开江县集体林权制度改革的
做法、经验和建议
全省集体林权制度改革（以下简称“林改”）试点县之一的开江县，位于四川东北部，大巴山南麓，达州市东部。东邻重庆市开县，南接重庆市万州区、梁平县，西界达县，北连宣汉，属盆地边缘浅丘区，是一个七山微水三分田的内陆经济欠发达的农业县。全县幅员面积1033平方公里，辖20个乡镇、194个行政村、21个社区，1511个村民小组，总人口56.4万人，其中农业人口13.65万户、48.7万人。本次林改涉及20个乡镇、194个行政村、18个社区，1509个村民小组，林改面积47.96万亩。
自去年8月以来，县委、县政府按照省、市的安排部署和工作要求，广泛宣传，精心组织，细心谋划，稳步推进。截止10月20日，已全面完成所有林权证的打印工作。
一、主要做法
(一) 科学定位、高位推动。自我县被确定为全省集体林权制度改革试点县后，县委、县政府高度重视，把林改工作作为深化农村改革的重大任务和调整农村生产关系、建设社会主义新农村的重要举措来抓。为切实加强对林改工作的领导，县、乡两级均成立了以党政主要领导任组长，分管领导任副组长，有关部门主要负责人为成员的林改领导小组及其办公室，县林改办下设有政策法律宣传组、业务技术组、林权纠纷调处组、后勤保障组和工作督导组。村上明确由村支两委主要负责人抓林改。同时，重点林区各村村的每个村民小组还推选了3-5名有一定威信和办事能
1 力，作风正派，办事公正，熟悉村情，在群众中口碑较好的村民代表义务参与林改，形成了“三级书记”抓林改，“三长”挂帅抓林改，社会广泛参与林改，上下齐抓共管林改的良好局面，为顺利推进我县林改工作提供了强有力的组织保障。
(二) 强力宣传发动，深化对林改实质的理解。为使林改工作扎实有序推进，奠定良好的思想基础，浓郁改革氛围至关重要，为此，我们把深化对林改实质理解作为突破口，首先是组织林改办及相关工程技术人员对党和国家及省市林权制度进行系统研究，并结合县情编制系列宣传资料《集体林权制度改革问题解答》（
1、2），“解答”分集体林权制度改革政策、自流山政策、责任山政策、谁造谁有政策、具体统一经营政策和登记发证政策，共57个具体问题，全面剖析了林改工作，“解答”经审定后，印发各村民小组，由各级工作组组织学习讨论；二是县委、县政府领导多次发表电视讲话，阐述林改的必要性、重要性和紧迫性，并及时通报全县林改工作进度，提出具体要求；三是县林改办及时印制了《致全县林农朋友的公开信》15万份，发放至每个农户，出动宣传车辆36台次巡回到各乡(镇)和重点林区村宣传；四是在县广播电视台开辟林改宣传专栏，集中报道林改工作的相关内容，并在每天黄金时间滚动播放宣传标语；五是各乡(镇)、村、组也分别以多种形式大力宣传林改政策，认真召开了三个动员会(乡级、村级和小组动员会)，并多次召开了林农座谈会、老党员老干部座谈会和村民代表会。全县已办宣传专栏123期，书写宣传标语5326幅，编写林改信息简报37期；六是县上先后8次集中对全县各乡(镇)分管领导和林改工作人员分别进行政策业务培训，参训人员达925人次。同时，各乡(镇)也举行相应的培训，参训人数累计达
2 12000多人次。通过上述举措的实施，基本做到了人农民朋友知情、知理、知政策，进一步强化了对林改实质的理解。
(三) 建章立制、规范操作。集体林权制度改革是一个庞大的社会系统工程，没有完善的制度约束，要规范林改工作是难以想象的。为此，我们在制度建设上狠下功夫：一是规范林改实施方案的制定。在林改启动初始，由县林改工作领导小组组织工作组，深入乡镇、村调查摸底，通过登门征求意见、召开座谈会和发放调查问卷等形式，广泛征求村民意见，认真研究制定了《开江县集体林权制度改革实施方案》。同时，为规范全县林改方案，县林改办还印发了《关于做好村组林改方案准备工作的通知》、《关于规范乡(镇)、村林改方案制定程序与要求的通知》，对林改方案的主要内容、工作程序、手续完善等系列细节进行了统一要求。