政府购买：民间社会工作服务组织成长的源头活水
来源：
中国社会报 时间：
2008-04-17 14:29
作为现代文明国家的一种社会福利制度，社会工作虽然以提供精神性的社会福利服务为主，但其强大的人力服务功能需要巨大的资金来支撑，而这个资金来源主要是政府的公共财政。在社会工作比较发达的欧美国家，社会福利服务的绝大部分资金都来自于政府的财政预算。他们通常的运作模式是：以政府立项、公开招标（或委托）、民间操作、政府评估的流程，通过政府购买民间社会工作服务组织的专业服务项目这样一种规范化的运作方式来进行。而一个服务项目中大约有７０％以上的资金其实都是用在购买社会工作者的人力资源成本上的。
近年来，我国内地许多地区在探索政府购买民间社会工作服务组织专业服务的过程中，已经对以项目运作为主要形式的政府购买民间服务机制，作了许多有益的尝试，积累了较多的经验，为进一步推进社工服务社会化的运作机制奠定了基础。但是，由于传统行政管理模式的转轨、公共财政体制的转制，以及“买物不买智”观念的转变需要相当长的时间，因此，要真正建立起政府购买社会工作服务组织专业服务的机制，还需要相当长的一段时间。那么，今后如何通过有效的途径和手段，逐步转变政府购买服务的理念和方式呢？笔者以为可以从以下四个角度进行尝试：
从临时性向科目化转变。目前，各个地区、各级政府购买民间社会工作服务组织专业服务的项目每年有所不同，资金数额不一，临时性、应急性的色彩较浓，这往往跟领导意识强弱、上面是否交代或下面有否呼声等原因有关，缺乏制度化和规范化。要从根本上改变这一状况，可以尝试在公共财政预算中新增一个“购买社会工作服务”的“科目”，以此来促进政府购买服务机制的建立，使之向规范化、制度化方向发展。并且，政府应当根据ＧＤＰ的增长指数，逐年增加该“科目”的投入。中央的预算主要用来购买全国性的或跨区域的社会服务项目，地方各级政府的预算则主要用来购买区域性的社会服务项目。同时，政府可以按照国际惯例，从该“科目”中另辟项目，委托第三方对那些服务项目进行评估，在下一年度的委托或竞标中“选优汰劣”、“去伪存真”，通过市场调节的杠杆，促进公共财政资金的使用效率达到最大化。 从部门性向社会化转变。目前通过政府购买服务的方式为社会工作服务组织提供的财政支持大都来自它们的上级业务主管部门，因此，这种财源“定向”性质较强，部门痕迹明显，资金基本是在原有行政管理体制内部循环，使其他领域的民间社会工作服务组织或社会化运作的草根组织根本不具备申请资格，更没有申请的渠道。因此，这些民间社会工作服务组织缺乏必要的资金支撑，生存空间狭小，发展后劲不足。实际上，这些得到政府财政支持的所谓民间社会工作服务组织绝大部分都是主管部门主办、举办或推动成立的，行政色彩特别是“上下级”的观念十分浓烈，政府在与民间社会工作服务组织的关系中，仍然扮演着管钱、管人、管事的角色，支配甚至限制着民间社会工作服务组织的自我管理和自我发展。境外比较成熟的做法是：政府在购买服务时，除了有“定向”的项目外，更多的应该是“定性”的项目。特别是基层一级政府的财政（如县、区和街道、乡镇），应当更多地用“定性”的方式来购买服务，即政府可以根据区域内人民群众的服务诉求，来设计社会工作服务项目，通过社会化的运作方式，让更多的民间社会工作服务组织在公平、公正、公开的前提下竞争，争取政府委托，获得财政资金，最终形成通过财政资源的合理分配和使用，来培育和发展民间社会工作服务组织的社会管理新格局。
从人头性向项目化转变。在很多情形下，目前国内政府购买社会服务仍然沿用行政预算的思路和方法，即根据社会工作服务组织的从业人员多少，以所谓的“人头费”的方式来“拨付”资金，而大量的工作经费（如交通费、电话费、设备设施费等办公经费）却成了稀缺之物，以致社会工作者在设计服务方案、实施具体服务时因缺少必要的工作经费而显得束手束脚，从而直接影响了服务的效果。财政资金“人头性”的最大弊端是缺乏激励效应，“干好干坏一个样，干多干少一个样”，由此导致社会工作者的收入与工作量、工作性质和工作难度等不相对应，挫伤了他们的积极性、主动性和创造性。“人头性”同时还是导致社会工作者收入偏低的主要原因，由此带来社会工作者的大量流失。试想一下，一个连自己的生活都几乎不能保障的社会工作者，又如何能一心一意地为服务对象提供服务？项目化的最大好处，是把社会工作者的人力资源成本作为政府购买服务的主要成本，放在了比较合理的位置。社会工作服务组织可以根据本机构社会工作者的结构状况、服务项目的难易程度、服务时间的前后跨度等因素，本着高效益、高质量的原则设计服务方案，科学合理地使用人力资源，从而提高自身的市场竞争力和社会影响力。社会工作者也可以根据自己的专业特长、服务能力和个人精力，在一个或多个服务项目中承担任务、贡献才智。这样，能者多得、勤者多得的竞争局面和激励机制，才能在民间社会工作服务组织中建立起来，最终形成良性的内部发展机制。
从财政性向基金化转变。从某种意义上讲，凡是政府通过各种手段征集、引导和调动而用来解决社会问题、提供公共服务的资金（主要包括通过税收政策征得的财政资金和通过政策调控引导的社会资金），我们都可以称为公共财政。由于我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济社会发展水平与发达国家相比还有很大的差距。因此，想靠政府的财政收入来“包打天下”，解决社会服务的所有资金来源是不现实的。欧美等社会工作发达国家和我国的港台地区，民间社会工作服务组织有大约１０％～２０％的资金来自于各种民间的公益性基金组织。因此，通过政策调控、舆论宣传和表彰奖励等措施，不断增强企业、社会组织和公民的社会责任感；通过捐赠、劝募等形式，促使社会富余（闲散）资金通过建立各种公益性的基金或基金会集聚起来，使之成为政府购买服务的财政资金的另一个资金资源，成为民间社会工作服务组织资金来源的另一个“蓄水池”，从而使企业、社会组织和公民真正成为政府管理社会、服务人民的良好合作伙伴。
相信随着我国经济实力的不断增强，公共财政体制的建立和健全必将成为可能，政府购买民间社会工作服务组织专业服务的机制随之也会逐步建立起来，民间社会工作服务组织的培育和发展也就有了充足的源头活水。有了不断发展壮大的民间社会工作服务组织这样的“用武之地”、“演武平台”，“建设一支宏大的社会工作人才队伍”伟大目标的实现也将指日可待。
（朱希峰）
