公务员履责过程中的道德风险及其消减
刘雪丰何静
（摘自《党的文献》2011年第3期）
公务员履责过程是政府职能的具体展开，也是公务员内在品质的集中体现。由于公务员的代理人地位和自身利益的现实存在，其履责过程的道德在现象层面已有诸多不良表现，如何在客观根源上寻找其消减路径，是克服其道德风险的基础，也是公务员发挥主观能动性之根基。
一、公务员履责过程中的道德风险
道德风险是20世纪80年代西方经济学家科托威茨提出的一个经济哲学范畴的概念，即“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动”。说是：当签约一方不完全承担风险后果时所采取的自身效用最大化的自私行为。道德风险亦称道德危机。尽管道德败坏是道德风险的一种类型，但道德风险不完全等同于道德败坏。
在科层制背景中，公务员履责的实质就是实施符合行政要求和行政规范的行政行为。在这一过程中，其道德风险就是没有达到他应该达到的委托人要求的高度，甚至是背道而驰的。公务员履责过程的道德风险在行为过程中有消极不作为、积极作为不当和积极不当作为三类。
公务员的消极不作为表现为人浮于事、相互推诿、得过且过。上班“一杯茶、一包烟、一张报纸看半天”是此类公务员道德风险行为的真实写照，互联网更有利于将工作内容与业余消遣混为一谈，所在公务员上班时间看新闻、聊天甚至玩游戏的情形比比皆是。
积极作为不当表现为独断专行、任人唯亲、滥收滥支。相比于消极不作为，积极作为不当的不良后果在于动机不纯，至少是过于考虑政绩或者是行政的绩效追求而忽视了公权的行使是以维护公民权利为前提的。此类行为之所以成为道德风险，是因为公务员虽然并没有直接追逐私利，但不可否认其长远利益的收益规划。需要注意的是，有一种情形是好心办坏事让当事公务员难以接受，很容易走向“破罐子破摔”的极端（是否找一例子说明）。
积极不当作为表现为投机取巧、欺上瞒下、贪污受贿。这些行为也是道德风险危害度最高的行为，它们以道貌岸然为形式，以损人利己为目的，最终必然演变为道德腐败。其恶劣之处在于后果极严重而行为极隐藏，通常要到无以复加的程度才被发现和重视，而行为所产生的严重后果已经产生了强烈的社会辐射，甚至已经破坏社会风尚。
公务员履责过程的道德风险具有与商业行为不同的特点，因而其消减也更艰难。
首先，公务员履责过程引发道德风险的动机更复杂。商业行为中，道德风险的动机很简单，就是获取经济利益。而在行政行为中，引发道德风险的动机就是复杂多了，有为了朋友面子的，有为孩子出国考虑的，有为追求享乐的，有为追求政治生命的。所以，单纯从金钱等物质利益可能看不出引发其道德风险的动机，甚至有的人以一副为民请命的姿态振振有词。
其次，公务员履责过程覆盖道德风险的手段更隐蔽。道德风险已然形成，在某些公务员那里却臵若罔闻，有的认为给朋友提字赚润笔费是天经地义的；有的认为是老婆收的钱，自己并不知情；有的认为收的是字画之类的文化产品；有的觉得只是收了朋友一些礼品而已；还有的认为朋友给小孩留学资助很正常。诸多貌似正常的交往方式和交住载体，承载的却是形形色色的以公权为核心的交易。
再次，公务员履责过程造就道德风险的程度更剧烈。公务员运用的是公共权力，这柄达摩克利斯这剑的挥动，比任何一个商业行为造成的后果都要严重得多，因为人不一定不可以拒绝商业行为，但所有公民都不能拒绝行政行为。例如郴州市前纪委书记曾锦春要抓谁就抓谁，不是公务员，不是党员的照抓不误，甚至某天抓一矿主过来，收够一百万才放人。
最后，公务员履责过程积就道德风险的影响更深远。公职行为是连续行为，其道德风险的积就所造成的影响也更深远。腐败之所以蔓延，而且所抓官员的犯案数目越来越大，实显“冰冻三尺，非一日之寒”，其影响不仅绵延于政界，还辐射到社会各界，一个典型事件是，中国足球反赌，涉及与足球有关的各个层面。
二、公务员履责过程中道德风险的形成
了解公务员履责过程中道德风险的形成，过去我们主要关注公务员的道德觉悟，过分强调主观能动性远没有对客观事实的分析更有效，如果我们不是抱着先入为主的立场，从公务员自身的道德水准来探讨履责过程的道德风险，从客观机会来看，公务员履责过程的道德风险首先是客观上存在障碍，而其次是客观上的条件又提供了公务员道德风险的免责可能，加剧了道德风险。
