借鉴国际反腐经验
推进厦门廉政建设
厦门市民政局直属党委
高锡德
中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系实施纲要》提出：“借鉴国外反腐败的有益做法，加强全局性、前瞻性问题的研究，解决新问题，总结新经验，在继承中发展，在发展中创新。”这一思想，给我们新时期反腐败指明了新的方向。
我国正处于经济体制的转型期和人均国民生产总值4000元左右的发展期，按照国际反腐败的一般规律，这个时期仍然是腐败的频发期和高发期，因此，吸收和借鉴清廉国家市场转轨时期预防、遏制和治理腐败的有益做法，降低反腐败的成本，缩短因腐败所带来的“阵痛”期，可以进一步增强我们反腐败的预见性、前瞻性、系统性和有效性。
厦门经济特区建设30年，取得了辉煌的成就，总结了不少成功的经验，但笔者认为，最值得称道经验有两条，一是善于学习国际国内先进经验，二是敢于先行先试改错纠偏。因此，在反腐倡廉建设中能否继续汲取世界清廉国家先进经验，再续厦门经济特区建设辉煌，把厦门的廉政建设提高到一个新水平，值得探讨。厦门作为经济特区，有特许的立法权，在立法治腐上有先天的优越条件。海峡西岸经济区建设以见赋于厦门以先行先试的政策，对于探索具有厦门特色的反腐倡廉做法，也有相当的便利条件。笔者认为，如此，则可认真学习借鉴国际反腐经验，在新形势下反腐倡廉的逐步推进中先行先试，建设廉政首善之区，进一步提升厦门廉洁、清洁、高洁的新形象。
1 从透明国际近年来评价排名前的20个国家或地区的反腐经验来看，他们的主要做法和成功经验有以下几点。
一、专门立法，依法治腐
坚持依靠立法反腐，建立一套与市场经济体制和社会政治体制相适应的权力运行和监督制约法制体系，是清廉国家反腐的成功经验，这种立法越完善、越规范，就越能有效预防、遏制和治理腐败。
美国自1883年以来，先后出台了《政府行为道德法》、《联邦贪污对策法》、《有组织勒索、贪污贿赂法》《政府道德法》等多部法律，对治理猖獗一时的腐败起到决定性作用。新加坡的《公务员行为与纪律条例》、澳大利亚的《公务人员行为准则》、墨西哥的《公务员职责法》、韩国的《公职人员道德法》、瑞典的《反行贿受贿法》、芬兰在上世纪20年代制定了《公务刑法》。这些法律对规范公职人员行为，遏制和治理官员和公务人员腐败，发挥了重要作用。
新加坡总理李光耀是英国牛津大学法律系的高才生，回国后担任律师，具有强烈的法制观念。他上任后于1960年颁布了第一部《防止贪污法》，此后又多次修改，使其更加完善，且更具可操作性。后来又陆续推出了《公务员惩戒规则》、《没收非法财产条例》、《中央公积金制度》等，对《防止贪污法》进行不断的补充。1988年又出台一部专门惩治腐败犯罪的程序法——《没收贪污所得利益法》。
日本的反腐败法律体系的特点是缜密而全面、具体可操作。其反腐败相关立法几乎涵盖了政治、经济、文化、教育等各个领域，密如恢恢天网，腐败无处可藏。为加强对公务员群体的监督，日本除在《国
2 家公务员法》中明确规定了廉洁自律条款之外，还制定了《国家公务员伦理法》这项专门的廉政法规。
韩国2001年制定了《腐败防止法》，还相继制定了《反洗钱法》、《公职人员道德法》、《政治资金法》、《国际经贸上对外国公务人员行贿禁止法》等法律法规。早在1993年，韩国政府还颁布了《关于金融实名及秘密保障的总统紧急财政经济令》，推出了储蓄实名制，以便彻查和掌握政府官员的金融资产，对扫荡韩国多年积淀的腐败现象发挥了重要作用。
二、机构独立，专权专司
腐败的实质是权力滥用，而专门的反腐机构就成了反制权力滥用的“天敌”。为了治理腐败，清廉国家几乎无例外地都设立了独立、权威、高效的反腐败机构，专司腐败案件查处。清廉国家的反腐败机构独立于各类政治力量和司法检查机关，不受任何力量干预的行动自由以及实施惩罚的权力，保证了反腐败机构的权威性和有效性。
新加坡于1952年设立反贪污调查局，2000年后与专事查处非法交易的商业事务局合署办公，直接隶属总理。反贪污调查局既是行政机构，又是执法机关，权力极大。该局可以在没有逮捕证的情况下，逮捕涉嫌人员，有权没收贪污罪犯的全部贿赂；有权调查贪污人在银行的存款、股票数额、费用账户，甚至可以查找其家人的账目。该局处理了多起贪污受贿案件。新加坡环境发展部政务部长(副部级)接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游。被发现后，遭撤职并被判刑4年。原国家发展与建设部部长郑章远曾为“政府组屋”建设立
