破解拆迁瓶颈 创新工作机制
2011-10-13 10:44:06 来源：
破解拆迁瓶颈创新工作机制
下关房产管理局朱滨
城市棚户区房屋拆迁是城市建设的前提和基础，是直接关系到群众生活改善，影响城市经济社会健康发展的重要因素。今年9月，根据区委办《关于区领导集体开展‘调研月’活动的通知》精神，我们组织相关人员深入拆迁一线与动迁人员座谈研讨，就如何有效破解拆迁难题、保障人民群众利益，做到以人为本、和谐拆迁、科学发展，进行了深入调查研究，提出了对策和建议。
一、目前拆迁中的基本情况
2010年以来，房产局承担了4个保障房建设用地项目拆迁和扫尾工作。拆迁面积62万平方米,涉及被拆迁居民600余户，1800多名群众，工企单位35家。目前工企单位己搬迁33家,占94%，居民己搬迁593户占98%。
二、拆迁所面临的挑战
下关危旧房改造和保障房建设是一个发展的机遇期，也是社会矛盾较为集中的凸显期。这几年拆迁形势总的情况是好的，但我们也清醒的看到，在每个项目的拆迁扫尾工作中各类矛盾仍然十分突出，主要面临四个方面的严峻挑战。
1、执政能力的挑战。主要表现为“三不”：
（1）被拆迁居民对政府不够信任。危旧房改造拆迁和保障房建设是一个“破旧立新”的过程，它关系到每一人的切身利益调整,因此所带来的矛盾也十分突出。由于拆迁性质、拆迁范围、拆迁主体不同，拆迁的补偿方式、金额各不相同，就是同一地块由于拆迁原因、拆迁时间不同，在补偿金额上都存在很大差异，带来利益分配的多样化、复杂化。加之部分动迁人员缺乏与居民沟通和联系，居民对政府缺乏信任感。所以在拆迁中不支持、不配合，影响到拆迁进度和保障性住房的建设进程。
（2）动迁人员能力素质不平衡。保障房建设拆迁改造本是为民谋利的好事，是密切联系群众，增进党群干群关系的好机会。然而部分动迁人员由于个人能力素质问题，对拆迁改造工作思路不清，政策把握不准，导致出现失误和偏差，造成工作被动，致使拆迁工作推进速度慢；有的动迁人员由于工作态度和工作作风等问题，宣传教育不深入，思想工作不到位，甚至办事不公，厚此薄彼，引发矛盾和不满；有的动迁人员在矛盾和困难面前无所适从、无所
作为，造成群体访和越级访；有的动迁人员虽然大刀阔斧地推进拆迁工作，取得了一定成效，但由于工作方式方法简单，不注重说话做事的技巧，给拆迁扫尾工作带来影响。
（3）党员干部先进性不够强。在拆迁实施中，为了加强拆迁的推进力度，不少机关党员干部充实到拆迁一线，这些人中大多数能吃苦耐劳，与群众打成一片。但也有少数党员干部由于家庭和亲朋好友也在拆迁区域内，考虑个人和家庭利益较多，不能发挥模范带头作用，混同于一般群众，甚至有极个别党员干部带头抵触拆迁，在居民中造成了极不好的影响，而目前对于这些欠先进党员还没有及时、直接、有效地约束和惩处办法。
2、法制拆迁遇到了挑战。主要表现在“三难”：
（1）对不该给予拆迁补偿的人处理难。在今年五塘村危旧房片区改造拆迁中，南京长途客车公司租用滨江实业有限公司五塘村的土地（租期15年）租用期己到，滨江实业有限公司按协议要收回土地使用权。在此之前，南京长途客车公司在租用土地上盖起了违建房分给本单位职工。按照《南京市城市房屋拆迁管理办法》规定：“被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人，房屋承租人，是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位或者个人”在此次拆迁中，居住在这块土地上的长客居民都不符合拆迁政策规定，拆迁实施单位是不能给予补偿的,问题应由长客公司自己解决。但长客居民不跟你讲政策，只跟你讲条件，不跟你讲法律，只跟你胡搅蛮缠，就是不肯搬迁。要求按拆迁政策给予补偿，并多次到区政府上访，扬言“谁拆我的房，谁就要给我补偿”。从拆迁开始到现在己经快二年了，长客居民的问题到现在还没有解决好，如何破解这一难题是摆在政府执政方式的新挑战。
