两税合一
【案例内容】
2005年1月初，有媒体报道，针对中国内外资所得税合并一事，包括摩托罗拉、西门子、东芝、诺基亚、三星在内的54家知名跨国公司准备联合向国务院上书，要求取消对外资企业优惠政策应有一个5到10年的过渡期。因为文中借用了一句热门电影《天下无贼》中的台词：我可以负责任地告诉你们，跨国公司很生气，后果很严重。此消息一出，一时间舆论大哗，几乎一边倒地认为不能容忍跨国公司结成利益同盟“要挟”政府。
在不到一周的时间内，先后有三位国务院的部委领导相继表态，表示支持尽快合并两税，如财政部副部长楼继伟在1月16日举行的中国经济形势报告会上表示，一个主权国家的财政政策，任何时候都可以自主改变。合并两个所得税法的时机已经完全成熟，并明确表示外资企业的超国民待遇，对内资企业不公平，尤其是对民营企业不公平。他说，这些年来，外资企业比国内企业的有效税率要低10到12个百分点。另外，现行的企业所得税必须要改，除了不公平待遇之外，还有征管困难的原因。他说，随着股权多元化，许多企业的性质已经发生了改变，既不是纯粹的国企，也不是纯粹的民企，也不是纯粹的外企。如果继续沿用现在的税制，很难征管。
此外，国家税务总局局长谢旭人也表示坚决支持企业所得税制度改革，财政部部长金人庆发出统一内外资企业所得税已迫在眉睫的呼吁。
报道称，早在去年11月，这些跨国公司的财税专家就已在北京举行过高峰会谈，讨论内外资企业所得税并轨对跨国公司的影响，目前初步的报告《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》(简称《看法》)已经形成。这些跨国公司的财务或税务专家们将y-~日再次聚会，讨论《看法》，最后修订的《看法》将同时提交给财政部、商务部和国家税务总局。
对于《看法》，经媒体记者们对此事的几番考证，得到的却是跨国公司众口一词的否认。1月27日，摩托罗拉公共事务部总监杨伯宁再度声明摩托罗拉没有参与“上书”，并一再表明摩托罗拉会一如既往地履行对中国政府的承诺和重视。无论中国出台什么政策，相信中国政府都会通盘考虑”。
跨国公司对社会各方的指责普遍感到冤枉，据了解，财政部从去年开始，就拟订中的新企业所得税法草案向一些跨国企业进行调研，并委托通用电气(GE)向北京、上海的其他几十家跨国公司发出调研邀请。GE在汇总了被调研的数十家跨国公司的回函后，将各企业打出的分值汇总，并按照重要性分值和可行性分值的简单加总数，对各要点进行了排序，得出了在华跨国公司最关心的问题。GE将这些反映和意见形成文字上报给了国务院法制办公室，同时抄送财政部、商务部和税务总局，阐述了对新企业所得税法的看法，提出了若干希望能给予考虑的意见和建议。
根据参与了此次调研的一家跨国公司代表称，最晚到去年6月份，调研就已开始。针对此次调研结果，第一次开会是在去年11月中旬。“这只是将我们的看法和意见上报，只是反映一些看法，谈不上‘集体上书’。”
更成问题的是，在调研报告并未公开披露的情况下，媒体和公众的注意力全都集中在“上书”，事件本身和有限的一两个敏感语句如“要求将税收优惠期延长5～10年”，至于报告中主要涉及的中国对外资的优惠政策和税收优惠、优惠政策的过渡性措施、企业所得税税率、税前列支费用制度、企业所得税汇总申报
缴纳政策等有价值的技术性建议则忽略不提。
另据报道，虽然跨国公司对尽快出台新的所得税法表示了异议，但两税合并的最大阻力恐怕不是来自外部而是内部，来自国内的一些相关部门和地区。在财政部宣布准备于2005年推出统一内外资企业所得税的举措和有关方面准备把“两税合并方案’，列入立法议程，提交人大讨论的时候，商务部有关人士发表了反对意见，认为内外资企业所得税合并会对外商投资产生负面影响。据说，部分地方官员也持同样观点。这个观点的“论据”，就是美国国会于2004年10月11日通过的《本土投资法》(该法将美国企业海外收益的所得税税率由35％调减为5.25％)。商务部担心，在中国取消对外资税收优惠而母国却提供了新的税收优惠的情况下，外资将加速回流，从而冲击中国经济。
