浅谈法院立案前调解机制
2010-5-1
2何泮
随着我国经济的快速发展，民事纠纷亦随之剧增。如何寻求解决社会冲突与纠纷的有效途径，建立和健全多元化纠纷解决机制，完善法院立案前调解，及时化解纠纷、节约诉讼成本、促进社会和谐，是当前民事诉讼学理和审判实务亟待解决的重要课题。
一、我国现行调解机制的缺失
在我国现行的纠纷解决机制中，诉前调解是重要的纠纷解决方式，包括人民调解、行政调解、其他组织的调解。诉前调解是在当事人将纠纷诉诸人民法院之前的调解，而在诉诸法院后进行的调解，为诉讼调解。在审判实践中，立案阶段主要任务是审查起诉做出是否受理决定。2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》）规定：对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解1。这一意见的出台，构建了法院在立案阶段指派或委派调解的诉讼与非诉讼相衔接的纠纷处理机制，是我国纠纷解决体系的一大进步。《若干意见》是从诉讼与非诉纠纷解决机制的衔接的角度来设计的，解决了诉前调解的效力问题，但对法院立案前调解则无相关规定。在构建和谐社会的今天，在建立多元化解决纠纷机制的过程中，只解决诉讼与非诉讼相衔接问题是不够的。在完善诉讼与非诉讼相衔接的纠纷处理机制的同时，还应该从完善法院调解制度的角度来考量立案前调解问题。
二、立案前调解的合法性思考
（一）从程序正当性看立案前调解的程序依据
程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。 其普遍形态是按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可能理解或认可的情况下作出决定2。具体到纠纷解决程序来说，程序的正当性是指纠纷处理权取得的合法性、纠纷双方地位的平等性和决定人的居中性。在纠纷处理程序中，程序的正当性直接表现为调解权取得的合法性和当事人的自愿性。法院在接到当事人起诉，正式立案受理之前的调解，符合程序正当原则。
1、当事人向人民法院提起诉讼后，人民法院取得了对民事纠纷个案的审判权。从法院行使审判权的角度来考察，民事审判权具有被动性。民事诉讼程序的开始，基于当事人的起诉，法院不得依职权进行，也不能强令当事人起诉或在当事人不起诉的情况下主动进行审理3，法院对民事个案的审判权的被动性使法院在正式立案受理之前对对当事人的起诉进行审查。我国民事诉讼法所规定的调解，是案件审理过程中的调解，对立案前能否调解，未作出相应规定，《若干规定》规定的也是委派或指派调解。通说认为，人民法院在立案受理前，对案件无管辖权，没无管辖权就无审判权。因此，立案前调解因不符程序正当性要求而不能进行调解。本文认为，立案是民事诉讼中不可或缺的程序，立案审查权是审判权的重要内容，尽管管辖权是在决定受理之后才取得，但当事人的起诉是诉讼程序开始的依据，法院应当有权行使审判权。
2、纠纷解决方式的选择权在当事人，法院立案前调解不违背当事人意愿。自愿原则是调解的核心原则。我国民诉理论认为自愿原则包括程序上自愿与实体上自愿两层含义，前者是指当事人主动向人民法院申请用调解方式解决他们的纠纷，或者同意人民法院为他们做调解工作解决纠纷。后者是指当事人双方经人民法院调解达成的协议，必须是互谅互让，自愿协商的结果4。从程序自愿的角度看，原告向人民法院提起诉讼，表明当事人愿意通过诉讼来解决纠纷，行使了当事人纠纷处理方式的选择权。从调解协议的性质来考察，也反映了当事人的自愿。双方意见的一致性是调解协议的基础和内容，如果双方的意见不能达成一致，则调解不能成功。不论是诉讼调解还是非诉讼调解，
都要遵循这一原则。
（二）从调解的法律性质看立案前调解的法理学依据
1、从行为性质来考察，立案前调解是当事人私法行为和诉讼行为的统一。在立案前调解中，形成了私法上的和解契约，这种契约是当事人对自身实体权利的主张或放弃，对自身义务或责任的承担和转移，但这不仅仅是私法意义上的契约。立案前调解达成协议的案件，除了当即履行结清的外，人民法院应当向当事人出具民事调解书，这样就使当事人的合意行为具有了诉讼的性质，当法院根据协议制作调解书并送达当事人后，就产生了对当事人在实体法上和程序法上的双重约束力和执行力。
2、从立案调解的过程来考察，立案前调解是当事人协商和法院确认的统一。立案前调解包含着当事人协商和法院确认的二重过程。在当事人协商的过程中，可以排除公权力的干涉，消除双方对立情绪，双方平等的协商，达成调解协议，这个过程是当事人的协商过程，达成的协议仅具有民事合同的性质。但在立案前调解中，法官依据法律规则对调解协议进行审查，制作民事调解书时，原来的民事合同性质的调解协议就具备了法院评判的性质。因此，立案前调解兼具了当事人协商和法院确认的二重过程，是当事人协商与法院确认的统一。
3、从立案前调解的结果来考察，在达成协议的情况下，立案前调解是当事人合意与法律规则的统一。立案前调解是当事人在调解员主持下双方合意的过程，当法院依据当事人合意出具调解书时，法官还要从现行法律规则的角度对这种合意进行判断，如果当事人的合意符合法律规则，民间契约和国家法律秩序达成一致，则可以出具民事调解书。如果违反法律禁止性规则就不能出具民事调解书。法院可以依据其公权力，调整或废止这种民间契约。由此可见，立案前的调解，不仅仅是当事人的合意，而是当事人合意与法律规则的契合。