各乡镇结合本地实际，按照“一村一案”、“一组一策”的原则，严格执行“四签两不准”（即会议通知户主签收、参加会议户主签到、表（票）决签名、原始林改方案签字、不准他人或无书面委托代签、不准用非正规书写笔签字）和“两个三分之二”（即参加户主大会的户主必须超过应到会户主的三分之二以上，表决通过的票数必须达到到会人数的三分之二以上，否则表决无效）。切实做到“四个坚持”，即坚持政策宣传到位，群众不了解政策不实施；坚持实事求是，情况不明不动手；坚持群众思想统一，达不到三分之二不票决；坚持办事公开透明，公示有异议的不审批。采用“从下到上，在从上到下”（即在广泛征求意见的基础上拟定林改方案，送审后返回公示）的办法，制定切实可行的《开江县XX乡镇XX村XX组集体林权制度改革方案》。二是规范操作程序。为确保林改工作严格按实施方案有序进行，县林改办先后制定了
3 《开江县集体林权制度改革技术操作规范》、《开江县集体林权制度改革勘界操作办法》、《开江县集体林权制度改革明晰产权县乡镇级工作流程图》、《开江县集体林权制度改革村级工作流程图》、《开江县集体林权制度改革林权登记发证工作流程图》、《开江县集体林权制度改革档案管理规范》等系列政策、技术操作规范，指导全县林改，使庞大的林改工作作到了有序可循。
（四）试点引导、攻坚克难。为使林改工作少走弯路，避免重复，县林改领导小组把长岭镇作为了试点乡镇，2007年10月19日县林改办抽调了业务技术精，工作责任强，林改政策熟悉的精兵强将45名，组成了试点工作队，分成政策法律宣传组、业务技术组、林权纠纷调处组奔赴长岭的山山水水，先期开展试点，力求使党和国家的林改政策与长岭林业实际有机结合起来。在试点中重点对一些热点、难点问题进行探索、实践，对一些纠纷问题进行分类梳理，集中引导加以解决，尤其是对一系列的操作规范进行具体应用，对全县林改摸索出经验和具体办法。通过一个多个月的艰辛努力，使广大林业专业技术人员熟练掌握了各类操作规范，并使操作规范更加集体化、明了化了。共查找解决难点、热点33个，如宗地的划分、面积的确认、表格的填写、附图的制作等，调处林权纠纷5起，总结操作性强的经验25条。在此基础上，县林改办又在长岭镇组织召开了全县林权制度改革现场会，通过林改办同志的政策宣传，专业技术人员的操作讲解，林农代表的现场发言，使与会同志受到了一次全面的生动的系统培训，有力推进了全县林改进程。
（五）、严格工作进度，总体推进林改。为了确保全县林改按 4 期高质量完成，县上对工作进度进行了统一要求，将主体改革分为三个阶段，并就各阶段的时间任务进行了明确。一是组织准备阶段（2007年8—10月）：成立组织，制定方案，宣传培训。主要是成立各级林改领导、组织、协调和实施机构，印发林改政策文件，开展宣传发动和政策业务培训，全面摸清自留山、责任山、退耕还林地、集体山林面积和林地流转情况，并张榜公示，制定方案。二是勘界确权阶段（2007年11月—2008年3月）：现场勘界，明确主体，登记造册，张榜公布。由各村或村民小组组织人员核实山林权属、面积和四至界线，并在县、乡有关负责人和技术人员指导下进行逐块调查登记和勾绘地形图，并将四至界线和确权结果张榜公布。公示无异议的林权，签订合同；对公示有异议的，再次核实；有争议的，调处解决。三是建档发证阶段（2008年4—10月）：逐级报批，统一发证，全面建档，规范管理。承包合同签定后，登记造册，填写申请表，经乡（镇）初审后，报县上审核，再录入、校对，进行第三榜公示，无误后，再打印发证，并建立林改档案。县林改工作督导组按阶段进行检查、登记并及时通报各地工作进度，加速了林改工作的总体推进。
(六) 突出重点难点，积极稳妥推进。集体林权制度改革的关键是确权，难点是录入。确权越扎实，隐患就越少；录入越认真，差错就越少。在勘界确权阶段，我们始终坚持“只组织不干预、只引导不拍板、只协调不作主”的工作原则，把林改的决定权充分交给群众，放手让群众自己去分山确界，让他们自己去讨论解决林改中遇到的历史遗留问题；同时，县上指派了业务技术
