加强中心城区环卫作业管理的思考与建议
翠屏区政府副区长 张永红
随着全省城乡环境综合治理全面深入开展及宜宾市创建“五十百千环境优美示范工程”大力推进，如何进一步加强中心城区环卫作业管理，努力解决垃圾清扫质量不高，垃圾清运不及时等问题已成重中之重的工作。为此，笔者就此项工作展开了调查与思考。
一、环卫作业管理现状
（一）清扫保洁作业管理。清扫保洁作业仍采用条块结合和专群结合的管理体制，城区主、次街道、广场，由市场化作业公司负责；部分偏街小巷、纯居民小区、集贸市场、院坝由街道办事处、社区居委会负责；实施物业管理的住宅小区，由物业管理单位负责；车站、铁路、码头、文化广场、体育馆、绿化带，由管理使用单位负责；各类展销市场、交易市场由市场经营者负责；各种摊点、售货亭的占用场地，由从业者负责；机关、团体、部队、企事业单位，按照市容环卫部门和街道办事处、社区居委会划分的责任区负责环境卫生的清扫保洁。
2005年，中心城区道路环境卫生重心下移，交由翠屏区管理，移交时面积320万平方米。2007年，翠屏区对城市道路清扫保洁作业实行市场化运作，采取公开招投标方式，由两家环卫作业中标公司负责作业，市容环卫管理部门对中标公司进行业务指导、日常监督和质量考核，实现了环卫管理与作业的分离。第一轮清扫保洁市场化作业期限为3年，从2007年10月1日起至2010年9月30日结束。清扫保洁的作业范围覆盖所有建成区城市道路，作业面积平均每年以约8.6%的比例增加，截至目前，中心城区街巷总面积达430万平方米。
（二）垃圾清运作业管理。目前，城区生活垃圾清运主要由环卫一所直管环卫工人采取定点收运、沿街收运与收集、转运相结合的方式组织作业，在具体工作中根据区域特点、垃圾量多少和暴露垃圾堆分布等具体情况，及时优化、调整清运线路。清运作业范围覆盖建成区所有区域和城郊结合部，部分地段已经清运到附近乡镇（如菜坝镇）。平均每天出动机动清运车150余台次，出动非机动清运车380余台次，清运固定垃圾收集点（含垃圾池、垃圾柜和垃圾屋）1200余个，以及背街小巷、临街面和城乡结合部非环卫部门指定的、无倾倒规律的、临时出现的暴露垃圾堆约1200余处，日清运生活垃圾约450吨，全部运送到城市生活垃圾综合处理场进行无害化处理。
二、存在的主要问题
（一）环卫设施建设严重滞后。随着城区面积不断拓展，新城区建设和住宅小区发展迅速，环卫配套设施建设严重滞后于城市建设，垃圾收集设施、垃圾运输车辆、垃圾中转站等环卫设施设备存在数量不足、技术落后、标准不高的状况。
（二）环卫作业管理力量不足。由于受种种因素制约，导致环卫日常作业管理人力不足、投入不足、设施不足，不能及时发现和处理环境卫生质量问题，影响城市整体形象。
（三）垃圾处理费收缴难制约环卫长远发展。一部分居民、门点、市场拒交垃圾处置费，但收费主体单位缺乏强制措施，导致垃圾处置费征收额偏少。
（四）部分市民环境卫生公德意识差。部分市民文明素质与城市发展要求仍有差距，乱倒、乱堆放垃圾等影响环境卫生的现象时有发生。
（五）未建立环卫执法队伍，环卫执法尚属空白。环卫设施和城市环境卫生未能得到有效地法律保护，非法拆除、故意破坏环卫设施、乱扔乱倒垃圾的现象频繁发生。
（六）环卫管理体制不顺（环卫管理职责交叉）。城中村、城郊结合部、部分居民小区、公园、广场、滨江路、绿化带、铁路、市场的环境卫生存在多头管理、无序管理的状况，既资源浪费，增加管理成本，又容易出现推诿扯皮，降低管理效率。