3 下功劳，深受李光耀器重。他两次受贿50万元被反贪污调查局查实，最终畏罪自杀。
瑞典于1998年成立国家经济犯罪署，专门治理经济犯罪， 2003年又成立国家反腐败办，专门负责调查政府腐败和各种贿赂案件。
加拿大于1878年成立了负责反腐败的机构——审计署。它机构独立，只负责向议会报告工作，委员会主席一般由反对党代表担任，其职能主要是监督政府财政支出。
澳大利亚新南威尔士于1989年成立的独立反腐委员会，是一个公共权威机构，独立于政府部门，具有重要权力：通过公正的调查，揭露腐败事物；向公共部门提供警示建议和预防措施，防止腐败事件发生；在公共部门和社会团体中，开展有关反腐败的教育，宣传新南威尔士独立反腐委员会任务的活动。其目的是维护公共利益，防止社会诚信破坏，指导公务员的行为，揭露和最大限度地减少潜藏于公共部门中、并可能造成恶劣影响的腐败现象。
日本设立了强大的监察监督机构，并赋予其相当大的职责和权威，主要有立法机关（如议会）、司法检察机构（如检察厅）、监察机关（如监察局）、专门会计组织（如会计检查院）、反腐协调组织（如政治伦理审查会）等，此外还成立了许多民间反腐败组织。经过多年的配合，日本的这些监督机构及反腐败组织之间已经形成了既有分工、又有合作的严密监察监督体系，真正实现了互相监督、协作防控。
香港的“廉政公署”名闻中外。1973年发生了震惊香港的总警司葛柏贪污巨款案，警察办总警司的案，无法保证办案公正。1974
4 年2月15日，香港立法局通过《总督廉政专员公署条例》，成立“总督廉政专员公署”，简称“廉政公署”或“廉署”。廉署成立后做的第一件大事就是在英国将葛柏逮捕并引渡返港，1975年法庭裁定他两项受贿罪，并判刑4年。廉署的首长是廉政专员，他直接向行政长官负责，不受其他任何人士指挥与管辖，《香港特别行政区基本法》第57条规定：“香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责”。廉署的调查权力极大，是一般司法机关无可比拟的：可调阅任何资料、处置财产、搜查扣押，有权检查政府各部门及公共机构的行政程序；如公务员的生活及消费水平高于官职收入水平，或拥有的资产超出其合法收入，而不能作出合法解释的，即视为贪污，可对他们立案调查等等。
三、信息公开，阳光拒腐
党的十七大报告指出：(必须)“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”这既是我党反腐倡廉的经验总结，也是世界各清廉国家反腐败的取得成功的一致做法。政务公开和信息透明可以避免行政机关在人、财、物管理方面的暗箱操作， 提高公共权力运作过程中的透明度， 防止腐败。世界清廉的各国各地区普遍实行政务信息公开和透明制度。
瑞典从1766年就制定了让公众了解政府活动的文件，公民就有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况。现今，瑞典议政厅举办的会议，都向媒体和公民开放。
5 美国政府在政务公开方面的基本理念是：“要想人们不犯错，就是要给予他们关系本身事务之全部信息。”基于该理念， 1946年制定的行政程序法中，首次创设“公共信息制度”；1966年制定《信息自由法》，强制公开政府文件、档案信息，并授予法院系统监督政府该项义务的权力。美国国会于1974年、1976年又分别制定《隐私权法》和《阳光下的政府法》。其中，《阳光下的政府法》要求委员会制的50个行政机关的会议必须向公众开放。公众既可观察会议的进程，亦可取得会议的信息和文件。
芬兰政府档案馆及公共部门的所有档案都对新闻媒体和公众开放，以接受他们的监督。此外，芬兰法律还规定，任何人都不得开设匿名账户，每个公民和团体的收入与财产每年都要在纳税表上予以公布，税收当局有权了解全国所有账户的情况。后来，北欧国家都实行了金融实名的存款制度和官员财产信息公开制度，成为名副其实的阳光政府和透明官员。
