纪检监察机关与检察机关工作之体会
2002年大学毕业后即进入检察机关，先后从事公诉、反渎、反贪工作，2009年调至纪委监察局，先后从事案件检查、效能监察、案件审理工作。如今又重回检察机关，个中经历感触颇多，特别是纪检监察机与检察机关在机构性质、工作范围、工作方式方法等方面存在差异，在此从自己工作中的体会，尝试分析一下这两个机关之间的关系，同时对检察机关的相关职能作一些探讨。
一、纪检监察机关与检察机关的关系
（一）纪检监察机关与检察机关的区别
党的纪律检查机关是对党员、党员干部和党的组织遵守纪律的情况进行监督、检查的职能机关；监察机关是人民政府行使监察职能的机关；人民检察院是国家的法律监督机关。由此看出党的纪律检查机关和国家行政监察机关与人民检察院的特征和性质是有一定区别的。具体区别体现在以下方面：
1、监督对象不同。纪检机关监督的对象是党的组织和党员，监察机关监督的对象是国家机关和国家工作人员，而检察机关监督的对象，除了国家机关、国家工作人员（包括党员干部）以外，还包括广大公民，监督对象要广泛得多。
2、监督范围不同。纪检机关只能对党员违反党纪行为进行检查处理，给予党纪处分；监察机关只能对国家公务人员违反行政纪律的行为进行检查纠正，给予政纪处分；对其中需要追究刑事责任的，则必须移送司法机关依法处理。而检察机关监督的范围，一方面是对国家工作人员和公民违反法律达到犯罪程度的进行追究；另一方面是对侦查、审判、监狱等机关的活动是否合法实行法律监督。它的监督活动所涉及的法律是相当广泛的，包括宪法和刑法、民法、刑诉法、民诉法、行诉法等国家基本法律以及各种行政法规和经济法规。
3、监督方法不同。检察机关主要是运用刑事侦查及提起刑事诉讼的方法行使其法律监督职权，即对国家工作人员和公民的违法犯罪行为进行刑事追究，提起公诉，以维护法律法规的正确实施。这种特殊的监督方法是纪检监察机关所没有的，纪检监察机关对监督对象违纪行为的调查与检察机关对犯罪案件的侦查也是不同的，检察机关在侦查过程中可以采取强制措施，如拘传、拘留、逮捕等；而纪检监察机关的调查只能依照党章党规及有关法律、法规的规定，采取党纪监察措施，如责令违纪嫌疑人员在指定的时间、地点就违纪事项所涉及的问题作出解释和说明（即“两规”措施，但目前该措施仍有些名不正言不顺，在此不作探讨），这些措施应该是不能超出党纪、行政法规及法律的规定。
特别是在实践中，对违纪对象查询冻结银行交易存款、通讯记录、技术侦查等方面，由于缺少法律的规定，纪检监察机关只能打擦边球，利用各种办法去达到调查目的，总是不能正大光明地进行。所以纪检监察机关在办理一些大要案过程中，一般都要抽调检察、公安等机关予以协助的，主要目的就是通过借助强力机关的一些合法必要措施来突破案件。前面所提到的“两规”措施，实际上是纪检监察机关调查案件威力最大的武器，就内部来说，办案人员可以24小时随时了解对象，对其进行政策法律攻心，在这种强大的心理攻势下，违纪对象的防线很容易崩溃，这种优势是检察机关办理自侦案件所不具备的，但是这种优势还能存在多久则是个问号，因为随着依法治国的完善，一切组织的活动都必须按有关法律规定来办理。
4、监督效力不同。检察机关实施法律监督，是以国家的名义进行的，具有国家强制力，有权代表国家对犯罪嫌疑人进行侦查或提起公诉，使其承担刑事责任。而纪检监察机关是以党和政府的名义进行的，只能给违反党纪政纪者给予相应的党纪政纪处分。
（二）纪检监察机关与检察机关的协作配合
检察机关与纪检监察机关协作配合问题，中纪委和高检院先后联合出台过几个文件，《中纪委、最高法院、高检院、公安部关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件中互相提供案件材料的通知》（中纪发﹝1989﹞7号）、《中纪委、高检院、监察部关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》（高检会﹝1993﹞31号）等文件中就协作配合的范围、程序等做了明确的界定，是在现行体制下纪检监察机关与检察机关之间开展工作协调配合的指导性文件，具体应从四个方面加强工作。
