破解惩处村委会成员的法律瓶颈
文绍军
加快农村社会综合改革的步伐，既是党和国家的现实需要，也是实现全民小康无可逾越的制约条件。如何确保站在改革前沿的村委会成员始终在法律轨道内活动，困惑基层党委和政府多年，因其涉及到一系列的法律瓶颈。
根据《村民委员会组织法》，政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。虽然现实政治生活中，基层政府撤换村委会成员的事情经常出现，但一些村委会成员因不满政府撤销其职务提起行政诉讼的案例越来越多，其结果往往是政府败诉。原因很简单，村委会成员是由村民选举产生的，与政府并无行政隶属关系。所以，政府无法对村委会成员做出具有法律意义的行政处分。
笔者对此深有感触。某村村支部书记和村委会成员共同贪污、截留、挪用民政部门下发的救灾粮。虽然我们可以从法律上将其定性为贪污，但却够不上追诉标准，也无法依《治安管理处罚法》追究行政责任。再加上罢免村委会成员的机制不健全，极有可能出现罢免受家族、宗族势力的潜在影响而无果。我们唯有从纪律的角度来惩处。相比而言，村支部书记的违法违纪行为情节更轻一些，但因其是党员，所以我们直接按照《党员纪律处分条例》给予党纪处分。而另两个违法违纪情节更严重的村委会成员，因其不是党员，所以无法给予其党纪处分。又因其不是行政监察对象，所以无法给予政纪处分。最终，这两名村委会成员除了被责令退赔外未受到任何处理。从这个简单的案例中，我们可以明显得感觉到其中的不公平、不合理。长此以往，我们的工作会越来越被动。
那么，惩处村委会成员真的就没有法律依据了吗？非党员的村委会成员真的就可以恣意钻法律的空子了吗？答案是否定的！之所以会出现上述尴尬局面，是因为实务界对行政处分的本质和委托行政的认识还不够深，以致出现了偏差。而且，理论界对村民自治的研究一直没有重大突破。但是，其实解决这个问题的道理却是十分简单的。
第一，行政处分是内部行政行为。这应该是无异议的。如果不存在行政隶属关系，行政处分就没有必要了。处分的依据就是组织制定的纪律、规章制度等。这些规定对组织外部是没有直接效力的。道理很简单，但现实中经常出现内部行政处分效力的外部化，如在公务员考试中若报考者在原学校、公司等受过处分肯定分受到影响的。所以，有的人依此不知不觉地怀疑起行政处分的性质。可以这么说，只要你是我这个组织的人，我就可以在法律允许的范围内处分你，而其最高处分就是与我这个组织脱离关系。
第二点，也是解决这个问题的关键所在。其前提是正确认识政府与村委会的关系。我们不能简单地认为村里的事就是村委会的事，也不能简单地认为村委会所做的事都是村民自治事项。比如说，村里的群众打架斗殴，当然村委会成员可以去调解，但不能以“自治”的名义排斥公安局派出所的管理。又比如说，政府救济贫困群众的救灾物质，虽然现实中我们可能更倾向听取村委会成员的处理意见，但这并不能抹杀它的行政行为属性。政府发放救灾物质是行政行为而非村民自治事项，可以从《行政复议法》中推出，比如该法规定：未依法发放社会保障金公民可以依法提起行政复议，进而可以提起行政诉讼。显然，我们是不能就村民自治事项提起行政复议和行政诉讼的。这就存在一个问题，明明是政府的职责，为什么由村委会成员承担？这其实是政府在委托村委会或村委会成员履行部分政府职责，这显然不属村民自治事项。
我们可以进一步推出，村委会其实不仅仅承担村民自治的职责，而且还协助政府做好各项工作，更为重要的是还受政府委托履行部分行政职责。对于村委会成员违反规定履行职责，应由政府直接承担相应的法律后果，再由政府追究受托者——村委会成员的责任。所以，基于委托关系，政府是可以处分村委会成员的。譬如说，可以对其警告、记过、记大过处分。如果这个受托组织内部还有职务、级别划分的话，还可以给予降级、撤职处分（如政府可以委任村委会主任为某村民政救灾物质发放办公室主任，自行设定不纳入行政编制的职务和级别）。当然，最重的处分就是解除委托。而村委会成员因违规履行受托行政职责所受到的处分，不应影响其正常履行村民自治职责。说得浅显一点，看似独立的村委会，现实中已经被我们人为地划分为左半身、右半身。政府可以处分它的左半身——受托履行行政职责时，而不能处分它的右半身——履行村民自治事项时。也就是说，只要村委会或其成员履行了受托的政府职责，政府就可以处分他，但政府不能以此种处分为由而干涉村民自治事项，只能依法进行指导。
综上所述，笔者认为要理解这一观点的难点就是，正确认识到行政处分的内部性质，不能认为某公司处分了员工，一旦员工与公司脱离了关系还必然继续受其影响。不能认为政府处分了受托组织的村委会成员，就干涉了村民自治。因为从法律上讲，政府委托村委会履行行政职责主要原因是当前的村里暂时还没有其它更有影响力的其它组织，而政府完全有权另行委托其它组织履行这部分职责 。所以说，政府处分村委会成员并不一定就是干涉村民自治，而是有法律依据的。
因此，今后对于类似村委会成员贪污救灾粮的情况，行政监察部门要理直气壮地履行监察职责，但不能直接给予非党员村委会成员行政处分，而应追究委托单位——某些政府部门的责任——它有监管受托村委会成员的法定职责。而政府部门则可以视情形追究村委会成员的责任，直至解除委托关系，但不涉及村民自治事项。
湖南省道县农村基层党风廉政建设办公室主任