加拿大1983年制定《信息法》，要求政府有义务提供各种条件，保证公众平等利用政府控制的信息。任何人可以通过登陆政府机构官方网站，查询政府官员职衔梯形图，公示公务员的上级官员的联系方式，起到绝对的透明监督作用。2004年4月起，政府还在官方网站上公布了部长、大使及其他高级官员的开支明细表，依靠“透明”反腐败。在比较敏感的政府采购方面，加拿大政府实行公开招标制度，对于25万元以上的采购合同，必须按《北美自由贸易协定》通过电子招标系统，在本国、美国和墨西哥公开招标。
6 行政法治也是世界清廉国家治腐的基本趋势。为规范行政事务或公权力的行使，通过司法审查行政行为，并建立起一整套行政法规制度，包括程序类行政程序法、执行类政府采购、行政许可等、审查类超越授权范围、不公正而导致的行政诉讼，已构成一个复杂的体系。与我们通常所说的依法行政有相似之处。
新加坡强调行政运行要“以权力制约权力”和公开、透明。按照决策、执行、监督相分离的原则设置行政机构，防止部门滥用职权，同时建立了一套严格的监督机制、体制，包括《公务员法》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》、《防止贪污法》等。除这些法规外，政府还制定了《公务员指导手册》，应聘的公务员每人发一册，手册中除包括有关法规外，还在防止贪污受贿方面，对公务员有详尽、明确规定。如：新上任的公务员必须书写本人宣誓书，政府发给每个公务员一本日记手册，公务员要记录本人的活动情况，主管单位的常务秘书定期核查，发现问题送反贪局调查处理。这些规定让公务员基本上是一个透明的“裸体”人，没有特殊的“私权”。
四、制度健全，密实防腐
有好的反腐败法，是反腐败的基础。有良好的制度措施，才能保证良法落到实处，才能保证反腐败的可持续、可深化，不致人亡政息腐败再起。世界主要清廉国家在预防和惩治腐败方面，采取的制度性措施主要有以下几种：
现代文官制度。大多数清廉国家实行政务官和事务官分开的现代文官制度。占职位少数的政务官由党派轮流充任，占职位多数的事务
7 官由考试录用。政务官官职不得作为竞选的许诺；事务官不受政务官更迭的影响，其升迁实行考绩制，不犯过失即不得被解职。
公务员日记制度。新加坡政府每年发给公务员一本日记本，公务员随身携带笔记本，随时将自己的活动记载下来。日记本定期接受主管官检查和签名。如果发现有疑点，要交贪污调查局进行审查核实，否则，如果贪污调查局一旦从另外的渠道查明公务员有贪污腐败的行为，该主管官也将作为知情不报者予以相应的刑事处分。这种具有“连坐”特征的考核方式，不仅迫使公务员本人而且也包括其主管官员都必须对公务员品德负连带责任。
财产申报公开制度。新加坡公务员在任职之初，必须详细申报个人财产，包括其担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况；若财产在任职后有所变动，应自动填写变动财产申报清单，并注明变动原因；每年7月1日，各政府部门的职员必须填报个人财产申报表，申报财产如果说不清来源，特别是有关部门调查时，不能给以满意的答复，这部分财产就会被推定为贪污所得。
集中采购制度。北欧国家解除了政府对企业的行政管制，减少了对经济的干预，让资源充分地市场化、私有化，从源头上断绝了钱权交易的机会；同时，政府对于办公用品、市政建设、公共服务等，都实行集中采购、招标投标的制度。
监督制度。芬兰的监督有多种，包括议会监督、法院监督和政府内部监督、新闻舆论监督、公众监督等等。司法总监和议会督察员是政府机关中的最高检察官，其主要工作是依据宪法监督总统、内阁成
8 员以及政府其他官员是否遵守法律，履行职责。监察官一般均由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听民众意见，接受和审理举报。在新闻舆论监督方面，通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等，发达国家的各级官员都暴露在众目睽睽之下，一言一行都得十分谨慎小心。在公众监督方面，任何公民都可依法自由检举和揭发政府官员的违法行为，举报人还能依法受到保护。
五、倡导廉政美德，依靠文化反腐
