业示范区，在示范区内布局七大产业：装备制造业、高新技术产业、物流仓储业、新兴战略产业、文化旅游产业、能源及资源深加工产业和农产品加工产业。
（作者系西北大学经济管理学院院长、教授）
创新是加快推进城镇化的重要手段崔忠仁2010年10月26日15:52来源：《广西日报》
加快推进城镇化是实现全面建设小康目标任务的一个大战略。城镇化既是经济资源向城镇聚集的过程，也是农民转变为市民的过程。这个过程对城市基础设施、住房、公共服务、农副食品等多方面产生巨大需求，这将为我区经济持续较快增长提供强大的动力。在“十二五”至今后一个时期，必须加速推进我区城镇化。
根据我区城镇化的现有水平与经济社会发展趋势，城镇化可分两步走：第一步，从现在起到2020年，即我区工业化的初中期到中后期阶段，城镇化率力争提高到55%左右，基本破解我区城镇化水平落后的问题；第二步，从2020年起，再用10年左右的时间，即我区进入后工业化社会后，将城镇化率提高到65%左右，达到或赶上全国平均水平，从根本上解决我区现代城镇化的问题。
近年来，我区的城镇化步伐明显加快，但由于起步晚、基础差，与全国发展的差距仍然很大，2009年，广西的城镇化率为39.2%，比全国约低7个百分点。从目前现状看，实现我区城镇化发展目标的制约因素主要有：一是思想观念滞后，对推进城镇化的重大意义缺乏充分的认识。作为实施主体，部分农民群众留恋乡土、小富即安。二是农民进城难。在户籍管理、土地制度、发展环境、基本公共服务等方面存在诸多限制，各种“门槛”仍是农民进城的最大障碍。三是城镇结构不合理。大城市不大，中小城市不多，建制镇人口集聚能力太弱，严重制约了我区城镇化进程。四是小城镇建设投入不足。我区小城镇建设的筹资渠道窄，信贷投入甚微，基础设施投资力度明显不强，推进城镇化的“1211”工程进展缓慢。自治区虽提出要建立城镇发展的专项建设资金，但很多市、县未按要求设立。由于受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，部分小城镇招商引资的规模有限；加之财政收支偏紧，难以用于小城镇建设。资金短缺成为制约小城镇发展的最大“瓶颈”。
化解制约因素，加快推进城镇化，必须把创新作为重要手段。以下方面是创新需要着重考虑的问题。
观念创新。观念决定思路。树立把推进城镇化作为解决我区“三农问题”、统筹城乡发展重大战略的观念。在具体实施中，坚持政府主导性与主体能动性相结合、整体推进与重点突破、渐进性与裂变性、经济效益与社会效益并举的原则。着力提高农民的主体作用和组织、策划、设计、实施的能力。
实施大都市圈战略。根据国内外城镇化的发展经验，大都市圈是我区城镇化可选择的途径。全自治区现有地级市14个，这些大中型城市带动辐射能力较强，是推进城镇化的中坚力量。应进一步加快以南宁、柳州、桂林、梧州为核心，钦北防沿海三市为支撑的广西大都市圈建设，增强带动辐射能力。
扩镇放权。鉴于我区城镇发育滞后，推进城镇化切入点在于发展中小城镇。因此，应进一步扩镇放权，对于一些经济、人口大县及中心镇，应尽快撤县（镇）设市。实行自治区直管，赋予与地级市相同的经济管理权和部分社会管理权。
改革户籍管理。可分阶段、分层次改革户籍制度。重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚。第一步，“降低门槛”。即在20万人口以下的城镇放开户籍管理。把符合一定条件的农民工市民化。对不适宜居住、生活环境恶劣、边远落后地区，实施生态移民、脱贫移民，有组织地让这些地区的人口向县城及中心镇迁移；在大中城市进一步放宽户籍限制，鼓励投资入城、智力入市；对城郊失地农民应转为城市户口。第二步,“取消门槛”与“降低门槛”相结合。在100万人口以下的城市，放开户籍限制，实现城乡人口自由流动；100万人口以上的大城市进一步降低准入门槛，使有能力在大城市就业、创业的中、高端人才自由入城。第三步，“取消门槛”。最终实现城乡户籍管理一体化。
加快土地制度改革。在保护现有耕地面积总量不变的情况下，把推进土地制度改革作为城镇化的重中之重。实行土地制度与户籍制度联动改革。
创新城镇投融资模式。鼓励各地进一步创新城镇投融资模式，拓宽城镇基础建设融资渠道，完善城镇建设投融资运作机制。同时，加大财政投入向小城镇基础设施倾斜的力度，支持新型工业、现代服务业链条向小城镇延伸，推动劳动密集型产业、农产品加工业以及农机、农药、化肥等涉农工业向县城和小城镇转移。
增强小城镇的社会功能。根据城镇的区位、资源禀赋等，构建起规划科学、定位明确、设施齐全、功能配套、特色鲜明、风格迥异的城镇体系。在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级。完善城镇管理体制，加快社区建设，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。
（作者系广西壮族自治区政府发展研究中心副主任、研究员）