（七）清扫保洁与垃圾清运作业管理脱节。清扫保洁和垃圾清运工作不衔接，形成暴露垃圾和零星垃圾堆，影响市容环境卫生。
三、主要对策与建议
城市环境卫生管理是一项系统工程，既包括环境基础设施建设，又包括城市环境功能管理。设施建设是基础，功能管理是保障，建设与管理同等重要。为切实提高城市环境卫生管理水平，有效改善城区环境卫生面貌，建议从以下几个方面解决问题，做好相关工作。
（一）加强宣传教育，增强全民环境卫生意识。城乡居民既是城市环境的培育者，也是城市环境的受益者和保护者，充分发挥广大市民共同参与的热情，使环境卫生的长效管理落到实处，巩固环境卫生管理成果，提高环境卫生质量，关键在于市民素质的提高，因此要将环境卫生宣传教育活动深入持久地开展下去，深化居民素质提升工程。一是要加强新闻舆论引导，利用广播、电视、报刊开辟专题宣传栏目、加强街头宣传等多种形式，全方位、多形式、深层次地向社会宣传环境卫生管理的重要意义和相关的政策规定，对破坏市容环境设施、环境卫生的人和事进行公开曝光批评，好人好事予以表扬表彰，形成大范围、高频率舆论宣传声势，帮助城乡居民提高对环境卫生存在的问题及其危害的认识,不断增强城乡居民的文明意识和环境保护意识，提高文明卫生素质、道德修养和积极参与环境卫生管理的自觉性，形成人人关心、人人支持、全社会共同参与环境卫生管理的良好氛围。二是相关职能部门要充分发挥监督舆论职能，开展经常性督促检查活动，尤其沿街单位和街面商铺门前卫生，用道德和舆论的力量实现卫生达标管理，倡导文明，鞭策陋习，引导广大城乡居民逐渐告别不良卫生习惯，树立文明、卫生、科学的生活习惯，自觉革除各种污染环境的不文明行为和陋习, 争做“文明市民”。三是积极开展创建“市民义务监督岗”、“老年志愿者监督岗”、“文明市民监督员”等活动。四是从学生抓起，在幼儿园、小学、中学开设“做文明市民、建文明城市”等一系列教育活动，让学生在自身爱护环境卫生的同时，“小手牵大手”，积极制止身边的不良行为。在全社会努力营造理解、支持、关心环卫事业，尊重环卫劳动成果、尊重环卫工人的良好社会氛围。
（二）完善环卫设施，夯实环境卫生管理基础。城市环境卫生是一项公益性强、社会性强、政策性强的服务事业，加大公共环卫设施建设力度，政府在环境卫生管理中起着主导作用。我区落后的环卫基础设施，已不符合现代化城市发展需要，严重影响了我区城市建设发展步伐，成了制约城市建设的薄弱环节。建议，一是最大限度地将环境卫生纳入政府公共财政支出的范围，根据城市发展的要求，环卫作业质量、标准的提高以适当的比例增加投入，改善城市环卫设施建设数量不足、技术落后、标准不高的状况，实现城市环卫公共服务与城市经济、社会的同步协调发展。同时，按照城市环境卫生公共服务功能和城市建设发展规模以及城乡居民工作生活实际需要，配置数量相当、功能完善的环卫基础设施设备，逐步淘汰陈旧环卫设备，增加环卫配套设施，添置新型垃圾运输车、冲洗扫路车，合理布局垃圾中转站网点，补充新建环保型垃圾收集设施，及时更换密封垃圾箱和果皮箱，改善我区环卫基础设施落后的现状，降低一线职工的劳动强度和劳动风险，完善环卫基础设施，提高城市形象和城市功能，夯实环卫可持续发展的基础。二是加强环卫基础设施规划、建设与管理。政府有关部门要重视对环卫行业发展和设施建设规划，把环卫专业规划纳入城市的总体规划、城市建设规划之中，为全区环卫基础设施的布局和建设提供指导和依据。