5 精、工作责任心强的技术人员包片进行外业调查绘图和内业各种表格的技术指导，确保了林地勘查四至界限清楚、权属关系明确，外业绘图准确、内业整理规范，图、表、卡“三相符”。在录入打印阶段，我们采取边录入边校对，录完后又校对，最后还将林权证的关键内容以表格形式打印出来，返给村社及农户核对无误后再打证，从而确保了林权证的准确无误。
(七) 狠抓督查指导，逗硬考核奖惩。县上坚持统筹安排，上下联运，一级抓一级，层层抓落实，保证了全县林改工作扎实有序开展。一是县政府与各乡(镇)人民政府及相关职能部门签订了限期完成林改工作任务的目标考核责任书，推行绩效考核奖惩制度，把林改工作列入政绩考核内容和硬性指标；二是落实了县级领导挂包责任制，林改工作的每个关键环节，各位领导都主动深入挂包乡（镇）、村，开展督查指导，及时协调解决改革中遇到的困难和问题，确保改革有序推进；三是县委、政府督查室半月一督查，一月一通报，督促各地按要求扎实推进林改工作，各乡镇在每月25日前向县林改办书面报告其工作进度；四是县林业局成立了5个指导小组，由局班子成员任组长，指导小组成员由县林业局技术人员组成，负责业务指导、进度调控、外业勾图和质量检查等工作。
（八）深入调查研究，积极稳妥化解纠纷。由于林权制度改革涉及面宽，多年积淀的林权纠纷逐步显露出来，为切实做好林权纠纷化解工作，县上成立了由农村工作经验丰富、熟悉我县82年林业两制落实情况的林业局的9位老领导和老同志组成的林权纠纷调解组，本着以82年林业两制为依据、以尊重历史和现实为原则、以合理化解为落脚点，采取查阅档案、调查走访、召开座
6 谈会等多种方式，深入实地逐一核实、逐一化解林改纠纷。对时间跨度长、分歧较大，一时确实难以解决的，采取梳理归纳的方式，上报县政府调解。到目前为止，共收到林权纠纷93起，已经调处89起，其余4起正在积极调处之中，还没有一起上报县政府调解，也没有一起上访的。
二、经验和体会
（一）领导重视，高位推动，是改革成功的关键。林权制度改革是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，工作难度大，没有各级党委、政府的高度重视和强力推进，是不可能成功的。县委、县政府始终把林权制度改革作为破解“三农”难题、推进社会主义新农村建设的一件大事来抓，摆到重要日程，坚持“三级书记抓林改”。县委、县政府主要领导亲自研究、亲自部署、亲自督查，改革期间，多次深入乡村进行专题调研，指导改革工作，解决工作中遇到的重大问题。县、乡、村改革领导小组组长全部由党政主要领导担任，许多地方把改革与地方组织换届、干部任用考核、财政转移支付、部门形象测评等挂起钩来，形成了党委政府统一领导、林业部门督促指导、村组两级具体操作、一级抓一级、层层抓落实的工作机制，确保了改革的有序推进。
（二）尊重民意，依靠群众，是改革成功的法宝。集体林权改革是一项牵涉千家万户林农利益的改革，要保证林改工作取得实效，必须充分相信群众、发动群众、依靠群众。在林改中，我县始终把充分发动群众作为整个林改的根本性工作来抓，坚持把政策原原本本交给林农（使他们真正明白这次林改的意义和具体的操作程序，使每个林农都成为林改政策的明白人），把决策权实实在在交给林农（把分不分山、怎么分山、分多少山等一切重大
7 问题的决定权统统交给群众），在纠纷调处上认认真真依靠林农（由村民小组推选的村民代表牵头，组织大家坐在一起心平气和地交谈，“重证据、摆事实、互调换、讲感情”），依靠群众自己的智慧和力量解决了许多我们林改工作人员无法解决的问题。据调查，全县农民对林权制度改革的满意率达95％以上。一些地方群众感慨地说：“党和政府把这么好的政策给了我们，把分山的权力也给了我们，如果再分不好，那就是我们太无能了。”