1、规范联席会议制度。笔者之前所在的市中区纪委监察局每半年召开一次与检察机关、公安、法院、工商、税务等部门的案件联席会议，会议由各单位分管领导和会议议题相关的工作人员参加。会议的内容主要是通报反腐败工作情况，各部门提供违纪违法线索，对正在办理的反腐败案件进行协调。
2、加强案件移送制度的协作配合。纪检监察机关查处的违纪案件，经审查认为触犯刑律，需要追究刑事责任的，应按照《刑事诉讼法》有关案件管辖的规定，及时将案件和有关证据材料移送有管辖权的检察机关。对于纪检监察机关移送的案件，检察机关要积极受理，及时审查，做出是否立案的决定。检察机关决定不予立案的，应说明原因，并将案件材料退回移送的纪检监察机关。
3、加强办案工作中的协调与配合。纪委监察局作为党委政府的一个部门，在案件查处及处理方面会受到的方方面面的干预，比如有些案件没有深入调查下去，或有些案件仅进行党纪政纪处分而没有移送检察机关。对于这种情况，检察机关应主动出击，对于纪检监察机关立案查处的案件，要根据查办案件的具体情况及时了解案情，最好是在纪检监察机关在案件突破之时，检察机关能及时启动侦查程序，同步介入案件的侦查调查，同步固定证据，通过法定的侦查手段，整合办案力量，提高工作效率，
也能对纪委监察机关起到一地的监督促进作用。依靠纪检监察机关这个资源，可以给检察机关自侦部门带来诸多便利，据笔者了解，市中区检察院自侦部门每年所办职务犯罪案件有近一半是与市纪委监察局联合办案所得，而且基本上都是大要案。检察机关主要依靠的是纪委监察局作为党和政府纪律检查机关的强势力，在对一些政府部门及公务人员进行调查取证时遇到的阻力要小一些，另外通过借力纪检监察机关的“两规”、“两指”等调查手段，也能为突破案件创造更好的外部环境。
4、规范互相提供有关案件材料的配合协调工作。纪检监察机关和检察机关在案件查处过程中或结案后，需要互相提供案件的有关材料时，能移送原始资料的尽量移送原始资料，对于复印件应加盖移送机关公章并注明出处，另外还应必须办理正式交接手续，双方在受理案件后，应及时将办理情况通报对方。
二、对检察机关相关职能的探讨
在纪检监察机关工作期间感受到在进行案件调查时，整个机关是一个整体，全员办案，各部门协同作战，包括案件审理部门（类似审判机关）都要提前介入，很多问题都解决在了调查阶段，为以后的案件处理铺平了道路。当然，这种模式不能适用于司法程序，因为按照我国宪法及刑诉法的规定，侦查、公诉、审判是互相制约的，目的是为了保障法律的公平正义，但是也在一定程度上牺牲了效率，导致一些应该追诉的人无法得到应有的惩罚。检察机关虽然地位崇高，属于法律监督机关，但实际上却没有多少法律监督实权，对于审判权，笔者认为应该保持高度独立性，不应对其过多干涉，检察机关在现有法律框架下行使审判监督权就已足够。而对于侦查权的法律监督，笔者认为检察机关应该行使的权力还远远不够，完全不能体现法律监督机关的地位和作用。对于检察机关的职务犯罪侦查权，它和批捕权及公诉权虽相对独立，但都属于检察机关的内部职权，容易形成合力。目前侦查权的法律监督存在的主要问题在于对公安（国安）机关侦查权
的监督不足，故下面主要谈一下检警关系。
1、我国检警关系存在的问题
尽管检察机关在我国是法律监督机关，具有对公安机关的侦查活动实行监督的权力，但由于历史及国情原因，公安机关在我国一直是司法机关中最强势的部门，其权力至今仍在不断膨胀。检察机关的这种侦查监督权与现实中的检警之间互相配合、互相制约的关系是矛盾的。我国目前的这种检警关系是以检警分立与检警制约为特征的，其实质上是检警对等平行关系，实践中则是警主检辅，公诉职能在一定程度上从属依附于侦查职能。在刑事案件审判前都是以公安机关侦查为中心，检察权对警察权的控制力相当薄弱，更没有对侦查活动的司法审查。检察机关的侦查监督部门也只能从是否决定逮捕这一个方面来制约公安机关，对于公安机关不予立案的案件，也只能要求其说明不立案的理由，至于公安机关坚持不立案，检察机关也没什么好办法。
宪法赋予检察机关至高的权力，1996年之前检察机关也实实在在拥有一定的侦查监督实权，如1979版刑诉法第十三条规定“告诉才处理和其他不需要进行侦查的轻微的刑事案件，由人民法院直接受理，并可以进行调解。贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。第