长期以来，大多数清廉国家塑造了较高的公民道德水准和良好的社会风气，人们对通过旁门左道满足个人欲望的行为嗤之以鼻，认为只有通过自己的劳动所得到的财富才是合理的。
芬兰的社会道德和公众的司法理念，反对权力导致社会地位和经济的不平等。自由、平等、民主和全社会的福利的价值观，奠定了芬兰人与人之间普遍信任的坚实基础，他们认为谋求个人私利而受贿或行贿的想法是可耻的。芬兰在初中就普遍开设了社会学课程，高中生便系统地学习法律知识，青年人在步入社会之前就具备了基本的法律知识和遵纪守法的观念。芬兰年轻人从大学毕业进入公务员体系后，最重要的就是弄清“腐败”的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。流传最广的一句话是“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”
新加坡政府提出“儒家基本价值观应上升为国家意识”，把儒家文化倡导的忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻这“八德”（骂人话“王八蛋”实际是“忘八德”）作为整个社会尊崇的道德准则和行为规范，
9 20世纪70年代末发动了自上而下的“文化再生运动”，推动以儒家文化为核心的东方价值观。1991年正式发表了《共同价值观白皮书》，确立了新加坡国民“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”的五大价值观，每年开展 20多场社会道德教育活动，倡导诚信、廉洁，使崇廉思想从国家意识潜移默化为国民的自觉行动。与此同时，新加坡吸收西方文明的精髓，强调以法治国，提出“法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威”的反腐败四项原则。在新加坡，公务员如果困贪污贿赂被判刑，那么他失去的不仅是职业、高薪和自由，还有社会的尊重、公众的信任和作为人的尊严，被“千夫所指、不病而死”，根本无法立足。
日本自古就有崇尚道德、轻视物质的民族文化心理，维护公益、绝对服从的秩序观。日本人从小就形成了鲜明的公私区分观念，他们认为腐败就是对社会道德和公共秩序的公然践踏，是绝对不能容许的。日本人的存在和价值完全依赖于他人与社会的承认，如果贪公共之利，谋一己之私，言行违背了道义和原则的规定，就会立即招致他人与社会的尖锐批评和彻底孤立。就连公车私用、办公电话煲私情、拿单位信笺纸回家等细小事情，都会被同事看作是道德缺失的贪污腐败行为。
总结分析世界清廉国家反腐败经验，可以看到，我们在今后预防和惩治腐败的斗争中，需要不断完善反腐立法，健全监督机制，加大打击惩治力度，弘扬廉政文化，净化官场生态，同时还要把反腐和倡
10 廉两项工作有机地结合起来，使之相互配合、相互促进、相互作用。
一、加快推进反腐立法，不断完善预防体系
借鉴世界清廉国家立法反腐经验，建立以事前防范为主的廉正法律体系。解决目前反腐败立法存在的问题。一是解决反腐败多以党内文件（条例）、规定、规则、办法等形式存在，但反腐败专门法缺位的问题。厦门无法改变“大环境”，但可以行使立法权，在厦门立法解决腐败问题，净化厦门反腐“小气候”。二是克服现行法规头痛医头、脚痛医脚的应急性、阶段性的弊端，在立法的系统性和法律效力的管长远上下功夫。三是解决现有反腐法规原则性强，具体规范少，缺乏操作性的问题，在抓得到、管得住上认真研究和梳理。四是要规范反腐败法律法规程序规定的明晰化、程序化。在现有的《行政许可法》、《行政处罚法》、《政府采购法》、《行政复议法》等法律法规的基础上，加快制订行政听证、信息公开、公正执法、救济申诉等方面的法律法规。以《公务员法》为主体，尽快出台《公务员财产申报法》，《公务员行为准则》等相关配套法律法规，严格公务员从业纪律和职业操守。着力完善金融监管方面的法律法规，健全和落实金融监督管理制度，彻底堵塞腐败资金的流通渠道。尤其要重点加强和完善反洗钱和金融实名制方面的法律制度。要完善责任追究方面的法律体系，促进党内纪律追究、行政处罚、刑事责任承担等不同层面责任之间的衔接配套，建立层次分明、严密科学的责任追究体系。