规划部门在市政道路规划和开发项目规划中要重视环卫设施的配套，对公共环境卫生设施等与市民群众生活工作关系密切的设置，做出前瞻性的规划，规划建设部门在审批新建项目时，要落实环卫设施“三同时”，即同时规划、同时建设、同时使用；新建、改建、扩建道路、住宅区以及商业、文化、体育、医疗、交通等公共建筑和场所，开发建设单位应当按照规划要求建设垃圾收集点和其他环境卫生设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用；其设计方案审查和竣工验收，须有市环境卫生主管部门参加，未验收合格的，不准投入使用。确因市政工程等特殊原因拆除、迁移、改建、封闭环境卫生设施的，建设单位应当事先提出拆迁方案，报市容环境卫生主管部门批准后，方可实施，并按“拆一建一，标准提高”的原则予以重建或补建，保证在城市人口不断增加的情况下，环卫基础设施每年也应有所增加。
（三）明确职能职责，建立环卫监管长效机制。理顺城市建设与管理体制，明确区级市容环卫主管部门管理范畴，进一步加强城市环境卫生管理，是改善人民群众工作生活，提高城市品位和树立城市形象，推进城市建设和城乡统筹的重要途径。因此建议，一是强化区市容环卫主管部门组织落实、指导检查、综合协调、日常检查、监督考核、集中整治的专项职能，注重部门、条块之间的协调配合，落实街道、社区对所属背街小巷、农贸市场周边、城郊结合部、城中村等环境卫生问题较为突出地区的管理职责，减少推诿扯皮，解决“垃圾死角”和“几不管”区域问题等，确保管理工作落到实处，不留空挡。二是明确垃圾前收集（集中）管理责任，消除管理空挡。按照属地原则，由政府明确并划定街道办事处在垃圾前收集（集中）环节的管理责任，由街道和社区负责垃圾前收集（集中）环节的工作，并具体组织实施该环节的管理和作业，教育、引导和规范市民和垃圾前收集作业人员必须将垃圾投放（转运）或倾倒在市容环卫部门指定的垃圾收集设施内，并将暴露垃圾的治理纳入年终目标考核。在垃圾前收集环节管理缺位和垃圾收集设施匮乏的问题没有妥善解决前，进一步加大治理工作投入，强化清扫清运作业和环境卫生突击整治，细化质量监管责任，严格兑现工作奖惩，清除散在暴露垃圾堆。三是完善环卫业务监督及质量考核机制。健全市容环卫系统内部分级质量考核体系。强化日常检查和质量监督，加大对作业公司清扫保洁作业日常检查考核和监管力度，完善监管措施和考核办法，严格按照质量标准和合同约定对作业质量进行量化打分，并对质量不达标公司进行经济处罚。督促清扫保洁作业公司按要求将日常保洁垃圾转运到就近的、市容环卫部门指定的垃圾收集点，并将此项工作纳入保洁工的日常作业任务和纳入对作业公司的日常质量考核，同时，进一步加强环卫部门与作业公司的工作协调与沟通，使清扫保洁与垃圾清运相互联系和对应衔接，达到清扫清运“两不误、两促进、两提高”的目的。四是加强社会监督机制。区市容环卫部门及时向社会公布举报、投诉电话，自觉接受群众监督，对环境卫生清扫保洁不力、清运不及时造成的暴露垃圾问题及时作出处置。
（四）强化环卫执法，创新垃圾处置费征收方式。强化环卫执法既是实现环境卫生的长效管理，维护城市的整体形象的必然要求，也是加强城市环境卫生管理工作的根本保证。建议，一是要把宣传引导工作和依法管理结合起来，在加大《城市生活垃圾管理办法》（建设部第157号令）宣传工作的基础上，加大环境卫生管理的执法力度，强化环卫执法工作，通过党委、政府的领导和各职能部门的密切配合，严格执行国家有关法律法规和政策，对于污染环境，损害环境卫生的不文明行为的单位或个人，要依法给予从重惩罚和严肃处理。二是环卫部门应紧紧依靠城管行政执法组织，在强化现场督查管理，及时纠正和阻止破坏环境卫生行为发生的同时，运用行政处罚权力，加大纠违处罚力度，尤其对一些重点行业和地段，如对鲜花出售和车辆美容业、餐饮服务业、蔬菜水果批发零售业和车站、广场、旅游、休闲场所等垃圾多产且极易造成环境污染的特殊部位造成的污染，更要坚决地予以追究。
