出租车经营权之争
2001年12月，重庆市万州区政府为规范出租车客运市场管理，决定实行出租车公司化经营，将规划的1100个出租车经营权指标预留150个后，分别分配给5家公司，原个体经营的出租车经营期满后，政府收回经营权。由此，引发了一系列矛盾，各利益主体互不相让，尤其是出租车个体经营者强烈不满，罢运、阻交、集访、起诉持续不断，甚至发生了137人集体进京上访和364人集体诉讼区政府的事件。出租车经营权之争不仅成了影响万州社会稳定的突出问题，而且成了影响重庆和首都稳定大局的一个隐患。如何妥善解决这一历史遗留难题，是对新上任的万州区政府领导J的考验。
2004年底，在重庆市级机关工作的J突然接到通知，组织决定派他到重庆主城以外最大、移民任务最重的区――万州区担任领导职务。J清楚，到万州工作绝对是一次挑战，但作为一名组织培养多年的年轻干部，他愿意接受这个挑战。特别是能亲自参与破解百万移民这道世界级难题，参与建设重庆第二大城市，他认为是人生的一件幸事。因此满腔热血、满怀希望地踏上了这方热土，决心不辜负组织的信任和万州人民的重托。
正当J准备深入调查研究，全方位推进工作时，计划往往没有变化快，一场已经历时两年的出租车经营权纠纷愈演愈烈，打乱了他的工作安排。上百名出租车个体经营户不断集访，甚至罢运、堵交，成了影响万州稳定的突出因素，甚至威胁到重庆和首都的稳定大局。重庆市委、市政府高度重视，要求万州尽快妥善解决，确保社会稳定，并挂牌督办。J主管交通运输工作，这副担子自然落到了他的肩上，初来乍到一下遇到了颇为棘手的难题。冲突是如何引发的
没有调查就没有发言权。J决定从调查研究入手。他首先从主管部门了解掌握了万州出租车行业发展的有关过程，大体可以分为三个阶段。
1.个体私营、自由发展阶段。20世纪90年代初，万州开始出现个体经营者自发经营出租车。当时不论个人、集体和企业，只要有能力购买车辆，并在运管、交警部门办理营运证、行驶证后，即可从事出租车客运业务，出租车经营市场基本处于自由发展状态。到1996年10月，万州出租车发展到771辆，经营者多为移民、关破企业职工及下岗失业人员。
2.经营权有偿有期限使用阶段。在个体经营、自由发展阶段，出租车数量增长迅速，且车型各不相同，营运价格各异，争客、宰客现象比较突出，营运市场秩序很不规范。1996年，为促进出租车市场健康有序发展，同时政府认为出租车经营权是公共资源，政府可以用其收益弥补公用设施建设投入不足，万州开始实行出租车经营权有偿有期限使用。政府规定，凡1996年10月17日后新入户的出租车，每辆缴纳经营权有偿使用费3万元，经营期限5年；未实行有偿使用的出租车，车辆报废后经营权作废。到2000年，万州新投放出租车经营权指标216个，报废更新200个，这416个指标政府全部按照每辆3万元的标准收取了有偿使用费，并用于城市和乡村道路建设。同时，管理部门开始引导组建出租车公司，鼓励个体经营者挂靠公司经营。到2000年底，万州出租车总量达到987辆，出租车公司达到13家。987辆出租车中，公司经营的125辆，占12.7%；挂靠公司经营和个体经营的862辆，占87.3%。
3.推行公司化经营阶段。在经营权有偿有期限使用阶段，政府虽然通过收取有偿使用费适度控制了出租车总量，避免了盲目过度竞争，并引导挂靠公司经营，但由于13家出租车公司实力参差不齐，管理手段落后，出租车个体经营者又缺乏规范有效管理，出租车行业服务质量低下，争客、宰客现象仍然比较突出，消费者投诉不断。因此，从2001年起，万州在参照有关城市出租车经营管理经验的基础上，着手推行公司化、规模化经营。政府规定：一是5年内全区出租车总量控制在1100辆以内；二是出租车到期报废，报废指标和新增指标，按政府导向和市场法则相结合的办法投放；三是由3～5家有资质和实力的出租车公司经营，出租车指标只能由这几家公司按市场法则取得；四是每辆出租车经营期限为8年，有偿使用费不低于5万元；五是引进1～2家外来企业参与出租车经营。
2001年12月28日，万州区政府确定了5家出租车公司的营运资格，即外来企业1家
