构建新时期环境保护战略
发布时间：2009年08月13日 20:08 作者：解振华
党的十六届三中全会提出以人为本、全面协调可持续的科学发展观，十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，其中特别强调要坚持以人为本，实现人与人、人与社会、人与自然的和谐。完善新时期环境保护战略、进一步加强环境保护，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求，也是维护人民群众环境权益、增强可持续发展能力的迫切需要。
一、环境问题及其产生的原因
在党中央、国务院的领导下，经过全社会的共同努力，我国的环境保护进展明显，近十年，在经济快速增长的情况下，全国环境质量总体保持稳定。单位产品的污染物排放量逐年下降，国家控制的主要污染物排放增长趋势得到初步遏制，生态保护和建设得到加强。一批环境与经济协调发展的示范城市和地区，出现了经济快速增长、环境质量不断改善的局面。
但是也应该看到，环境质量的总体稳定，是在污染普遍、生态破坏严重情况下的稳定，当前的环境问题仍然十分突出。环境状况与全面建设小康社会的要求和人民群众的期望还有相当大的差距。
环境污染十分严重。主要污染物排放总量大，超过环境自净能力；重要河流与湖泊遭受不同程度的污染，一些农村地区的群众仍在饮用不合格的水；城市空气污染严重威胁居民身体健康；工业危险废物、城市垃圾的数量在增加，噪声扰民相当严重。
生态破坏问题突出。水土流失、土地沙化以及天然草原退化现象仍然严重；森林生态功能退化；一些北方河流水资源开发利用率超过了国际公认的合理水平，其中黄河、淮河、辽河开发利用率超过６０％，海河超过９０％，大大高于３０％—４０％的生态警戒线，流域生态功能严重失调；华北平原出现世界上最大的地下水位下降漏斗。
未来将面临更加严峻的挑战。未来１５年，我国环境保护的任务更加艰巨。在工业化进程中，造纸、酿造、电力、化工、建材、冶金等行业将继续发展，控制环境污染和生态破坏的难度加大；以煤为主的能源结构长期存在，二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳、烟尘、粉尘治理任务将更加艰巨。在城市
化过程中，城市环境基础设施建设滞后，大量的垃圾与污水得不到安全处置。在农业和农村发展中，化肥农药的不合理使用、养殖业的无序发展、工业不断向农村转移等，将加剧农村环境污染。在社会消费转型中，电子电器废物、机动车尾气、有害建筑材料和室内装饰不当等各类新污染呈迅速上升趋势。转基因产品、新化学物质等新技术、新产品可能对环境和健康带来潜在风险，持久性有机污染物危害加重。总之，随着经济快速发展，规模不断扩大，环境压力将越来越大，污染物的种类和数量将迅速增加，治理难度加大。面对如此严峻的环境形势，如不采取坚决措施，环境问题将日益突出，这将严重抵消经济发展成果，危害群众健康，影响社会稳定和中华民族的长远利益。
粗放型经济增长方式是产生环境问题的根本原因。长期以来，我国的经济增长过度依赖能源资源消耗，造成能耗物耗高，污染排放强度大。我国单位产出的能耗和资源消耗水平明显高于国际先进水平，火电供电煤耗高２２．５％，大中型钢铁企业吨钢可比能耗高２１％，水泥综合能耗高４５％。农业灌溉用水利用系数是国外先进水平的一半左右，工业万元产值用水量是国外先进水平的１０倍。资源消耗过高相应增加了单位ＧＤＰ的污染物排放量。我国单位ＧＤＰ排放的二氧化硫和氮氧化物是发达国家的８—９倍。经济增长方式粗放，与我国人口多、资源少、环境容量小、生态脆弱的基本国情之间，存在着尖锐的矛盾，使资源和环境对经济发展的约束日显突出。一是资源人均占有量少。我国人均水资源仅为世界平均水平的１／４，６００多个城市中，４００多个缺水，其中１１０个严重缺水。人均耕地不到世界人均水平的４０％，人均矿产资源量仅为世界平均水平的５８％，石油和天然气人均储量仅分别相当于世界平均水平的８．３％和４．１％。二是自然条件先天不足。我国２／３的国土面积是山地丘陵，１／３是干旱或荒漠地区。西北干旱，少雨多风；西南山高坡陡，土层浅薄；青藏高原，空气稀薄。恶劣多变的自然条件导致我国西部地区生态脆弱，承载力低下。即使是自然环境相对较好的东中部地区，与其承受的巨大人口压力相比，生态承载力依然不足。三是高消耗、高污染的原材料型重工业快速增长。房地产及基础设施建设处于高投入期，形成对能源、原材料工业的较大需求。四是国际资源的争夺日趋激烈。当前，国际社会战略性资源竞争激烈，资源和环境正成为国际关系的一个焦点。美国在其全球战略上越来越重视中东、中亚、
