山西煤炭企业税收思考
作为“综改”试验区的山西，资源十分有限，特别是主要能源煤炭已逐渐减少时期。如何在走一条科学开采、合理利用、综合考虑、全面发展的可持续道路，摆在各级政府的面前。本文重点剖析山西煤炭企业税收征管存在的问题，提出了税收政策先行先试的方向。
一、山西煤炭企业税收状况
（一）税收征管与税政情况。煤炭行业主要涉及到的税种有资源税、城建税、教育费附加、企业所得税、个人所得税、房产税、土地使用税、印花税、车船使用税等9种地方税费及交纳增值税等中央税收。其中，主要是增值税、资源税和企业所得税，所运用的税收政策和都是全国性的，极少有针对煤炭行业的专门政策。征收管理上也与其他行业的税收征管办法、方式、手段相差无几。对煤炭行业税收起决定性作用的是煤炭销售数量和煤炭价格。煤炭销售数量主要受煤矿设计生产能力的制约，同时受国家宏观调控的煤炭存储条件的限制，煤炭企业往往根据煤炭价格以销定产，所以对地方税收起主导作用的主要是煤炭价格。
（二）税收收入情况分析。从煤炭行业税收情况来看，煤炭行业税收逐年有所增加，在总体税负逐年递增的同时，其发生的主要费用（排污费、矿产资源补偿费、采矿权价款、环境冶理保障金、转产发展基金、水土流失费、水资源费和工资）也在增加，环比的递增。
二、煤炭行业及其税收征管中存在的问题
（一）煤炭行业中存在的问题。一是结构不合理，行业生产力总体水平低和发展不平衡问题依然存在。二是行业发展面临的资源、环境压力越来越大。三是煤炭成本增长过快，煤炭成本完整化改革受到影响。四是历史遗留问题多，国家已经明确的一些问题，至今还没有得到根本解决。第一，资源类税费项目多，税、费重复征收，税费负担沉重。第二，煤炭增值税重。煤炭税费体制改革以来，煤炭增值税一直高于全国工业平均水平。据统计分析，规模以上煤炭企业增值税实际税负较全国工业领域企业增值税平均水平高出一倍。第
三、分离企业办社会职能进展缓慢。一些地方政府财政能力不足，不愿意接收煤炭企业办社会的那个“包袱”。同时，从税收制度和税收政策方面来讲，增值税税负太重，造成煤炭行业税收负担呈逐年增加之势。
（二）煤炭行业税收政策中存在的问题。1994年税制改革时，我国实行的是以增值税为主体的税制结构，这一新税制将产品税改为增值税，使煤炭企业税收负担相对增加，当年全国范围内的煤炭企业的实际平均税负比1993年一下子陡涨了5.57个百分点。由于煤炭产品属于自然赋存的矿产资源，没有原材料购进，其辅助材料(主要包括采煤用电费用)，税改前在产品成本中仅占15％，税改后煤炭产品(因没有原材料购进)的进项税抵扣相对较少，造成煤炭行业税负明显大于其他行业，成为工业领域税负最高的行业。此外，煤炭资源税和资源补偿费双重征收，长期积累的税费重叠等问题，更进一步使煤炭行业的经营举步维艰。近年来，随着煤炭市场好转，煤炭销量增加，煤价呈恢复性增长趋势，煤炭企业销售收入增加，增值税负担也随之大幅增加。
由于我国煤矿历史包袱和社会负担沉重，再加上税费负担，大多数企业处于亏损或微利状况，生产经营十分困难。当前煤炭行业增值税负担过重的原因主要有三方面：一是增值税抵扣项目少，二是煤炭生产中可以抵扣的外购材料、电力费用，在成本中比重很低。三是1994年的增值税税制扩大了计税基数。煤炭企业进行资产重组、主辅分离后，所得税不能统一汇算缴纳，给企业造成了新的税收负担。一方面，股份制企业利润增加要增缴所得税，而同时存续的企业亏损却得不到相应的补偿；另一方面，存续企业向股份公司提供劳务，要缴纳营业税，进项税却不能抵扣。为保护和促进煤炭资源的开发利用，目前我国实行资源税和资源补偿费双重征收政策。而实际情况是，这种税收政策并没有真正起到保护和促进的作用，资源税调整资源级差效益的作用也很有限，但却给很多生产经营困难的煤炭企业增加了负担。
三、煤炭行业税收政策思考
我国是世界上煤炭资源最为富集的国家之一，也是一个煤炭生产和消耗大国，在全部能源消耗总量中，煤炭所占比重居高不下，一直都在６５％以上。但是，在我国煤炭资源中，高含硫量和低热值的煤炭占有相当大的比重，同时，煤炭在开采、利用过程中也会产生大气污染，已成为我国环境污染中的一个最大的污染源。作为税收，理应在促进煤炭资源的开发利用、发展洁净技术、节能减排和环境保护等方面发挥职能作用。从我国近期和中远期煤炭工业税收政策来看，应该从四个方面做出努力：