（2）实施行政措施处理难。在拆迁中，遇到一些涉嫌违法违规、借机敛财的投机户，政府束手无策。《南京市城市房屋拆迁管理条例》赋予拆迁主管部门的行政裁决权和行政强制执行权，就是为了保障拆迁工作高效快捷。但由于政策的变化，新拆迁条例规定取消了行政强制拆迁这一措施，改为被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府向法院申请强制执行。这就带来拆迁周期长，问题难解决，捆住了动迁人员的手脚,影响到拆迁进度。如何破解这一难题是摆在政府面前的又一新课题。
（3）违章建筑认定处理难。违章建筑大多数出现在城郊结合部。从类型看，分为违章搭建的简易厂房、违章搭建的简易棚屋、违规加层或拓宽的民宅。这些违章建筑除少部分自用外，大多数是一些企业、居民用来出租获得利益的重要来源，也是部分企业和居民为套取拆迁补偿款采取的一种方式。违章建筑拆迁不仅影响到企业和居民的房租收入，同时在补偿也是根据实际情况，只能做出相应的补偿，比有产权的房屋补偿要低的多，居民难以接受。
3、拆迁安置任务的挑战。主要表现在“四大”：
（1）要求安置房源的压力大。由于下关是个老城区，居民住房面积普遍较小，居住拥挤，弱势群体相对集中，普遍无经济能力购房，大多数人都想利用拆迁，解决一家几代人的住房问题。市场商品房价格高，即使政府收购，按产权置换给被拆迁户，但价格居民仍无力承担，只寄托于政府提供的经济适用房。
（2）安置地点不符心意影响大。安置地点是被拆迁居民最重要的一项要求。由于下关城区的土地资源有限，大部分拆迁居民安置地点相对比较偏远，不少人思想上想不通，他们给自
己算了一笔帐，如果搬到离下关比较偏远的地方居住，以后要承担更多的交通费用和其它费用，带来自己上班、子女上学、看病就医等诸多不便，因此不愿搬迁。
（3）非住宅拆迁安置困难大。国有和集体企业改制后，在拆迁时，多数要求产权置换，以再取得工业用地以满足再生产的需求。因工业用地供应量的局限，要求工企单位拆迁选择货币补偿，形成了一对矛盾。此外，个体工商户为维持生计，要求解决安置门面用房。对于个体工商户而言，原住宅改为非住宅的沿街经营的营业用房是他们的生活来源，而且被拆迁地段的营业用房多处于多年来形成的成熟地段的商圈内，经营状况大多较好，房屋拆迁给他们带来的损失较大。
（4）安置房建设速度困难大。这几年，我区虽然在保障性住房建设上下了功夫，但由于土地、拆迁、规划、审批等诸多因素的影响，建设速度远远不能满足大拆迁带来的需求。我区大部分项目拆迁都2年多了，承诺交付时间也快要超了，仍还有不少被拆迁户在外过渡，引起群众的不满，导致群众信访和上访，更导致目前拆迁没有现房安置不搬迁的矛盾。
4、社会舆论的挑战。
从当前拆迁形势来看，出现顺利拆迁、主动拆迁的现象并不多见，总是存在一些利益分配不公、“钉子户”阻碍拆迁等问题，从而出现了一大批上访户，增加了政府工作成本。究其原因个别项目“不文明拆迁”，确实激化了社会矛盾。加之现在社会舆论出现一边倒的现象，又使一部分群众错误地认为，拆迁惟有满足被拆迁人的要求，才是合法合理的。社会舆论的同情弱者心态，使一部分被拆迁人离开了法律和政策轨道，漫天要价，并以越级上访相“要挟”来争取“超大化”的利益，使得在社会上形成一个“小吵小闹得小利、大吵大闹得大利”、“早拆吃亏、后拆得利”的不良拆迁氛围。
三、破解拆迁瓶颈的对策建议
（一）完善法律法规，确保依法拆迁
目前尽管出台了新拆迁条例等规范性文件，但在拆迁管理、双方当事人的合法权益保护、拆迁补偿标准的确定、拆迁安置方式以及拆迁的操作程序等方面，都有待于进一步规范和明确。因此，尽快完善调整拆迁工作的法律法规显得尤为重要和迫切。同时，对少数“钉子户”在拆迁中漫天要价，应通过法律手段予以处理。目前拆迁中采用司法强制的方式是唯一方式，但司法强拆程序复杂，耗时长、效率低，缺乏强制拆迁的及时性和威慑力。因此，建议缩短司法裁决时间，以保证拆迁的顺利实施。
（二）强化管理监督，致力规范拆迁