（三）严密组织，精心操作，是改革成功的基础。林权制度改革政策性强、程序复杂，如果操作不当，就可能引发新的矛盾和纠纷，导致乱砍滥伐，甚至给今后几十年的林业经营管理埋下隐患。为此，我县在实施林权制度改革中，首先是抓好宣传。通过向农民发送公开信、选派工作组进村入户、广播电视反复播放等形式，广泛宣讲改革政策，使之家喻户晓，统一思想认识。其次是明确方法。认真研究制定了《开江县集体林权制度改革实施方案》等一系列相关文件，对确权发证的范围、对象、发证机构、林权勘察、林权登记、公示、发证、资料建档、质量检查等10多个环节的工作程序和要求都作了详尽规定，确保改革不出差错，不留后患。三是抓好培训。使每个参与林权制度改革的同志都能掌握政策、学会操作，全县各级接受培训的林改技术人员累计达12000多人次。县林业部门还集全局之力，抽调得力干部和技术人员组成５个督查指导小组，深入改革第一线督查、指导工作。临山勘界要求技术人员、山主双方、林权改革小组成员“三到场”，确保无误。四是先试点、后推开。2007年８月先在长岭镇试点，试点成功后才在总结、完善基本做法的基础上，于200７年10月在全县全面推开。五是严防乱砍滥伐。改革初期，在改革方案出
8 台之前，暂停木材采伐，防止因政策宣传不到位出现乱砍滥伐；暂停木竹交易，防止木竹经销商趁机低价收购林农木竹；暂停山林流转，防止村组突击流转山林损害群众利益，确保改革秩序稳定和森林资源安全，保证了改革的平稳推进。
（四）广泛筹措，强化投入，是改革成功的保障。
林改是一项非常艰苦细致的工作，不但面宽量大，情况复杂，而且需要大量的人力物力和很长的时间，改革成本很高。据初步统计，林改每亩的最低费用在3.5-4.0元，国家和省级财政的投入远不能满足工作的需要。为扎实抓好集体林权制度改革工作，我县在财政较为困难的情况下，积极筹措资金，配臵林改工作所需的各类设备设施，筹备各级各类培训会议所需经费，印刷各种合同表册，给林改乡镇预拨林改经费5000—2.0万元。各乡镇、各部门高度重视林改工作，在经费极其困难的条件下，多方筹集资金，自购微机、复印机、打印机和档案盒（袋）自带车辆、自备行李进驻乡镇开展林改工作。同时，各村社还通过一事一议的办法，筹集外业勘界和内业填表归档的费用。据统计，全县目前共投入林改资金165.98万元，其中：国家和省级投入92.89万元，县、乡镇和农民自筹73.09万元。
三、取得的成绩
我县林改工作的基本估价是领导重视、群众积极、准备充分、措施得力、操作规范、工作扎实。具体表现是：
（一）、林业经营者积极性高涨。通过林改，确立了林农对林木的所有权和林地的使用权，林业生产力得到了全面的解放，林农自己真正成了主人，发展林业的积极性普遍高涨，一些地方开始出现了“把山当地耕，把树当菜种”的良好发展氛围。
（二）、社会各界关注和参与林业建设的兴趣高涨。通过林改，更多的群众了解了林业，认识到了发展林业带来的经济效益；特别是十七届三中全会以来，社会各界通过各种方式了解、咨询林改和发展林业产业的兴趣逐渐浓厚，为促进整个林业的良性健康发展奠定了基础。
（三）、促进了林区秩序安定稳定。林改后，经营主体地位更加明显，利益更加直接，责任更加落实，保护森林资源的意识进一步增强人。许多林农在自己承包的山场设立护林告示牌、开设防火路、加强巡山护林，盗砍滥伐林木现象明显减少，“看好自家山、管好自家林”的良好氛围正在逐步形成。同时，由于大量山林纠纷得到了妥善调处，消除了林区大量不稳定因素，保证了森林资源的安全，极大地促进了林区和谐社会建设。
（四）、推动了基层民主政治建设。在林改工作中，各地始终坚持把宣传贯彻《森林法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》和《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》等有关法律法规和林改政策放在首位，使这些法律法规和政策深入人心，使广大干部群众接受了一次深刻的普法教育，增强了法制意识，同时，保障了农民的知情权、参与权、决策权和监督权，整个改革过程体现了民意，体现了民主，不仅唤醒了老百姓的民主意识，也推动了基层民主政治建设。