可见，立案调解实质上不是诉前调解，而是在法院主持或者委托下进行的调解，达成的协议不仅具有民事合同的效力，在不违背法律禁止性规定的前提下，通过民事调解书的形式确认其效力，
成为具有执行效力的法律行为。
（三）从诉讼目的看立案前调解的价值依据
民事诉讼目的是指国家基于其客观需要和对民事诉讼本质属性及其规律的认识，而预先设定的通过民事诉讼活动所期望达到的理想结果。从当事人的角度来说，固然是为了实现自己的合法权益。从国家的角度来说，恢复原有的法律秩序固然是其对民事诉讼寄予的理想。因此，将民事诉讼目的界定为“合理维护并实现当事人的实体利益和程序利益”既符合当国家的意愿，也符合当事人的需求5。
1、立案前调解既能维护当事人程序利益又能节约诉讼成本。当事人的程序利益，不仅要注意确保当事人平等行使诉讼权利的意思，还应注意到诉讼的过程是一个投入和产出的过程，在这一过程中，既有当事人利益的消耗，也有国家司法资源的消耗。在当事人平等行使诉权的层面，立案前调解的整个过程，始终以保护当事人的程序权益为价值取向。当事人各方都享有程序上的平等权利：一是程序的启动权，是否将纠纷交由人民法院进行立案前调解来解决由当事人决定，一方同意调解，一方不同意就不能进行调解；二是回避权，如果认为调解人员或法官有应当回避的情形，有权提出回避申请；三是实体上的处分权，对纠纷如何处理双方有平等的意思表示的权利。在资源消耗层面，立案前调解，在收到原告起诉后，征得双方同意即可进行，省却了举证、答辩、辩论等环节，不需要太多的时间和经济成本就可达到解决纠纷的目的。在司法资源层面，立案前调解通过沟通、协商，达成协议的，法院当即审查作出确认，不需要再进行复杂的审理，可以充分节约时间，达到审判效率的提升。
2、立案前调解既能维护当事人的实体权利又能化解矛盾，增进和谐。任何调解，都是以当事人的处分权为前提的。所谓处分，就是当事人在法律规定的范围内，有权依自主意思在事实上、法律上支配自己的民事权利和诉讼权利6。民事诉讼中的处分原则确立的直接依据是私法自治的理念，原则上可以说，只要不损害公益、不损害他人合法权益，当事人就可以行使处分权7。立案前调解在组
织纠纷主体进行充分协商的基础上行使处分权，尽管常常会在实体权益上作出让步，但仍是当事人实体权利的维护。因为当事人作出实体让步的过程，总是伴随着利益权衡的思考的。经过利益权衡后选择的是能被对方接受的最大限度实现自己利益的调解方案。同时，民事争议的解决不仅意味着争议前当事人之间法律关系的简单恢复，而且也意味着确立一种双方当事人认可的新的权利义务关系。并消除了当事人之间的心理对抗和紧张，化解了矛盾，促进了和谐。
三、立案前调解的可行性分析
在现行民事诉讼法律框架下，建立立案前调解机制具有可行性。
（一）立案前调解虽有司法政策引导，但更是法律文化传统与现实需求共同作用的结果
中国是一个古老的泱泱大国，“和为贵”的文化传统深入人心，体现在司法传统上则是礼法融合、和解息诉。我国正处于从传统社会向法制社会转型时期，传统与现实、人情与法制相互碰撞。因此，我国的法治之路只能或必须利用中国的本土资源。立案前调解机制派生于有着深厚历史基础的“东方经验”——调解制度，其对证据的要求和法律的依赖较低，故解决纠纷便捷和低廉。据初步统计，立案前调节结案周期短，一般约为7至15天，平均结案周期10天，成功率高。
（二）从借鉴的角度看，法院附设调解在国外被广泛应用，而且取得较好的成效
日本的民事和家事调停，美国的各种法院附设调解、仲裁，台湾地区的诉前调解都属于法院附设调解。这类在法院指导之下的调解被称为司法ADR，司法ADR因其具有独特的价值与功能，受到了普遍的重视。在美国有《替代性纠纷解决法》，在日本有《民事调停法》及《关于公示催告程序和仲裁程序的法律》等，在英国有《民事诉讼规则》。但是，我们应当看到，各国的法院附设调解都是与其社会发展相适应的。作为判例法国家的美国，其司法裁判的功能在于通过判例发现和确认规则，为社会提供行为规范。在法院承担了越来越多的社会功能，无法应对纠纷解决的需求时，通过法院功能的转移，将纠纷解决功能分流给司法性ADR就成为顺理成章的选择。日本的民事调停制度适应日本国民的传统文化和社会心理，成为沟通法律规则、制度与社会生活之间的桥梁。我国传统的“以
和为贵”的思想，也是调解存在的基础，我国非诉纠纷解决体系正不断完善，但是，我国要设立法院附设调解，还需要进行研究和探索，还需要从立法层面来解决。因而，从适应纠纷解决的迫切需要来考虑，建立立案前调解机制是当前改革和完善法院调解的理想选择。
注释：
1、最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第14条
2、季卫东著《法律程序的意义》第17页。中国法制出版社2004年第一版。
3、江伟著《中国民事诉讼法专论》第230页，中国政法大学出版社1998年第一版。
4、江平主编《民事审判方式改革与发展》第211页，中国法制出版社1998年第一版。
5、廖永安著《民事诉讼理论探索与程序整合》第11至38页，中国法制出版社2005年第1版。
6、江伟主编《民事诉讼法释义、新旧法条对比、适用》第23页，华夏出版社1991年第三版。
7、江伟著《中国民事诉讼法专论》第233页，中国政法大学出版社1998年第一版。