其些行政工作和行政工作的部分流程存在高难度，是造成公务员履责过程道德风险的一个客观事实。例如，由于矿难造成的引咎辞职风险，矿难多发地山西临汾市的市委书记之位曾一度空缺，新近调离湖南临湘某副县长的工作经历也说明，并不是受了高等教育就能把人的潜力释放到可以做好一个行政官员，就能得心应手地处理好行政事务。从行政理论上看，自梅奥行为主义之后，行政事务理解为自然科学行为的谬误已经不需要我们再批判。行政行为的高难度在其理论研究层面的反应是直接而强烈的，至少我们知道很多似是而非的行政谚语，也无法肯定一些非常关键的行政名词，最基本的如“公共利益”，许多行政学大家，都明确提出该概念的无法界定以及由些带来的行政问题。连“公共利益”定性都没有，我们却要去维护“公共利益”正由于行政工作的高难度，为公务员的行政行为了事实障碍，令人望而却步也许是一种当下的应急反应。这对陌生人之间和无公共角色的行为主体是不需要做出道德评判的，但对公务员来说就不一样了，因为他的行为责任和他的角色是副为一体的。公务员的道德良知之所以彰显着巨大意义，就在于其勇敢无畏的奉献精神。
行政行为的评价标准存疑，是造成公务员履责过程道德风险的另一个客观事实。做了90件事，做坏了10件事，与只做好9件事就不做了的公务员相比，其行为评价的距离是相当大的，有的时候一件事情没做好，足以影响到一个官员的升迁甚至任职。所以，马革雅维里才会提及，官员都应该考虑到如何合自己更便利，他“应当把这当做更好的行动方针来接受；因为他不可能发现任何清楚明白的不受质疑的结局”。
公务员履责过程的道德风险预示着其可能形成的，但转化为行为事实所需要的条件是其他因素提供的。概而方之，以由里到外的逻辑，提请公务员道德风险免受追究的可能因素有：
第一、信息不对称。非对称信息是信息经济学中的核心概念。它指的是某些参与人拥有另一些参与人不拥有的信息。委托人和代理人是不对称信息理论中的两个基本概念，分别指交易参与双方。委托人指交易中不拥有私人信息的参与人，代理人指交易中拥有私人信息的参与人。信息不对称现象由肯尼斯〃约瑟夫〃阿罗于1963年首次提出。1970年，31岁的乔治〃阿克尔洛夫发表了《柠檬市场：质量不确定和市场机制》的论文，以旧汽车买卖为例研究了买卖中的信息不对称问题。该文是确定信息不对称理论的最经典文献之一，开创了逆向选择理论的先河。当下公务员的代理人角色已得到明确公认，代理人获得授权后的代理行为的相对独立性也得到普遍支持，它是公务员公共行为的必要前提。在代理行为与委托人脱节后，空间的自然形成为信息不对称提供了可能，代理人在选择提供哪些信息给委托人的问题上具有充分的自主，而委托人几乎是完全被动的，除非他部分地放弃交出被代理权。
第二、行为不可逆。公务员的事务性工作通常是重复的，因为事务性工作是我们经常与之打交道的，也是我们对公务员履责行为的感性理解，不可忽视的是它遮蔽了一个重要事实，就是与道德风险密切相关的决策性行政行为通常是不可逆的，而且越是重大决策，可复制性越低。因为时间、地点、人物、事件等各个因素都在变化，我们对公务员履责予以问责和追责时，在具体操作上充满了弹性，一个官员上任伊始巧遇矿难，立刻引咎辞职，另一个官员导致国家损失上亿甚至几十亿，也只是经营决策失误一笔带过，只因为两者所处的条件不同，也不可比。行为不可逆导致的不可测，必然放大公务员履责过程的道德风险。
第三、满意度模糊。“公共利益”是一个模糊概念，公众个体的“满意”是一个共生的模糊概念。满意性原则作为对有限理性的回应，本质上是一种成本收益分析的评价。在这种评价中，变理更我的是人的意志因素。而人的意志和欲望多种多样，并且各自的标准又不同。首先，生命、儿童的幸福、路边美景以及令人赏心悦目的设计该值多少，权衡这些难以衡量实物价值的尝试常迫使我们做出极其困难（有时是困惑）的抉择。其实，我们对的取舍是一种价格判断，而理性决策的目标不考虑价值分析。
第四、制度不健全。这里的制度不健全不仅仅指行政制度不健全，而是更多指向行政外部的整个社会制度的的不健全。社会制度的不健全所引发的社会问题是纷繁复杂的，我们关注的是它何以成为公务员的避险工具。制度不健全不只是留下风险漏洞，更深层的问题是社会自运行过程造就着它的自发行动方式。超稳定状态下这种方式也可以有运行，一旦社会结构出现变迁，无序状态下的危机在于失去了行为动机合理性的最终解释依据，也失去了对公务员履责过程道德风险的预防“篱笆”，公务员不公可能突破原则，而且不知道突破后离开原则已经有多远。制度的意义不仅可以告诉公务员行为的正当与否，而且可以像灯塔一样给他指明前进的方向和回家的路。