（五）、密切了干群关系，促进了政府职能转变。林改工作中，广大基层干部真心实意为农民群众着想，始终把维护好、发展好农民群众的利益放在第一位。他们历尽千辛万苦、走遍千山万水、深入千家万户、费尽千言万语，倾心为老百姓服务，感动了群众，锻炼了干部，密切了党群干群关系，增强了各级干部的宗旨意识
10 和服务意识，促进了基层政府职能的转变。
四、存在的问题和下步打算
通过林权改革，林农成为了林地的真正主人，责、权、利真正得到了落实，林农造林、管林、护林、发展林业经济的积极性高了，责任心强了，这对于保护生态与提高森林经济效益无疑具有重要的意义。但是，同时也产生了一些新问题：
一是分山到户之后，老百姓对于自己的林木就更有处臵权了，他们很有可能急功近利，乱砍滥伐。若不有效监管，势必导致植被的破坏、生态的恶化和老百姓长远利益的损害。
二是分山到户之后，老百姓对于不是本人的林木，护林的责任心和积极性会大大降低。若不有效调动，一旦发生森林山火、森林病虫害和盗伐、滥伐，后果不堪设想。
三是分山到户之后，资源过于分散，很难进行规模经营。若不有效引导，很难提高林业生产的效益。
四是分山到户之后，老百姓对于发展林业产业所需要的资金、技术和信息等很难获取。若不有效组织，林业产业很难得到长足发展。
这些问题，都是林改后出现的严峻而又不容回避的重要问题，需要加以认真解决。为此，我们建议：
（一）、建立法律法规宣传体系。建立以县、乡、村、组等层次，采取广播、电视、会议、标语等形式，以宣传《森林法》和野生动植物保护法等法律法规为主要内容的宣传体系。
（二）、建立森林资源“三防”体系。按照“民办、民管、民监督、民受益”的原则，引导林农和林业生产经营者之间自愿组合、自定章程、自收会费，组建以防盗防火防病虫害为主的群众
11 性森林资源联防协会，建立森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导下的以森林防火、病虫害防治和禁止乱砍滥伐为主的群防群治体系。健全保护森林资源的各项规章制度，引导各地制订村规民约，提高村民的自律意识，切实提高群防群治水平，构建新的森林资源保护体系。
（三）、建立林业经营体系。积极引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式，把农户确权后零星经营的林地集中起来，组建新的林业经营实体，提高抗灾害、抵御风险和市场竞争能力。扶持和培养涉及林业的各类专业合作社和专业协会等中介组织，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。大力推进资本与林地的联合，采取租赁、合作、联办等形式，引进大公司、大集团与林农合作建基地，形成“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模经营。
（四）、建立林业服务体系。积极探讨建立金融、科技和产业服务体系，搭建政企、农企、银企、科企合作平台，为林业经营主体提供优质服务。一是构建林业投融资平台，积极探索林业投融资渠道和方式，研究森林资源资产抵押管理办法，探讨森林保险业务。二是创建林业服务中心。为农民提供林业法律、法规、政策和林业技术咨询，及时帮助农民解答营造林、防治病虫害疑难问题。同时，采取多种途径向林业生产经营者提供林木林地资产流转信息、木材及林产品价格信息服务。三是健全林业科技推广网络。进一步完善以县林业科技推广中心为核心，乡镇林业站、村林技员为纽带，林业企业、林业示范户为载体的县、乡、村、户林业科技推广网络。