一、二款规定以外的其他案件的侦查，都由公安机关进行。”，对于公安机关懈怠不予立案侦查及不适合公安机关侦查的案件，检察机关完全可以自己决定进行侦查，这就体现了检察权高于警察权的，检察机关是法律监督机关的地位。但1996年之后的刑诉法却完全限制检察机关的侦查监督权，不但剥夺了检察机关自主决定侦查的权力，甚至对国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，都需要经省级以上人民检察院决定，才可以由人民检察院立案侦查，由此对法律监督机关的种种限制可见一斑。笔者之前还寄希望于今年3月14日新
修订的刑诉法能够纠正这个严重违宪的规定，但是令人失望的是竟然还是维持“原判”，我国的诸多所谓法律专家还是服从于强权，检察机关影响力远逊于公安机关，这是法制的倒退。
2、建立新型检警关系
笔者在公诉部门工作过一年多时间，对基层公安干警的法律知识及办案能力实在不敢恭维，一些简单的案件反复退回补充侦查，甚至多次退补后仍不符合要求，对于疑难复杂案件就更不要说了。法检两家进入门槛远高于公安机关，法律监督机关人员的素质也注定是高素质人才，为何就发挥不了应有的作用呢？笔者就纳闷如何能改变这种状况，在了解了我国周边日韩及台湾地区的检察制度后，才发现我国的检察机关实际地位及权力真是太低了，以台湾地区为例：台湾的司法制度来源于大陆法系国家，因此台湾地区检察机关拥有侦查权，其侦查权涵盖警察机关的侦查权，其检警关系模式就是检察指挥侦查的模式，也就是实行检察官主导侦查的检警分工合作模式。根据台湾地区《刑事诉讼法》的规定，检察官是侦查主体。检察官在侦查犯罪时，有指挥调度警察官和命令警察的权力；警察则被视为检察官的助手，有协助侦查犯罪的职责，但没有独立的侦查权限。检察官是侦查活动的发动者，对刑事案件有起诉、不起诉和缓起诉的决定权；侦查中，检察官有侦讯、勘验权，对传唤、拘传、通缉、责令赔付、交纳保证金、查封、扣押等强制处分有决定权。同时，检察官对警察有要求其主管单位给予奖惩的权力，主管单位必须执行。
我国检察机关对警察部门的法律监督与台湾地区相比差距大矣，我们不苛求像台湾地区一样把警察部门放在完全从属的地位（在我国这也不可能），只要对于疑难重大案件，检察机关有介入指挥的权力，能够要求公安机关按照提起公诉的要求进行侦查，并且恢复1979年刑诉法第13条的规定就已经是很大的进步了，到那时提到检察官，警察们也会肃然起敬吧。因此合理的检警关系应该是“侦诉一体化”， 我国现行刑诉法对侦查和公诉
阶段分工明确，受此影响，公安机关侦查工作的目的是为了破案和结案，而忽略对公诉人法庭上指控犯罪的作用；检察机关公诉工作的目的是为了法庭上指控犯罪，而忽略怎样调取收集更多、更全面的证据来指控犯罪。因此，这样的模式没有将公安机关与检察机关两方面的资源特点有效的结合起来，存在明显的缺陷：侦查作为公诉前的一个独立阶段，侦查人员虽然拥有侦查权，承担调取收集固定证据的责任，但是远离法庭审判活动，对控辩双方质证辨论的审判活动缺乏切身体会和深入了解，致使侦查人员对法庭最终据以定案的证据标准缺乏足够的了解，也不直接承担因证据不合要求而造成败诉的后果。这种权利和责任的分离，必然造成侦查人员把精力更多地放在抓捕犯罪嫌疑人的侦破过程中，而对破案后全面及时地收集固定诉讼证据缺乏足够的内在动力。笔者认为，要从根本上解决侦诉分离制度的缺陷问题，必须实行侦诉一体化制度，台湾地区模式在大陆目前是不可行的，应该从我国的实际情况出发制定适合我国的侦诉一体化制度。该制度一方面吸收检警分立模式的优点，检察机关与公安机关保持一定的距离，两机关分工负责，相互独立，这有利于检察机关及时介入侦查活动，防止证据的灭失，又有利于发挥公安机关的积极性和优势；另一方面，它又吸收了检警结合模式的优点，强调检察机关与公安机关互相配合，减少内耗，注重检察机关对侦查活动的介入引导和指挥，尤其是对公安机关的刑事诉讼活动予以实际监督，赋予检察机关指挥权和立案侦查权，防止公安机关侦查权的滥用。所以，侦诉一体化是下一次刑事诉讼体制改革的需要，是世界刑事司法体制的趋势，我们不能反其道而行之，应该与时俱进与国际接轨。
陈宝生
2012年10月16日
