有关萍乡武功山景区管理体制的思考 风景名胜区是以“有效保护和合理利用风景名胜资源”为最终目标。如何辩证初 理资源保护与景区发展之间的关系，是当今风景名胜界的一个新热点，同时也是一个难点，它是当今资源保护和可持续发展主题在风景名胜领域的具体化。从社会历史发展和资源利用的角度来看，风景名胜保护与社会协调发展是历史的必然选择。因此，在风景名胜区保护和开发利用中，就要考虑用经济激励的方法使当地的农民在资源保护和持续利用上获得一定的经济效益，这就是说要找一种途径既能从资源上获得一定的经济利益，又不使资源退化；既要使为景区的资源得到保护，又要为景区的经济发展服务。从武功山景区管理体制的改进就能充分体现这一目标。
一、武功山风景名胜区位于江西省萍乡市东南，总面积484平方公里，是集自然景观、人文景观为一体的大型山岳风景名胜区。2005年被批为国家级风景名胜区、国家地质公园、国家自然遗产。
萍乡武功山风景名胜区管理委员会（为市人民政府派出的正县级机构，管辖区域为新泉、万龙山乡，人口约5万）于2004年正式成立，开始开展大规模开发，景区获得了长足的发展。同时采取一系列措施促使景区开发保护和谐发展：
1、开展宣传教育活动，不断提高群众的保护意识
2、进行旅游开发探索
3、改善交通条件
4、改善通讯设施
5、带动第三产业发展
6、增加就业机会
7、提供无形资产
二、由于管理体制尚待进一步理顺和自身定位等问题，管委会与当地乡政府及群众存在一些问题，甚至产生一些矛盾。主要表现在：
1、资源保护利用问题
由于国家有关法律法规对风景资源保护利用作出了严格的规定和限制，使管委会
与乡政府和群众之间产生了一定的矛盾(主要是后者)。2006年12月1日正式实施的《风景名胜区条例》明确规定：“风景名胜区的景观和自然环境，应当根据可持续发展原则，严格保护，不得破坏或随意改变。”从这一点来说，作为风景名胜区管理机构的管委会对资源的保护远远大于利用，而群众则恰恰相反（大多为生产、生活所需），武功山区域内的绝大部分农民从事竹木生产与加工，需要消耗大量的林木资源，而风景名胜区条例强调对这些资源的严格保护在客观上使风景名胜区管理机构与群众之间产生了矛盾。
2、生态补偿问题
风景名胜区的建立，在为当地经济注入活力的同时，也给当地农民利用森林资源带来诸多限制，由于武功山风景名胜区处于刚刚起步时期，尚没有建立相应的补偿机制（实际上是管委会自身经济基础薄弱无力建立）和替代产业发展政策，故群众对因管理机构加强资源保护虽表态支持，但对没有进行补偿存在意见。同时，随着山林权属的下放和“分林到户”政策的落实，资源保护和群众利益之间的矛盾有进一步增强的趋势。据估算，区内林木每年产值在100元/ 亩左右,而2004年政府的生态公益林补偿标准只有每年每亩8元(2005年提高到20元),补助额远远低于实际生产的林木价值(其中风景名胜区内尚有大量的森林未划入国家生态公益林范围),当地群众感觉到是以牺牲自身利益来承担资源保护责任,所以不易接收,这是景区与群众产生矛盾的根源,同时也是制约武功山风景名胜区发展的重要原因。
3、林地林木管理权问题
风景名胜区的大部分土地、林权为农民所有（据不完全统计，约有90%以上的土地、森林为当地农民所有，其余部分则分属萍矿林场、万龙山垦殖场及新泉乡、万龙山所属村所有），由于管理职责和审批程序不到位，以往经营利用审批权由县级以上林业、土地、建设主管部门管理。而管委会却无权管理，这与《风景名胜条例》不相符，不利于风景名胜区的全面管理。武功山国家级风景名胜区获批后，按照规定，景区内的建设项目需逐级报批后（重大建设项目需报建设部审批同意，再报国务院备案），方可实施，其他建设项目也要报相应的主管部门审核，这无疑更加加大管委会的工作难度。
4、分区管理问题
根据风景区规划与管理的要求，景区要分为核心区和其他区域。目前虽然按有关要求已分为核心区、缓冲区、实验区三个功能区，但未向群众公布分区界线，这就使管理上容易产生误区（各功能区保护程度不同，而群众的生产、生活建设控制在实验区），给管理工作带来一定的难度。
5、生产、生活管理问题
风景名胜区建立后，大面积的封山育林及其他保护措施的不断加强，使动植物资源得到有效保护，同时也给群众的生产生活带来一定影响。如植物的日渐繁茂使靠近林边的农田因光照不足等原因不能种植，即使有部分种植，也因野兽频繁破坏造成种而无收，影响了农民的生产积极性。
6、目标管理问题
管委会注重的主要是资源保护和有限开发，而当地政府则侧重于经济利益与社会发展。由于目前管委会自身经济基础相对薄弱，对景区经济发展的积极作用得不到充分发挥，这在一定程度上影响了管委会与乡村政府及群众的和谐关系。