东南亚三大地区，其根本用意就是为了保证美国和西方能源的持续供应。如果能源问题叠加上环境问题，形势将更为复杂。我国在资源和环境保护方面将面临越来越大的国际压力。
我国环境问题日益突出，除上述原因外，还有一些主观因素：一些地方未能真正树立科学发展观，将发展等同于单纯的经济增长，有的则以牺牲环境和群众健康为代价来追求不可持续的发展；环境法制不到位，处罚环境违法行为的手段不硬，存在违法成本低，守法成本高的现象；环境保护的机制不健全，投入不足，历史欠账多，污染成本内部化、污染治理市场化机制发育缓慢；环境管理体制不顺，执法不力，环境科技滞后等。
如果不尽快从根本上调整经济结构，转变经济增长方式，切实加强环境保护，要实现我国未来的经济社会发展目标是不可能的，唯一的出路是树立和落实科学发展观，走节约资源、保护环境的可持续发展道路。
二、抓住重要战略机遇期，努力实现人与自然和谐
从现在到２０２０年是我国经济社会发展必须紧紧抓住的重要战略机遇期，也是环保工作的关键时期。做好这一时期的环保工作，对于顺利实现全面建设小康社会的奋斗目标至关重要。
这一时期环保工作要按照预防为主、防治结合、综合治理、不欠新账、多还旧账的原则，努力完成以下重点任务。
以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治。要采取最严格的措施保护饮用水源，禁止一切在饮用水源保护区的排污行为，特别要严格控制有毒有害物质的污染；把淮河、海河、辽河、松花江、三峡库区及上游、黄河小浪底水库及上游、南水北调东线、丹江口水库及上游、太湖、滇池、巢湖作为流域污染治理的重点；把渤海、重要河口海湾地区作为海洋环保工作重点。
以１１３个城市为重点，推动城市环保工作。国务院批准的１１３个环保重点城市人口占全国城市人口的５０．１％，ＧＤＰ占全国城市总量的７１．３％。这些城市的环保基础设施必须与城市发展同步。重点治理城市污水、垃圾和颗粒物特别是细颗粒物的污染；鼓励发展节能环保型轿车；优先解决油烟和噪声污染。
以减排二氧化硫为重点，推进大气污染防治。加快原煤洗选步伐，降低商品煤含硫量；新建电厂的脱硫设施必须与主体工程同步建设、同步运转，老电厂要逐步建设脱硫设施；合理使用煤炭资源，低硫煤、天然气、电力优先民用；加快冶金、有色、化工、建材等行业的大气污染治理；大力发展风能、太阳能、生物质能等新能源，积极开发核能，科学合理开发水能。把防治土壤污染提上重要议程。开展全国土壤污染现状调查，建立土壤污染防治与监测制度；减少对土地的掠夺性开发，合理使用农药、化肥，减少对粮食、蔬菜的污染；积极发展节水农业与生态农业，加大养殖业污染治理力度。
把控制不合理的资源开发活动作为生态保护的重点。坚持生态建设与保护并重，重点控制人为破坏，生态建设的重点由人工建设向自然恢复转变。严格控制破坏地表植被的开发建设活动，加强矿产资源开发和旅游开发的环境监管。处理好水资源开发利用与生态保护的关系，规范涉水行为，以水定发展，维护健康的河流生态系统。加强生态功能区和自然保护区的建设与管理，规范海洋开发行为。
实施九大工程，改善环境质量。通过实施“危险废物处置”、“城市污水处理”、“城市垃圾无害化处理”、“燃煤电厂脱硫”、“重要生态功能保护区建设”、“自然保护区管护”、“农村小康环保行动计划”、“环境监管能力建设”等九大工程，到２０１０年，使城镇污水处理率、城市垃圾无害化处理率、燃煤电厂脱硫比例均超过６０％，危险废物特别是医疗废物和放射性废物基本得到安全处置，切实改善重点流域海域、重点城市的环境质量，解决重点环境问题。