正由于存在这些条件，一旦公务员了对自己的道德要求，其道德风险的滋生就成为自然过程。
三、公务员履责过程道德风险的消减
由于道德风险是客观诱因对主观偏好的不当激发，因此，消减公务员履责过程的道德风险，主要任务是对客观诱因的限制，培养主体坚强意志的目标也在于限制客观诱因的影响，以客观诱因的失效为着力点。我们认为，以流程为逻辑，消减公务员履责过程道德风险的主要途径可概括为以下几个方面：
（一）提升道德风险预估水平，是消减公务员履责过程道德风险的前提。公务员履责过程的道德风险不是一天形成的，对其预估是可能的也是必要的，虽然预估不可能使道德风险成为绝对可控对象，至少可以圈定其大致方向和范围，为我们的行为提供可行性依据。在西方某些国家像防贼一样防公务员，公务员的坏动机也难成为现象，其道德风险的可能性必然降低。在很容易滋生腐败的政府采购中因为对其利润空间无法确定，公开招标就是预估了道德风险后的较优选择，也是提高了道德风险预估水平的结果。
（二）提高道德风险检测频率，是消减公务员履责过程道德风险的要件。在新加坡，行动党规定党的车会议员必须利用业余时间同本选区民众观面。每月至少安排一次时间至少3小时。在见面活动中，民众可以就日常生活中的各种问题，向议员提出诉求。能够当场回答和解决的问题就地解决，涉及政府各部门的由议员本人向这些部门反映，力求在最短时间内预支以解决。议员在四年任期内，对选区内的家庭至少要拜访三次。这些规定不仅提高了道德风险检测频率，而且是一种主动提高，相比于公民和其他外部机构的监督，其收效更为可观，所以我们看到在新加坡，公务员履责过程的道德风险是极低的。
（三）厘定道德风险评判标准，是消减公务员履责过程道德风险的依据。在中国，礼尚往来是一种传统交往方式，请客送礼也是人之常性，但对处于履责过程的公务员而言，之所以形成道德风险评判的困惑，是因为其标准并不确切。有的地方规定每次不能收受5000元人民币，行贿者就化整为堆。落马贪官李荫奎，在担任河南省封丘县县长和和县委书记期间，先后1575次非法收受人民币1276万元、欧元8000元、美元8000元，创下了县委书记受贿次数之最。饶有趣味的是李荫奎辩护人称：其收受的钱多数是礼金，送礼人利用逢年过节期间，无具体的请托事项，收钱后，其未利用职务上的便利为他人谋利益，不具备受贿罪钱权交易的特征，此共计313万元，应从受贿数额中减去；另外，其在办丧事时收受的5000元以下的小额礼金，共计105万元，属礼尚往来，不应计入受贿数额。 这方面，《美国行政部门雇员伦理行为标准》给了我们一个很好的参照和启示，其规定简单明晰。以馈赠为例：其第二部分第一条规定，每次接受非索取馈赠礼品价格不多于20美元，一年内同一渠道不超过50美元。
（四）实施首先风险有效控制，是消减公务员履责过程道德风险的关键。清除客观障碍，剥离可能机会，实质上都是外部控制，需要科学的程序设计、组织变革和制度约束。按程序履责是风险最低的行为，因些程序本身的科学性十分重要，完整的重大行政决策程序应当包括如下七个程序环节：起草建议稿、公众参与、专业论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、后评估；要让公务员从家庭角色困境中走出来，组织设臵上应应该考虑其直系亲属就不利在关联单位工作；领导干部财产申报过程可能出现隐瞒，可建立制度提供公众举报闪奖励，并具体规定隐瞒财产的惩罚性后果。
（五）预留道德风险对冲方式，是消减公务员履责过程道德风险的补救。道德风险有如水流试图越过堤坝，有如空气弥漫于无形。预留道德风险对冲，就是形成了风险事实后怎么力，因为道德风险不是完全可控，所以应该有对冲风险的方式。激励就是风险对冲的方式，通过激励，形成对冲，在计算成本与收益后，理性的计算必然提高引发道德风险的成本；也可以强化主观意志，注入超理性的品格修为；还应该提供实时救济，让公务员有回避风险的机会。