（西输公司）、区本级1家(万运公司)、所辖三个移民开发区各1家(龙腾、申明、百安公司)，并将规划的1100个出租车经营权指标（2002年重庆市实际只批复了1040个）预留150个后，其余950个指标分配给西输公司400个，万运公司100个，龙腾公司280个，申明公司120个，百安公司50个。此后到2003年9月，政府将经营期满的438辆出租车经营权指标全部收回，分别投放给了这5家公司。5家公司在获得出租车经营权指标后，将出租车租赁给个人经营。到2004年底，万州实际运营的出租车共774辆，其中公司经营438辆，占57%；挂靠或个体经营336辆，占43%。出租车的实载率按里程表计算50%左右，实际可能在60%左右。
J发现，在2001年底之前，即出租车经营市场自由发展阶段，甚至是有偿有期限使用阶段，出租车个体经营者与政府并未发生冲突，推行公司化经营后才逐步引发了各种冲突。经营权之争愈演愈烈
自从推行公司化经营以来，围绕出租车经营权的争夺，冲突不断，而且愈演愈烈。法院的同志告诉J，由于长期受理来自出租车个体经营者的诉讼，他与参加诉讼的很多出租车个体经营者已成了“老熟人”。2002年10月，部分车主向万州区法院起诉万州区运管处，要求被告办理经营手续，允许其继续从事出租车经营。2002年底，又有部分车主向万州区法院起诉，请求判决确认万州区运管处颁发给第三人（西输公司）的出租客运许可证的行为违法。经万州区人民法院一审、重庆市第二中级人民法院二审，分别驳回了原告的诉讼请求。2003年8月，364名出租车个体经营者向重庆市第二中级人民法院提出“撤销万州区政府违法决定并准予原告从事出租车经营”的诉讼请求。经重庆市第二中级人民法院初审、重审，驳回了原告的诉讼请求。2005年6月27日，重庆市高级人民法院终审判决“维持原判”。
万州区信访、交通管理部门的负责同志一提起接待出租车个体经营者的数百次上访经历，就有倒不完的苦水和感慨。从万州区推行出租车公司化经营管理以来，特别是万州区政府2002年4月至8月给西输公司投放200个出租车经营权指标后，出租车个体经营者不断到区政府和信访、交通管理部门集访、闹事。2003年7月7日，上百名出租车个体经营者统一着装，书写着“三峡移民的姐失业”、“还我出租车经营权”等标语，到区政府大门口“请愿”，要求继续享有经营权。2003年8月11日，40名出租车个体经营者到重庆市集访，不达目的拒回万州，并扬言进京、卧轨。
城管和交警部门同样有说不出的苦恼。为给政府施压，出租车个体经营者几次串联罢运，险些让万州城市交通处于瘫痪。2003年11月20日晚上8点，200多名车主驾车到城区罢运，费了九牛二虎之力，次日凌晨3点才被疏散。2003年11月21日上午，又有100多名车主集中在城区主干道，堵断交通，直到中午12点才被强行疏散。2003年底，中央领导到万州邻县慰问灾民途经万州时，部分个体出租车经营者闻讯准备阻拦闹事，幸被及时发现并制止。面对持续不断的集访、罢运、阻交等情况，万州区政府采取了积极的应对措施。一是加大接访、劝访力度，区政府主要领导分别在重庆和北京亲自劝返上访群众，面对面做工作；二是广泛宣传，耐心解释，疏导情绪；三是与5家公司协商,优先优惠承租给被收回经营权的238名下岗失业人员；四是公安机关依法处置带头闹事者，对多次牵头组织越级上访人员进行了训诫和法制教育，对个别情节严重、触犯法律者，依法进行了打击，先后拘留10多人，法院还判处1名为首者有期徒刑4年。
这些措施在一定程度上缓解了矛盾，并确保了社会稳定，但问题并未根本解决。在巨大的利益面前，许多艰苦努力的工作似乎显得苍白无力。2005年4月，就在重庆市第二中级人民法院作出判决时，137名出租车个体经营者前往北京集访，并试图制造事端，个别人甚至鼓动其中的一位癌症患者以牺牲自己生命等极端行为给政府施压。2005年6月重庆市高级人民法院作出终审判决后，出租车个体经营者并没有就此罢休，又有38人进京上访，仍然强烈要求继续拥有出租车经营权。
矛盾纠纷错综复杂
