城乡低保政策解读
杜庆梅
一、最低生活保障制度概述
（一）低保制度的基本概念
低保制度全称最低生活保障制度，是一种以保障全体公民基本生存权益为目标的社会救助制度。基本做法是：根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，当一个家庭人均收入水平低于最低生活保障线而发生困难时，国家和社会按照法定程序和标准提供现金和实物救助，使其收入水平达到法定最低生活标准。
（二）低保制度的主要原则
1、“最低保障”原则。
2、“只保障生活”原则。
3、“底线公平”原则。
4、“收入核定”原则。
5、“按户施保”原则。
6、“激励就业”原则。
我国低保制度建设经历了一个由城市低保先行到城乡保障并举，由保障三无特困对象为主到覆盖所有困难群众，由简单生存保障到综合性生活救助，由单一行政工作到多方位社会服务的不断发展创新、不断规范完善的过程。
二、低保制度的具体操作
(一)保障标准
保障标准的制定与调整，应遵循在当地经济社会发展水平下既满足维持最基本生活的实际需要又有利于鼓励就业的原则，且应与公共财政承受能力相适应。保障标准如果过低，则难以满足维持最基本生活的
实际需要，发挥不了最低生活保障制度应有的功效。保障标准如果过高，则会影响低保对象就业的积极性，滋生“福利依赖”、“养懒汉”等不良现象，有违低保制度的初衷，同时会造成沉重的财政负担。
我省城乡低保标准制定和增长的做法
2007年，我省首开先河，在全国率先建立了与居民收入直接挂钩的低保标准增长机制、按照上年城市人均可支配收入和农民人均纯收入20%-25%的比例，综合确定当年城乡最低生活保障标准，逐年调整，同步增长，大大促进了低保工作的科学化、规范化。
脱贫攻坚工程对低保标准的要求
从2008年起，我省在进一步落实城乡低保标准增长机制的基础上，加大提标力度，确保苏南地区于2008年、苏中地区于2010年、苏北地区于2012年全面实现城乡低保标准不低于每人每年2500元。
保障标准是体现一个地方低保制度实施效益的重要指标，但更重要的是对困难群众的实际补助水平。从理论上来讲，大部分低保家庭尤其是农村低保家庭的收入在一年之内变化一般不会太大，那么保障标准提高后，已保对象的补差应该按照标准提高的额度足额增加，而新增对象的补差应该不高于标准提高的额度。
收入是指共同生活的家庭成员所有货币收入和实物收入的总和，主要包括四大类：一是工资性收入，如各类工资、薪金、奖金、津贴、补贴等；二是经营性收入，如从事农业生产、商业买卖所得等；三是财产性收入，如存款、利息、证券、
红利、租赁收入等；四是转移性收入，如各类社会保险金、遗属补偿费、拆迁补偿费、征地补偿费等。
具体办法和步骤
在实际操作中，既要对申请人家庭收入的数额进行定量核算，同时也要对其家庭的实际生活水平进行定性评估。具体方法和步骤主要有如下几种：
个人申报法。
入户调查法。
走访法。
信函求证法。
比较法。
评议法。
（三）审批程序
办理低保，应遵循个人书面申请、居（村）委会调查初审、街道（乡镇）复核、县级民政部门审批的操作程序。其中，应把握好两个环节：一个是入户。在居（村）一级应该户户走到；在街道（乡镇）一级，应该至少一半的户走到；在县一级，除了审核材料是否齐全，内容是否完整，之前程序是否规范，还应该按一定比例到户抽查。 另一个是公示。公示的次数应不少于两次，每次时间应不少于5天，内容应包括保障对象姓名、家庭人口、保障标准、补助金额，通过程序公开实现结果的公正，通过群众监督促进结果的公平。
（四）分类施保
低保制度是通过划定一条保障线、对收入达不到规定标准的贫困家庭给予救助，这种标准划一的救助方式公平合理，便于操作。但事实上，不同人口类型和规模的家庭生活成本是不一样的，不同对象的特殊需求也是不一样。为了使低保制度更具针对性、实效性，分类施保显得十分必要。