财政部和商务部的争议引起了人们的注意。业内专家评议说，商务部的理由貌似有理，实则值得推敲。不错，税赋高低是企业决策的重要因素。为了引资，各个发展中国家展开了税赋减免竞争。但是，税赋是增是减以及增减的程度，则视各个国家的具体情况而定。就以美国出台《本土投资法》而论，其目的也是出于应对美元不断贬值和资本流出的态势，以稳定美国经济。中国的税制税法自然应当根据中国面临的内外形势来定。同时，有税务专家认为，两税并轨未必对FDI造成大的影响。在中国社会科学院财贸所杨之刚研究员看来，如果中国不是有庞大的人力资源和广阔的市场前景，税收优惠再多，外资也不见得会大规模流入；否则流入的不过是意在偷漏税和避税的外资而已。国务院发展研究中心宏观部部长卢中原也坚持他的判断，即外资尤其是大跨国公司来华关注的并非税收这种“小恩小惠”，不能因为一些部门和地区的建议而影响税收改革的方向。某些知名会计师事务所也发表了类似看法，如普华永道合伙人沈稚波表示，对于跨国公司来讲，当然愿意见到税收的优惠措施，但税收政策的稳定性和机关、行政的规范性与操作程度可能是跨国公司更关心的问题，更看重政策长期的一致性和可预见性；另一方面，各地不同的税务机关之间的行政差异是越小越好；加强税法的严密性，尽可能减少人为的解释和单个案例的解释。所以此次跨国公司的做法可能更多的是要求税收政策的稳定而不是税收优惠。
据最新报道，新《企业所得税法(草案)》没有提交到2005年3月的全国人大会上进行讨论，只能等到2006年再议。而即使2006年的人大会上能顺利通过，按一个完整的财政年度来推行该项法案，最快也要到2007年。
(案例来源：杨丽媪，《部门“小算盘”阻碍税改大方向》，《中国经济周刊》，2005年第6期)
【问题】
1．概括案例中的主要观点，说说案例所涉及问题的实质是什么
2．合并内外资企业所得税政策涉及哪些方面的利益，说明了什么问题。
3．谈谈你对这个问题的看法。
【案例分析】
1.案例主要叙述了相关政府部门、企业和专家学者对中国政府统一内外资所得税的看法。其中，既有赞成者，也有反对者。财政部、国家税务总局的领导认为，合并内外资企业所得税是大势所趋，并且立法时机也已经成熟。而包括摩托罗拉、西门子、东芝、诺基亚、三星在内的54家知名跨国公司联合向国务院上书，要求取消对外资企业优惠政策应有一个5到10年的过渡期。跨国公司的
集体上书行为被认为是要挟政府，借此延迟立法进程。不过，这些跨国公司则大喊冤枉，认为自己只是将有关的看法和意见上报，根本谈不上“上书”。此外，商务部和一些地方政府认为，合并内外资企业所得税会对外商投资产生负面影响，要延缓立法。统一内外资企业所得税是一项涉及各方利益的公共政策，因此，在政策制定过程中，必然会有利益群体表达自己的利益要求，并要求政策制定者满足其利益要求。这样，有人支持合并内外资企业所得税，而有人反对它，这是非常正常的。那么，在政策制定过程中，政策制定者如何既做到使税收政策符合公平和效率原则，又协调好各方的利益，这是他们必须要考虑的问题。
2.既要公平，又要效率，这是政府税收要遵循的两项重要原则。在改革开放初期，中国政府为了解决资金匮乏问题，吸引外国资金促进本国经济发展，在税收政策上向外资企业倾斜。事实证明，虽然这种税收政策有失公平，但是它吸引了大量外资，在很大程度上解决了中国现代化建设中的资金缺乏问题，因此税收优惠政策是高效率的。然而，随着中国社会主义市场经济的日益成熟和完善，对外资企业的税收优惠政策已经开始失去其意义。一方面，市场经济要求市场主体具有平等性，这个特点要求税收政策要公平地对待内资企业和外资企业；另一方面，在中国市场经济制度不断地完善和稳定的情况下，中国对于外资的吸引力，在于巨大的市场潜力和稳定的政策，而不在于税收优惠政策。这些情况表明，外资税收优惠政策既违背了税收的公平原则，又违背了效率原则。在这种情况下，修改外资税收优惠政策，实行内外资企业的两税合一，已经成为人们的共识。