2005年初的一天早上，J从宿舍步行到区政府大楼上班，刚迈进政府大门，一群上访群众就认出了他，把他团团围住，要求反映情况，一些人的情绪颇为激动，话语中满是火药味。好不容易平静下来，一问方知都是万州出租车行业的个体经营户。J正想借此机会了解情况，于是请出了其中的几位代表，详细听取了他们的意见。
原来，出租车个体经营者认为，他们的出租车经营权是合法取得的，以前在他们买车经营时，政府并没有明确经营期限，因此无权取消他们的经营权。J还得知，个体车主经营的出租车报废后不再拥有经营权，要继续从事出租车经营，必须到政府指定的5家公司承租，并一次性给公司预交5万～8万元不等的承租费和安全保证金。承租经营与个体经营相比，每年减少收入近3万元。
家住万州枇杷坪移民新区的一位从事多年出租车经营的个体车主，因原单位关破，1996年他和爱人先后下岗，便用单位一次性“买断工龄”的钱和多年的积蓄，买了一辆“桑塔纳”，完善相关手续后，跑起了个体出租车。多年来，一家四口靠跑出租车的收入，日子倒也过得红火。2004年，他家的出租车到了报废期限，经营权被政府收回。为了维持生计，他只得花6万元从龙腾公司租赁车辆经营。用他的话讲，以前，除去各种成本费用，年收入在5万元左右，一家人生活还算是“小康”，心里很踏实。如今，每月要给公司交5000元租金，还要负担燃料和维修等费用，辛辛苦苦跑一年收入只有2万多元，两个孩子都要上大学，日子显然没有以前宽裕了。
还有几人同样也是多年的出租车个体经营者，在车辆报废、经营权被收回后，因不理解政府的相关规定，曾数次到区政府和出租车主管部门上访，言行激烈，甚至还到西输公司参与群殴闹事事件。他们认为自己的理由很充分――多年经营出租车的万州人，政府凭什么要收回他们的经营权。国家都在大力发展个体私营经济，本地政府为什么要限制个体户从事出租车经营？
上访的出租车个体经营者普遍讲到，他们中许多人都是移民、下岗职工，没有职业，家庭困难，取消他们的出租车经营权，就等于断了他们的生路。
为了确认出租车个体经营者反映问题的真实性，J到其中一些家庭进行了突击“家访”。了解到的情况各不相同：有的是用企业破产安置费、移民安置费购买的出租车经营，出租车经营收入是家庭主要收入来源，不再经营出租车，生计就成问题；有的从1996年开始经营出租车，有一定积蓄，生活条件较好；还有的刚花了巨额资金从别人手里买的二手车经营权“指标”，经营时间长的一两年，短的只有几个月，如果经营权被收回，不但今后颗粒无收，而且可能血本无归。这三种情况大体各占1/3。
J意识到，利益得失是矛盾的根本，也是解决矛盾的关键。因此，决定对其他利益主体也进行深入调查研究。J又来到了出租车公司，没想到出租车公司的怨气也不小。5家公司以外的其他公司，由于没有获得经营权指标，被淘汰出局，这些公司认为没让他们平等参与出租车市场的竞争，强烈不满。同时，由于区政府为缓解与出租车个体经营者的矛盾和对抗，维护社会稳定，实际上2003年9月就没有再向5家公司投放经营权指标，这期间实际收回了271个指标。因此获得经营权的5家公司，认为自己已按政府的要求投入了大量资金，而政府没有按照协议在2003年底前将950个指标投放到位，除了已收回的271个指标至今没有发放外，累计共有512个指标没有按时兑现，给公司造成了巨大经济损失，强烈要求政府按协议尽快投放，否则也将考虑起诉区政府。
J还发现，5家出租车公司之间也有矛盾。2005年春节的大年初四，西输公司出租车驾驶员六人在载客过程中，被人无端殴打，有的出租车也被他人有意刮划。肇事者被带到辖区派出所询问，竟然是十多名万运公司、龙腾公司的出租车驾驶员。与此同时，还有单位和市民来电反映，其他几家出租车公司的少数车辆经常在大街上“硬抢”西输公司出租车的客源，为此还发生了几起群殴事件。