进一步完善和推进《南京市下关拆迁安置系统》建设，加强对各拆迁项目的进展情况和拆迁实施单位的操作步骤规范性监控，严格把关。做到严格审核拆迁主体是否合法、要件是否齐全、程序是否合法、安置方案是否可行、资金是否足额到位、监管是否落实，把好申请资料、听证、调解、集体讨论决策关。对最有可能引发矛盾的评估过程必须执行拆迁评估的准入制度，评估结果必须公示，接受被拆迁人咨询，评估争议必须按有关规定进行鉴定。
（三）坚持让利于民，倡导友情拆迁
拆迁要把被拆迁人的利益放在首位，尽量考虑被拆迁人的利益。决不能以损害被拆迁人的利益作为代价，在政策允许的范围内尽可能地考虑被拆迁人的利益。同时要想法设法确保被拆迁户拆迁安置后的实际生活水平有所提高，特别是某些既得利益，在一般情况下要给予认可。对那些生活有特殊困难的被拆迁户要采取一些特殊的优惠政策，使他们亲身感受到政策温暖，全面推进以人为本的合法友情拆迁。在具体拆迁中，切实落实好拆迁政策，让拆迁最大限度地实现让利于民。一是困难户拆迁的处理。根据社区居民的实际居住情况，针对居住面积比较小的困难居民，通过调查、审批和公示监督等程序，确定住房困难户，借助政府的力量，扶贫结对，建立与社会保障体系相衔接的综合保障体系，给予享受一定优惠的安置政策。二是对集体土地所有房屋的处理。依据实际，针对集体土地所有的建筑，应采用人性化操作，可以选择货币安置或调产安置的方式进行。三是建房证件不符的处理。由于多种原因，原居民建房批复人与建房人不一致，出现房屋实际建造者并非宅基地审批者的现象，针对这一特有的实际情况，通过司法调解、集体协商等办法妥善处理，让建批双方共同获得公平合理的合法利益。
（四）健全机制，多措并举，力推非住宅用房拆迁
加大非住宅用房拆迁的货币补偿和调产力度。为鼓励被拆迁当事人选择货币补偿，建议提高货币补偿资金增加部分比例，特别是工业用途非住宅用房。同时，拆迁人可对其生产经营所必需的设施和设备以及企业搬迁安置所需的费用通过评估等手段予以相应补偿。对确需调产安置且符合我区产业结构调整政策导向的企业，建议在全区范围内安置或提供置换土地。通过区政府收购存量企业用房、竟拍购买工业用地等方式，合理储备企业安置用房和土地，同时要及早规划落实非住宅用房的置换地块。对区块开发项目的工业企业可根据实际情况，采用收购、置换商务办公用房、合作开发等方式促进企业转型。对个体营业用房的拆迁安置，可考虑在安置小区配建一定数量的非住宅用房用以租赁。
（五）统筹谋划，多渠道探索安置房房源供应
一是超前谋划，加快推进安置房建设，确立“以建促拆、先建后拆、快建快拆”的理念，从重视拆迁逐步转变到重视安置房建设上来，力争做到“房等人”，为加快拆迁创造有利条件。二是建立健全以定向拆迁安置为主、经济适用房和廉租房为辅的安置房源保障体系，对符合廉租房供应条件的被拆迁人，应优先提供廉租房保障，廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合，主要通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承租住房的能力；对符合购买经济适用房条件的被拆迁人，应优先提供购买经济适用房的资格。三是加强房地产市场中小套型结构房源的市场调控。建议发改、规划、建设、国土等有关部门要加强对房地产市场的有效调控，在项目立项、规划方案论证、土地出让、开发条件会审等具体工作中，严格规定中小套型所占比例，促进住房供应结构合理化，增加中小套型房源的市场供应，充分保障拆迁群众有充足的选购房源。同时要继续规范推进对闲置拆迁安置用房、经济适用房的回购工作，努力减少直接建设安置用房的压力。
（六）加强违章建筑整治力度，积极营造良好的拆迁工作外部环境。少数动迁企业及拆迁户因非法利益驱使，在未经任何审批的情况下，擅自进行违法建设和违章搭建，已严重扰乱了正常的拆迁秩序，若不采取强硬措施及时加以制止，就会影响拆迁政策的公平公正。一方面
要按照现行法律法规，依法对已经存在的违章建筑进行拆除；另一方面要加紧建立一套快速灵敏的反应机制和简单有效的执行机制，把工作的着力点放在制止“两违”现象上，力求把“两违”消灭在萌芽状态，为拆迁工作的推进积极营造一个良好的外部环境。