积极交纳垃圾处理费是每个公民应尽的义务，大力征收垃圾处理费，将有利促进市民环境意识的形成和提高，增强人们自觉维护环境卫生意识。坚持收费补偿为辅的经费筹措原则，减轻政府负担，确保卫生处理费的收取率，可以由政府借鉴其它城市分类征收的方法，给予政策支持，将有效杜绝少收漏收现象产生。建议垃圾处理费征收管理模式保持不变，由环卫一所作为征收主体具体组织实施垃圾处理费征收工作。针对垃圾收费工作中的“拒交”现象，征缴单位要会同相关部门适时采取发放催交通知书、法律诉讼等形式，形成高压态势，提高垃圾处理费的征收率。征收垃圾处理费是一项系统工程，需要全社会的共同努力，每个环节都要形成强有力的配合。
（五）培育市场主体，完善市场化运作模式。 环卫作业市场化改革，关键是建立环卫作业与监督管理分离机制，重点是培育和发展市场主体，吸引社会资金参与竞争，建立多元化的融资机制。培育和发展市场主体，准入又是首要环节，突破性地发展市场主体，需要突破性地做好市场主体准入工作。随着环卫作业市场化的全面推开，就要通盘考虑在我区环卫行业建立一套系统的管理制度，管好新兴的环卫作业市场。一是要规范环卫市场准入、制定和完善环卫作业服务招标评标办法、制定科学合理的环卫劳动定额、修订环卫作业标准及其考核办法，尤其是要在城市环境卫生主管部门的统一指导和规范下，培育市场主体，形成统一开放的环卫作业市场和有序公平公正的竞争机制。二是要加强和规范环卫作业市场的管理。尽可能地保障和提高清扫保洁作业公司员工的收入，福利上想方设法向环卫作业员工倾斜，维护他们的合法权益。
（六）深化内部改革，激发环卫作业管理活力。探索优化环卫运行管理模式，是深入推进事业单位改革、不断完善治理结构的内在要求，也是改善城乡人居环境、提升城市品位的实际需要。对于强化环境卫生公共服务，提高环境卫生保障水平，促进环境卫生事业的长期稳定发展，具有重要的现实意义。因此建议，一是要整合管理资源，切实加强环卫作业质量监管。按照“精简、高效”的原则，整合管理力量，调整内设作业和管理机构，重点配强环卫作业质量监管部门，切实加强环卫作业质量监督考核工作。二是强化环卫专业单位的风险意识，建立环卫作业应急机制，制定环卫作业应急预案，以应对市场化发包作业后的各种环卫突发事件，确保环卫作业的连续和稳定。三是按照“政事分开、管干分离、以费养事”的原则，改革环卫作业管理方式。保持环卫部门全额拨款事业单位性质，按现行事业单位预算体制保障经费，实行事业单位企业化管理，建立服务优质、落实到位、办事高效、运转协调的内部运行机制，促进环卫事业又好又快的发展。四是实行岗位管理制度及与之相配套的人员聘用聘任制度、工资分配制度。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，将所有在编人员的现行工资及待遇存档，定员定岗、定责定量，在编人员自然减员产生的岗位空缺，根据实际工作需要招聘补充，按岗定酬，签订劳动聘用合同。根据职工岗位责任和贡献大小及生产要素参与的程度确定岗位工资标准，按各自岗位绩效和任务完成情况进行考核，奖勤罚懒，奖优罚劣，合理拉开分配差距。在条件成熟的情况下，可采取定量承包、定效考核内部承包等方式，实行企业化管理。