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保障对象的类别化。
补助标准的层次化。
配套政策的区别化。
日常管理的分类化。
（五）资金发放
低保资金是政府专门安排用于保障困难群众基本生活的专项资金，必须严格管理，专款专用。城市低保金应按月发放，农村低保金可按月也可按季发放。目前，我省城乡低保金已全面实现了社会化发放，形成了民政部门审定保障对象和补助金额、财政部门复核并安排资金、金融机构打卡到户的规范运作机制。
（六）档案管理
低保档案是指在低保审核、审批、日常管理和服务工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录。档案管理是低保工作的重要基础。
低保档案原则上可分为审批类、日常管理类、文书类、会计类。审批类包括低保对象的申请书、身份证明、收入证明、入户调查表、民主评议记录、公示记录、审批表等。日常管理类包括停发、增发、减发低保金的审批表和有关审核材料，低保对象参加公益活动记录，定期核查材料等。文书类包括低保对象花名册、家庭备案表、统计表、低保工作会议记录、低保政策文件等。会计类包括低保资金的预算和决算、拨款凭证、资金发放统计表等。
三、最低生活保障的资金管理
（一）财政预算
1、城乡居民最低生活保障资金来源：本级财政预算；上级财政拨入的专项补助资金；保障金存入银行的利息增值；社会捐赠款；其他收入。
2、各级财政部门要加强对同级民政部门上报的低保资金预算及其编报说明的审核，在此基础上，根据享受低保补助的人数、保障标准、补差水平、提标情况等因素安排所需资金，列入次年财政预算，报同级人民代表大会审批后执行。
3、各级财政部门应足额安排城乡居民最低生活保障资金预算，做到应保尽保。
4、各级财政部门应在部门预算中根据实际工作需要，安排必要的最低生活保障
工作经费，主要用于业务培训、专项工作会议、资料制作及印刷、信息管理系统升级维护、走访调查、基层聘用人员费用支出等。
（二）财务管理与监督
1、各级财政部门要统筹管理本级财政预算安排、上级补助和通过其他渠道筹集的低保资金。
2、各级财政部门要根据低保资金的年度支出预算，及时拨付资金。县级财政部门要根据民政部门编制的低保资金年度分月（季）用款计划，按月（季）审核拨付低保资金。当年保障金若有结余可结转下一年度继续使用。
3、各级民政部门要在年度终了后认真做好清理、对账工作，并随同本级财务决算报表向同级财政部门报送保障金年度决算与说明。财政部门应将审核汇总后的当地保障金年度决算随同社会保障财务决算报表报送上级财政部门。
4、低保资金必须坚持专款专用的原则，专项用于低保对象的生活补助支出，严禁用于发放工资、业务工作、临时救济、送温暖等其它方面开支，也不得用于平衡财政预算。
5、各级财政部门要充分发挥财政部门的监督管理职能，按照低保对象有进有出，补差水平有高有低的动态管理要求，会同有关部门定期或不定期对低保对象审核、低保资金使用等情况进行检查，对查出的问题要及时处理并上报。同时，要针对低保工作的新情况和新问题，完善有关规章制度，加强和规范低保资金管理，不断提高资金的使用效率。
6、对违规使用低保资金的单位和个人，要视情节轻重，按照有关规定进行处理；对构成犯罪的，要移交司法机关处理。
四、低保工作存在的主要问题
一是政策执行不严。
二是操作不够规范。
三是监管不够到位。
四是发放不够及时。
五、做好城乡低保工作的几点要求
一要高度重视基层规范化管理工作。
二要严格执行最低生活保障制度。
三要全面提升精细化管理水平。
四要不断加强资金保障强化财务管理。 五要切实加强低保工作队伍建设。
六、进一步优化城乡低保管理体制的思路
1、加强低保管理中社会效益与运行效率并重的意识
2、加强和优化内部管理
3、加强和优化外部管理
4、加强低保宣传
谢谢大家!