7、思想认识和观念问题
虽然管委会、乡村政府建立了保护机制，但是因为当地政府和群众认为“自己在保护上的责任大，而所得的利益甚少”，在思想认识上认为只是一种形式而已缺乏工作积极性，故没能充分发挥其应有的作用。群众只考虑局部利益和眼前效益，忽视了大局利益和长远利益。国内外风景名胜区的实践证明，封闭式的保护远远不能适应当前经济社会发展的需要，也不能适应资源保护事业发展的需要，反而会加大保护与发展两者之间的距离，存在各自向极端分化的倾向，甚至导致矛盾的双方用互相排斥的思维方式来处理景区开发保护与社会发展之间存在的问题，从而不利于风景区的可持续健康发展。
三、鉴于以上武功山风景名胜区的突出问题，经有关部门调查研究，根据国务院《风景名胜区条例》有关规定，2010年3月萍乡市市委、市政府决定调整武功山风景名胜区管理体制。以科学发展观为指导，以打造全国一流和世界知名生态景区为目标，按照统一规划、统一保护、统一管理、统一开发的要求，改革体制，创新体制，整合资源，彰显特色，建设武功山风景名胜区统
一、高效的新型管理体制和可持续发展的运行机制。
（一）行政区划调整
1、将万龙山乡和新泉乡的东江、蔡家、株木、长冲、龙王潭、大江边、麻田、堎头、沈子、石溪等10个行政村（即原麻田乡）整建制委托武功山风景名胜区管理委员会管理。
2、设立麻田办事处。办事处为正科级行政建制，负责麻田区十个村经济社会管理事务。
（二）行政管理体制调整
1.武功山管委会为市政府正县级派出机构，管辖武功山风景名胜区。下设办公室、党群工作部、社会事业局、经济发展局（招商营销局）、规划建设局、景区管理局（执法局）、财政局。
2.武功山管委会下属的原景区服务中心，仍维持正科级自收自支事业单位性质。增设金顶景区管理处、羊狮幕景区管理处、园林管理处三个副科级事业单位。上述事业单位的编制，由市编委核定。
3.市级以上部门在武功山风景名胜区设定分支机构事宜，由武功山管委会根据实际需要，商有关部门按程序报批。
4.赋予武功山管委会县级政府的行政许可审核权、行政处罚权。法律法规另有规定的从其规定。
5.赋予武功山管委会县级政府社会事务管理权，特定事项除外（辖区内的武装、征兵工作，教育、卫生等技术人员职称评定和业务指导，由芦溪县代行；优抚安置等民政工作，由武功山管委会和芦溪县协商处理）。
6.武功山管委会辖区内人大代表、政协委员的选举及参政议政活动，乡人大代表的选举工作等，由芦溪县指导开展。诉讼案件由芦溪县法院、检察院管辖。
（三）财政经济管理体制调整
1.赋予武功山管委会县级政府的财权和事权，形成一级准财政建制。
2.武功山管委会代管的乡、村，原享受的国家、省、市政策待遇，以2009年数据为基数，继续享有。其中，中央、省下达的一般性转移支付、各种补助，以2009年数据为基数，能由市直接下拨的，由市财政直接下拨武功山管委会；不能由市财政直接下拨的，由芦溪县财政转付武功山管委会；如上级转移支付或税返额度有增量，增量部分仍由相同渠道转付。芦溪县对此次调整所涉及的乡、村
的各项配套资金及补贴资金，以2009年数据为基数，拨付武功山管委会；对武功山管委会的补贴资金，以2009年数据为基数，采取逐年递减的办法拨付武功山管委会，资金来源渠道不变。
3.中央、省下达的涉及乡村的分配性社会事业项目资金及指标，一般性转移支付补助、困难补助、专项补助、社会保障等项目资金，市级安排给武功山管委会的乡村建设资金，能直接拨付的，由上级或市有关部门直接拨付武功山管委会；不能直接拨付的，由芦溪县财政转付。
4.上级各项补助和景区发展计划的申报，如国债资金安排、财政经费、用地指标、项目申报、税费减免等，由市有关部门单列直报；不能由市单列直报的项目，仍由芦溪县优先安排申报。
5.除芦万武公路债务外，芦溪县以前年度投入的涉及武功山建设的债务，均不列入此次债务划转分摊范围，由芦溪县自行承担。芦万武公路建设2.5亿元债务产生的本息，由芦溪县和武功山管委会按五五比例分担。对万龙山乡、村两级债权债务和原麻田乡十个村产生的村级债权债务，实行整体划转。
6.鉴于武功山开发建设初期投入巨大，三年内，芦溪县暂不参与武功山管委会税收及财力分成。三年后，视情另定。
（四）人事管理体制调整
武功山管委会机关及下属事业单位的人事管理，参照萍乡经济开发区的办法办理。
思考：由武功山风景名胜区的管理体制的变革，可知风景名胜区必须走可持续发展之路，在保护的前提下，进行合理的开发与利用，这样才能符合保护的要求和经济发展的需要，才能体现出风景名胜区的职能。实践证明，开展合作管理，公平分享所得利益，才能真正实现风景区的有效管理和可持续发展的双重目标。
0811020674旅管（1）班王瑶瑶