由于税负不公平，带来了一系列的问题。例如，出现了相当数量的假合资、假外资；相当数量的内资通过种种渠道“走出国门”，而后以外资身份回到中国投资设厂，享受优惠条件。有研究表明，“假外资”约占了实际FDI利用额的1／3左右；同时，一些地方政府和部门给予外资优惠中又有一定程度的自由裁量权，这样又可能出现腐败和寻租行为。
由此可见，当前的内外资企业所得税制度，既缺乏公平，又没有效率。因此，政策制度制定者需要根据税收公平和效率的要求，尽快将内外资企业所得税合并。
然而，尽管从税收的公平和效率来说，要将内外资企业所得税合并，但是，税收政策并非根据某些原则就可以制定的。在现实中，合并内外资企业所得税政策涉及多方面的利益，因此该政策出台是各方面利益主体讨价还价、相互协商的结果。合并内外资企业所得税政策涉及的利益相关者包括：(1)财政部和国家税务总局。这两个部门希望通过内外资企业所得税制度改革来增加政府收人，并营造公平的竞争环境。(2)内资企业。他们希望通过税制改革来改变不公平的待遇，从而获得更多的利润。(3)外资企业。他们的想法和要求较为复杂，一方面，他们当然希望中国政府给他们的税收优惠待遇能够延续下去，而在不能够享受优惠待遇时，他们要求中国政府给他们一定的过渡时间；另一方面，虽然他们希望得到税收优惠待遇，但是也许更希望得到稳定的制度和政策环境，因此他们也基本上同意合并内外资企业所得税。(4)地方政府。很多地方政府是反对合并内外资企业所得税的，这是因为，该政策会减少外商投资，从而会对他们的政绩产生负面影响。
在合并内外资企业所得税政策涉及到多方面利益的情况下，政策制定者应当以利益平衡者的身份出现。在政策制定过程中，要充分听取利益相关者的意见，充分考虑他们的利益要求，在此基础上，对利益相关者的利益要求进行协调和平衡，最后再出台政策。
总而言之，政府在制定税收政策时，既要考虑税收的公平和效率原则，又要充分考虑到利益相关者的利益要求。
3．企业所得税进一步改革的方向是统一内外资企业所得税和规范各类税收优惠：
第一，统一内外资企业所得税是税制改革的必然趋势，也是国际上通行的做法。当前，统一内外资企业所得税的条件已基本成熟。1994年的税制改革，使内资企业所得税在税率的设计、计税依据的确定等方面，基本上与外资企业取齐，已为今后统一内外资企业所得税创造了条件。20世纪90年代以来，我国市场经济迅速发展，客观上要求以市场来发挥配置资源的基础作用，税收对经济的调节作用，只能是对市场调节的补充。市场具有国际性，至少在一国内部应是统一的、公平的，税收政策也应服从这一需求，实现内外资企业所得税制统一才能真正体现公平原则与效率原则。从各国实践看，世界上大多数国家的企业所得税制都是统一的，在世界经济日趋一体化的今天，国际环境也要求中国统一内外资企业所得税。特别是加入WTO后，经济全球化进程对我国税源变化、税种设置和结构以及税收征管产生更大的影响，所以应及时和国际惯例接轨。
第二，坚持国民待遇原则，要适当取消企业所得税优惠，减少并规范各类税收减免与优惠政策。逐步改变各种特区、经济开发区、沿海沿边开放城市竞相以税收优惠吸引外资的做法。除保税区外，应取消一切以地域性为特征的税收优惠和减免，实现全国各地区的税政统
一、税负公平。对确有必要保留的税收优惠和减免，应在税法中统一规范，建立一套完整的关于税收优惠和减免的规章制度。税收减免和优惠的方式，应主要采取加速折旧、投资抵免等形式。
税收优惠政策是吸引外资的重要条件而不是唯一条件。改革开放十几年来，税收优惠政策在引进外资促进国际间经济技术交流与合作等方面发挥了极为重要的作用，这是应该肯定的。但是，随着中国经济的发展，中国经济与世界经济一体化进程在加快，中国已成为跨国企业争夺全球市场战略的组成部分。面对跨国公司的全球战略，广大发展中国家扩大吸引外资以振兴本国经济的目的，不是仅靠一些优惠措施便可以达到，而必须凭自身优势，积极投入国际经济合作与竞争，遵循国际惯例，建立公平竞争的市场环境，完成国内市场与国际市场的接轨。