三、坚持改革创新，努力健全环保长效机制
经济发展的质量直接影响环境状况。欧美等发达国家在人均ＧＤＰ８０００—１００００美元的发展阶段，环境状况总体开始好转，韩国等新兴工业化国家使这一转折点提前到人均ＧＤＰ５０００—７０００美元的发展阶段。发达国家的发展给全球环境带来了一系列严重的资源、环境问题。我国绝不能步其后尘，否则资源将难以为继，环境将不堪重负。我国东部一些地区和典型示范区在人均ＧＤＰ达到３０００美元左右时环境质量已经开始改
善。因此，只要发挥后发优势，走有中国特色的新型工业化道路，政策措施到位，就可以实现经济与环境双赢，做到在发展的同时改善环境质量。全面落实科学发展观。加快转变不可持续的生产和消费方式，建设以节水、节能、节地、节约矿产资源和保护环境为主要内容的资源节约和环境友好型社会。探索建立一套全面反映经济发展和国民福利真实水平的指标及统计方法。公开环境信息，推进公众参与。大力推进生态文明。
统筹规划人口资源环境与发展。打破行政区划的分割，进行全国一盘棋的战略规划。根据各地的人口规模、资源禀赋、环境容量和社会经济发展水平，确定区域发展方向、发展重点和增长方式，优化区域生产力布局。大力发展循环经济。在全社会大力提倡节约意识和环境意识，宣传循环经济理念。按照“减量化、再利用、资源化”的原则，以提高资源利用效率、保护环境为核心，努力实现产业生态化，治理污染产业化。政府对发展循环经济负有引导责任，国家制定推进循环经济的行动计划和指标体系，各地和重点行业编制循环经济发展规划，以清洁生产和生态链为纽带规划产业发展。企业实行清洁生产，工业集中地区建设生态工业园区，农村发展生态农业，促进产业生态化。
强化环境管理，健全环境监管体制。强化环境准入，严格执行重大经济社会发展规划环境影响评价制度。建立严格的产业淘汰制度，对造纸、酿造、冶炼、炼焦、印染、建材等行业中规模不经济、污染严重的企业或生产线实行强制淘汰。实施污染物总量控制制度，对排污单位实行排污许可制度。坚持和完善党政领导和环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境管理体制，建立健全“国家监察、地方监管、单位负责”的环境执法监管体制。完善环境法治。进一步加强环境立法，加重对环境违法行为的处罚，有效解决“违法成本低、守法成本高”的问题。按照建设法治政府的要求，严格依法行政，严肃查处环境违法行为，切实解决行政干预执法等问题；实行严格的执法责任制和过错追究制，对执法人员不作为的、渎职的要严肃处理。推进污染治理市场化。坚持“污染者负担、治理者受益”的原则，鼓励社会资本参与污水、垃圾治理等基础设施的建设和运营；鼓励污染治理产业化，促进专业化集中治污，培育市场化运作机制；推进环境咨询服务业市场化进程；大力发展环保产业。
健全环境经济政策，研究探索和运用有效的经济手段加强环境保护。研究探索税收、价格、融资的新政策，鼓励循环经济、清洁生产以及其他可持续的生产和消费方式。加快建立生态补偿机制，解决下游对上游、开发区域对保护区域、受益地区对受损地区、受益人群对受损人群以及自然保护区内外的利益补偿问题。建立遗传资源惠益共享机制。矿产资源开发要坚持“谁开发、谁保护，谁利用、谁补偿”的原则，有效防止生态破坏。
加强环境科研和能力建设。要加大环境科研投入，开展环境政策法规、重点地区和重点环境问题、关键技术、环境与人体健康、环保产业等方面的研究及技术示范；加大环境监测、监察、应急体系、宣教能力建设的投入，加强空间技术等具有自主知识产权的高新技术在环境保护中的应用，努力建设“数字环保”；建立健全国家环境监测网络、重要江河流域和城市实行环境自动监测、重点污染源实行在线监控；完善环境与安全信息、应急监控和预警体系。
加强国际环境合作。认真履行国际环境公约，承担我国保护全球环境的责任，树立负责任的国家和政府形象。通过履约和国际合作，促进我国发展方式的转变，引进资金、技术和管理经验；完善有关产品和生产工艺的环境标准，严格环境准入，促进对外贸易，规避环境与贸易风险，严格防范污染转入、有害外来物种入侵和遗传资源流失。
（作者：国家环保总局局长）