矛头似乎均指向西输公司，这是为什么？春节一过，J便来到几家公司了解情况。一到龙腾、万运公司，果然，两家企业都表达了对西输公司的不满。企业负责人介绍，获得经营权资格和指标的5家公司中，有4家认为西输公司占的份额太大。并且在已投放指标中，西输公司就获得了263个，占其所分配指标的2/3，其余4家公司所获指标只占所分配指标的1/3，投放进度差距大。另外，2001年投放给西输公司的200个指标，每个指标的有偿使用费为5万元，而2003年投放给5家公司的238个指标，每个指标的有偿使用费增加为7万元，标准不一致。他们认为西输公司是不正当竞争，因此对其强烈不满，同时也要求政府对他们加快出租车经营权指标投放进度。
而西输公司告诉J，他们是区政府从重庆引进的企业，当初正因为与区政府签订了有关
正式协议后才投巨资进入万州出租车市场。他们投入最多，服务最好，管理最规范，还一次性预付了政府1000万元。实际上到现在政府并没按协议全部到位，他们也是有苦难言。J从承租者及公司那里了解到，承租群体与出租车公司之间矛盾也越来越激化。实际上，5家公司在获得政府向其投放的经营权指标后，并未真正由公司统一经营，而是采取收取承租费和安全保证金的形式，将出租车租赁给个体经营。承租者认为，公司向他们收取了高额承租费和安全保证金，转嫁了风险，赚取了大部分利益，自己的利润很小，风险很大，因而对公司极为不满。而公司则抱怨承租者不好管，甚至有意抵制公司的日常管理。通过有意识的“打的”，J还听到了一些“的哥”、“的姐”的声音，他们是替承租者“打工”，心里也不平衡。抱怨说，辛辛苦苦开一天车，一个月下来也就挣1000元左右，大钱都让公司和承租者赚了。如果政府给他们机会，允许其经营出租车，不用出力也能挣大钱。
这些矛盾已经足以让J头脑发胀，可屋漏偏逢连夜雨，就在J准备协调各方矛盾、构思解决方案时，又一利益群体出现了。2005年5月，从未出现甚至从未听说过的200多人到区政府上访，要求经营出租车。这是怎么回事？J立即赶到现场。经了解，西输和龙腾两家公司将区政府分配的指标私下向230多名市民预售了承租权，并收取了5万～8万元的定金。由于政府没有按期向公司发放出租车经营权指标，这部分人也没能按期承租出租车，因此，强烈要求政府将到期的个体经营者指标收回，兑现对公司的承诺，以确保他们能够及时承租。为了在争夺经营权指标上“不吃亏”，他们也出来“行动”了，而且一点都不亚于出租车个体经营者，集访、闹事，甚至“绝食”。
再听听群众的意见：一些人认为，出租车经营权应该公开拍卖，给广大市民一次公平的机会，甚至有的希望干脆放开经营；有些则认为，现有出租车个体经营者已经赚够了钱，应该知足；也有些对不能继续从事出租车经营的下岗失业人员和贫困家庭表示同情。绝大多数市民都希望政府能够尽快妥善解决好。
这些从各个渠道汇集而来的信息让J深感震撼。他意识到，由于推行公司化经营是政府行为，于是各种矛盾都集中到了政府，各个方面都给政府施压，把政府推向了两难境地。不兑现对5家公司的承诺，不但政府信誉受损，还要赔偿公司的损失；兑现5家公司的承诺，出租车个体经营者的利益又不能得到满足，这些个体经营者涉及面广、情况复杂，多数是困难群众，一旦不能再经营出租车，上访、闹事不会停息。真可谓“按下葫芦翘起瓢”。J十分清楚，依法行政、按政策办事是对政府的基本要求，也可能是解决出租车经营权纠纷的良方。为此，他查阅了国家及有关部委、重庆市对出租车经营管理的有关法律、法规、政策。
国家有关规定
2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可„„
（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等„„”。第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定„„”。2004年7月1日起实施的《中华人民共和国道路运输管理条例》第六条规定：“ 国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营。任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。”