（一）改革和完善增值税制。包括调整增值税政策，着重调整对煤炭产业课税的价值取向。要充分利用国家批准增值税转型之机，尽快落实行增值税转型的有关税收优惠政策，扩大和放宽进项税抵扣范围，继续实行退税制度。扩大煤炭产品增值税进项税抵扣范围，将煤炭企业购置固定资产、煤矿生产的特殊用料、企业内部相互提供产品的增值税和营业税等，纳入进项税抵扣范围。
（二）贯彻低税负原则。即在不降低税率的前提下，实行退税制度，同时取消税外收费或实行费改税。煤炭企业流转环节税负不应高于3.35％，总税负不应高于4.5％。当然，对煤炭行业的个人所得税特别是对开矿老板的个人所得税一定要严格征收，以发挥税收调节收入分配的作用。
（三）完善和修改资源税。改革煤炭资源税费的征收办法，按照煤炭资源条件和开采回收率，核定资源税率，取消资源补偿费。
（四）落实煤矿综合利用产品减免税政策。尤其是要充分落实“三废利用”的税收优惠政策，提高资源利用率。从具体操作上讲，主要有六项建议：
一是对煤炭企业比1993年税改前新增加的增值税额，按实际增加额采取“先征后退”或“即征即退”的办法，返还煤炭企业。这也符合1994 年国务院确定的“既要建立新的增值税机制，又要照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有煤炭企业的税负水平，保持3.35％的税负”的原则。
二是在全省将煤炭企业作为下一步增值税改革试点行业，在继续保留由中央财政每年增值税返还政策的基础上，允许煤炭企业购建生产用固定资产和矿井水平延深、开拓等井巷工程外购材料、电力等支出，按照17％的比例作为增值税进项税进行抵扣。
三是允许煤炭企业从农民手中购进的煤矿特殊用料，如井下用充填沙、石子等，视同农副产品购进按13％的进项税抵扣。保留对煤炭企业内部自产自用产品不计税政策，允许煤炭企业对办社会投入中所购商品和劳务扣税，使用本企业生产的产品不计税。
四是完善资源税，取消资源补偿费。改变目前对煤炭资源重复征收税费的做法，重新对资源进行经济评价，确定价值，综合考虑资源回采率，调整煤矿税额幅度，采取从价定率征收办法，形成税价联动联调机制。
五是要继续实行煤炭企业所得税返还政策，调整煤炭企业所得税税前扣除和折旧政策。同时对仍承担办教育职能的煤炭企业缴纳的教育费附加，实行全额返还或差额返还等。
六是积极配合国家煤炭产业政策以及山西省国土资源、环境保护规划方面的要求，在长株潭山西辖区内形成各项政策的有机组合和联动机制。比如以改进资源税、开征环保税为核心建立绿色税收制度，实行以绿色GDP为核心的政绩考评机制。同时，大力开展节能减排活动。要优化能源消费结构，大力发展清洁能源和可再生能源，发展深加工产品，从而达到优化能源消费结构的目的；要发展高新技术产业，抑制高耗能行业发展，推进高能耗行业特别是产能过剩行业的结构调整；要优化投资结构，加快淘汰落后产能，提高行业准入标准，以降低这些高耗能行业的比重；要健全相关政策体系，加强节能监管力度，积极稳妥地推进和完善土地、能源、水资源等重要资源产品的价格形成机制，研究制定促进节约能源资源和保护生态环境的税收政策，建立健全资源产权制度，加快形成有效的资源开发和生态补偿机制，使资源使用成本和环境治理成本得到真实全面的反映；要加大对综合利用煤炭产品及副产品行业减免税政策扶持力度，尤其是要充分落实“三废”利用企业现有的税收优惠政策，并出台一些新的节能减排税收优惠政策，用税收的调节职能引导企业提高资源利用率；要以科学的发展观为指导，制定煤炭行业发展的长远规划。此外，要牢固树立资源节约和环境保护意识；要抬高煤矿企业准入门槛，严把市场准入关、严把规章制度关、严把机制联动关，严格报建报批手续，形成生态恢复机制；要加强对环境的评估（随时监测地下水的变化及泥石流、滑坡、瓦斯等灾害情况）；要落实各项环境保护、资源节约方面的法律法规和制度办法；要建立健全矿产资源补偿机制和保障金备用金机制，实行多退少补办法；要落实矿产资源验收制度（按照设定标准由权威专家组织验收）；还要借鉴国外管理煤矿的先进管理经验（如加拿大就有把煤矿产业政策与财税制度结合起来的好办法），为山西“综改”试验服务。