二、独立反腐机构与现有各方反腐部门结合，提升反腐针对性和权威性
11 国外的监督监察机构和反腐败组织已经形成了比较严密的体系。立法、行政、司法各机关都有独立的监督权和办案权，实行互相监督、协作办案。专门的反腐败机构已成为反腐败斗争的主角，其特点是任务专一，力量集中，手段强硬，成效显著。反腐执法的独立性不可侵犯，执法者的坚决果敢、无私无畏，受人尊重与支持，是世界清廉国家反腐成功的一条重要经验。当然，这对于各级官员来说，等于革命革到自己头上，为自己安装“监视器”、设置“对立面”、涂抹“防腐剂”，是需要点刮骨疗毒的勇气的。
当前，我国的廉政建设部门包括党的内部监督机构——纪律检查委员会、政府系统的监察机构——监察部门、隶属于检察院的法律监督机构——反贪污贿赂局。但是，我国目前缺乏一个像新加坡贪污调查局或香港廉政公署那样的独立而又有高度职权的廉政权威机构。况且，在我国目前情况下，廉政建设部门的财权、人权、物权都受同级党委、政府的管辖和约束，其工作不可避免地会受到当地官员的影响，因而很难保证自己的独立性、权威性和超然性。
由此，新加坡、加拿大、瑞典等国设立独立机构开展反腐败工作的做法事非常值得借鉴的。虽然我们国家已成立反腐败局，但仍然是国务院的一个部门，独立性、权威性不够。借鉴新加坡、香港特区的经验和我国组建城市管理综合执法部门的经验，抽调各方力量组建一支独立、权威、专业的反腐队伍，垂直管理，独立作业，专司反腐。独立专业力量与现有各方反腐部门密切协作，形成反腐整体合力，在教、防、惩上狠下功夫，增强针对性，提高反腐效率。
三、依法行政，信息公开，透明防腐
阳光是最好的防腐剂。权力只有在阳光下运行，才不会产生腐败。腐败形式多样，但执政缺乏公开透明是腐败存在的根本问题。没有公开透明，没有人民充分的真正的知情权，惩治腐败的一切举措都将成为一纸空文。
目前，完全公开透明的信息缺乏，存在信息渠道不畅，群众难以有效地参与监督的问题。2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》明确规定，财政预算、决算报告作为政府信息应当重点公开，但时至今日，国务院各部门的“三公”开支仍然没有实现，招致媒体“得寸进尺的批评”。一方面，必须实现公共信息的公开透明，保证人民的知情权。信息公开要以“公开为原则，不公开为例外”为原则，除涉及国家秘密，商业秘密及个人隐私之外的一切公共信息，都必须通过科学具体的机制和程序及时地向人民群众公开。2011年4月25《日人民日报》消息：深圳将在网上公开公务员实名信息，提高政府机关工作人员管理的透明度，保障市民的知情权和监督权，强化对政府机构及其工作人员的监督约束机制，使“阳光政府”的建设真正落到实处。这一做法为我们树起了标杆。另一方面，必须彻底改变权力的授予、运作及结果公开的模式，变“少数人选人”为“多数人选人”，变“少数人任命”为“差额选举”。再一方面，必须完善领导干部财产申报制度。领导干部任职公示，必须申报其家庭财产并进行公示，同时还要定期申报财产改变情况，让群众监督领导干部财产的来源及变化情况，随时对领导干部进行监督。
四、加强廉政的文化建设，解决反腐败深层问题
清廉国家反腐败实践表明，比缺少制度更可怕的是缺少遵守制度的文化自觉。廉政文化对公共权力的异化具有重大的防范作用，它可以通过建立公务人员自身的价值理念来弥补法律的空缺，自觉拒腐防变。因此，必须加强廉政文化建设，固本涵源。
加强先秦儒家优秀传统文化教育，学经典、用经典，厚德载物，涵养内圣功夫；加强西方成熟市场经济先进文化教育，突出诚信、规则、平等信念的灌输；突出以“八荣八耻”为核心内容的社会主义荣辱观教育和社会主义核心价值观构建，培植为人民服务的共产党人根本宗旨。第一，从培养正确的荣辱观念抓起，要通过教育使人们充分认识到腐败带来的严重后果，积极树立清廉信念；第二，廉政教育从娃娃抓起，灌输“俭以养德，廉以立身”的廉洁思想，培养他们“君子爱财，取之有道”的是非观念；第三，还应宣传杨善洲式党员领导干部廉洁典型，倡导淡泊名利，使廉洁自律成为公务人员人格的重要组成部分；第四，培养提高国民的思想道德素质，从思想源头上预防腐败，增加民众对反腐败知识的了解，提高公民参与政治生活的能力和意愿，使“廉洁光荣，贪贿可耻”成为全社会共识。