《国务院办公厅关于进一步规范出租车行业管理有关问题的通知》（国办发［2004］81号）要求“所有城市一律不得新出台出租车经营权有偿出让政策。已经实行出租车经营权有偿出让的，可召开听证会，在充分听取有关专家从业人员和乘客等社会各方面意见的基础上，对经营权有偿出让数量、金额、期限、审批程序，出让金用途以及经营权转让、质押、权属关系等进行全面清理和规范。对经营权出让金额过高的，要切实降低；对非法转让的，要予以纠正。” 同时还规定：“坚决制止经营者以车辆挂靠、一次性‘买断’、收取‘风险抵押金’、‘财产抵押金’、‘营运收入保证金’和高额承包费等方式向驾驶员转嫁投资和经营风险、牟取暴利的行为。”
国家有关部委的规定
2004年12月1日，建设部颁布了《关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》，规定了个体工商户取得出租车经营资格证的条件：（1）经营方式符合有关规定；
（2）有符合规定质量要求的客运车辆、设施和设备；（3）车辆及配套设施、设备、标志符合国家、建设部有关行业标准和地方有关规定；（4）有符合规定的资金；（5）有符合规定的固定停车场所；（6）有独立承担民事责任的能力；（7）符合地方性法规规定的其他条件。建设部《关于进一步加强城市出租车行业管理工作的意见》（ 建城［2002］43号）规定：“出租车有效里程利用率低于70%的城市和地区原则上不宜以审批、拍卖等形式向市场投放或变相投放新的运力。” 同时，还规定：“各地城市出租车管理部门应积极引导出租车经营企业调整和优化经营模式。要以资产为纽带，通过重组兼并，推进规模经营，切实解决出租车经营企业过多、过散、过小的问题。”
重庆市的规定
《重庆市出租车经营权证管理暂行办法》(渝府发［2004］2号)第十二条规定：“主城区：出租车营运实载率高于60%的，可新增投放经营权证，但交通行政管理部门及道路运输管理机构应对拟投放的数量进行测算，以控制投放后出租车营运实载率不低于55%。”第二十九条规定：“本办法实施前已取得出租车经营权的出租车经营者，应自本办法实施之日起按规定的时间和有关要求，凭有关经营权证明材料，并按规定交纳经营权证款后，领取经营权证。”。第四十九条规定：“„„主城区外其他区县（自治县、市）人民政府确定本行政区域实行出租车经营权产权管理的，参照本办法执行。”（注：实载率即有效里程利用率）《重庆市人民政府批转市交委关于主城区出租车经营权产权管理制度改革实施工作方案的通知》（渝府发［2003］85号）规定：“主城区现有的出租车经营者，可以在交纳5万元经营权证款后，取得25年的出租车经营权”。
《重庆市人民政府关于进一步清理整顿出租车客运市场的实施意见》（渝府发［2005］27号）规定：“在本营运区域出租车年均有效里程利用率高于60%时，方可召开新增出租车运力听证会，根据合理需求提出新增运力申请，经市政府审批同意后才能投放出租车运力„„”。
从这些文件及规定中发现，出租车管理是一个从自由发展到逐步规范的过程，国家及有关部委包括重庆市各种法律、法规及政策的规定都是粗线条的、原则性的，而且多数是针对过去出现的问题而作出的规定，对如何规范管理，并没有一个统一的、可操作的明文规定。J想到，出租车管理是全国各城市都会遇到的问题，那么再看看别的城市是如何管理的，希望从中获得启示，找到办法。一了解，各地对出租车行业的管理也是千差万别，各不相同。如北京市1996年开始对出租车实行总量控制，推行公司化经营，对个体经营户老的允许经营，新的一个不批。
郑州市对出租车经营权实行有偿使用，有偿使用费6万元，使用期限8年。不允许个人经营，经营权全部卖给公司，实行公司化管理。但绝大多数出租车及其经营权由个体经营者投资购买，个体经营者与出租车公司签订“承包合同”，实际属挂靠经营。
温州市的做法则是，出租车经营权通过公开拍卖竞买有偿获得。凡是具有温州市区户口、年满18岁并具有完全民事行为能力的公民和市区注册登记的法人或其他组织，均可参加拍卖竞买。通过有偿取得的出租车经营权，长期有效，属法人的，可以转让；属个人的，也可以继承、转让。看来，要照抄照搬，找到一个现成的办法是不可能了。
