疏堵结合 标本兼治
建立农民建房长效管理机制
邱 屏
根据九江市大九江规划区内农村违法违规建房综合整治领导小组的要求和安排，近日，本人先后调查走访了庐山管理局、庐山区、浔阳区等地的农村违法违规建房情况，通过走访座谈有关干部群众和相关部门，普遍认为要尽快建立对违法违规建房的长效工作机制，既有利于大九江建设的发展，又满足了农村老百姓的住房需求；既违护老百姓的合法利益，又让不法行为得到有效制止，做到标本兼治，分类处理，否则整治风一过，反弹力度更大。本文就我市农村违章建筑治理的调研情况进行分析和总结，并汇报如下：
一、当前农村违法违规建筑主要类型
浔阳区、庐山区地处中心城区和城乡结合部，是城市建设和项目推进的重点地区，也农村违法违规建设的重灾区，违章户数占全市的 ，违章建筑面积占全市的 %，违章类型具有一定的典型性和代表性。
1、农民改善住房需要，未批先建。主要有四类，一是因农房审批
1 政策限制，无法报批而强行建设产生的违法建筑。主要存在城市规划区内的村居。二是审批工作暂停，等不及强行施工产生的违章建筑。主要存在于赛阳、海会等规划区外的乡镇。三是坐落于工业基地范围内，暂时没有项目征迁，农民又有建房需求的地方。四是因宅基地缺乏，在农田选址，国土部门不能批准，农民强行建设产生的违法建筑。
2、遇项目征迁，跟风抢建。因市政设施建设或项推进引发大面积违法建设，主要表现为：一是部分居民为增加征收待遇进行搭建，如封阳台、加层、搭偏屋、搭钢架等简易结构，具有面积小、速度快，难拆除的特点；二是部分闲杂社会人员为套取高额的拆迁补偿或商业利益，大规模抢建违法建筑，往往面积大，施工人数多，速度快，遇到小规模执法队伍时阻挠执法，甚至恐吓执法人员，遇大规模强拆行动时销声匿迹，具有很强的赌博性。
3、小企业、村集体未经报批，违法建。随着九江城市的发展，我市周边地区个私企业发展加快，纷纷兴建厂房、经营性房屋等（如庐山周边的一些农家乐等）。因受规模限制，无法通过土地出让获取审批，而采用私下购买、租用集体土地兴建违法建筑。当地政府为了自有经济，采取默认态度，执法人员难 2 以制止。
4、区划调整及引发违法建设。特别是近年来庐山区、浔阳区、开发区及管理局的区划的调整，受利益的驱动，部分村民及城市居民采取强建、偷建的办法违法建房，有的边界地带划分不清晰，甚至成为了无人监管的盲区，使投机者有可乘之机。
5、拆迁安置带来的农民公寓楼违法建设。近年来因各类工业园区及市政设施建设的拆迁还建和农民建房都采取农民公寓楼的形式。一是受安臵时间和资金上的限制，且很多农房先拆后建，导致大部分农民公寓楼在没有审批的情况下施工建设，而所在地政府都要求给予大力支持，此类违章建筑没有办法制止。二是农民公寓的规划、建设及管理均由辖区政府负责组织，但在实施过程中大多数由乡镇、村操作，政府缺乏有效的监督、管理机制，建设的随意性较大，容易出现大面积的违法建设。
二、农村违法违规建筑存在的原因
——利益趋动。当前房地产业利润空间巨大，违章建筑有利可图，虽经乡镇街道和相关部门多次制止拆除，但仍屡拆屡建。
——补偿不公。部分项目为了推动拆迁进展，对部分违章建筑进行了补偿，造成了跟风行为，有的老百姓还传言：“撑死 3 胆大的，饿死胆小的”。
——审批暂停。据统计，产生的违法建筑中，符合建房条件，因种种原因未能审批，未批先建的违法建筑占50%以上。每一次暂停农房审批，都会带来违法违规建筑。我市自2010年2月份以来，农房近一年未启动审批，浔阳区自2003年，庐山管理局自2006年，庐山区自2010年就暂停农房审批，部分符合建房条件的农民等不及，自行开工建设，带动违章行为。
——执法不力。部分部门、单位出于自身利益，规避报批，造成企业、集体、经营性违章行为。对符合报批条件，未批先建的农民违法建筑，处理办法有限，既不能拆除，上级政府又不支持处罚，导致农民跟风违建。
——外力干扰。部分黑、恶势力参与违法建设，抵制执法甚至暴力抗法，形成带动作用。
——管理失缺。特别换届期间，每逢镇、村换届，有的镇、村干部不知何去何从，疏于管理；有的镇、村干部为了拉票，更不想得罪人，因而放纵管理，导致违法建设失控，两违现象不断加剧。
——危房、分户改建。随着社会发展和生活水平的不断提高，一些人开始将简易房屋翻建成正规房屋甚至是二层楼房。 4 还有一些居民随着时间的推移，家庭人口数量不断增加，原先盖的房子不够住了，商品房又买不起，于是采取在原有房屋周围添搭或翻建的方式。危旧房改造、农村住宅建设，组织、推动、协调不佳，建房者想通过合法途径建住宅比较困难，客观上导致“只堵不疏”的现象。由于多年来农房审批体制不畅，导致部分危房户、无房户、少房户、自然分户的农民不顾党委、政府的有关规定，强行拆除旧房改建，形成不少违章建筑。
二、堵疏结合，构建整治违法违规建筑长效体系 根据对违章建筑的统计表明，相当比例的违章建筑是因为对政策不了解，未批先建。此类违章建筑如果拆除，农民损失巨大，不利于稳定；镇、村难以实施，抵触情绪大；但如果不拆除，又不处罚，则会造成风气败坏，其它类型的违章建筑借机搭车，不利于违章建筑监管。因此在违章治理中应坚持堵疏结合，标本兼治的原则，构建整治违法违规建筑长效管理机制，有效扼制违建行为，将违章建筑尽量控制在萌芽状态，推进城镇建设和管理的规范化、制度化、法制化。
在工作方法上做到：巧抓、狠抓、经常抓。
巧抓。就是要善于抓到点子上，谋到关键处，把握工作节奏，关注重要的时间节点。特别是在市县乡换届或长假期间，一些不法行为认为这是管理的薄弱时期，真空时期，有利可图，
5 有机可乘。市委、市政府把这项整治工作放在“五一”长假之前，市县换届这个节点上，在一定程度上有效遏制了违法乱建之风盛行，有力制止了违章行为的扩大蔓延。在抓工作进度上，善于细化工作目标，倒排时间节点，倒逼工作进度，反弹琵琶推进工作。同时注意抓住各阶段的工作重点，把第一阶段“三先三后”和“三个典型”的调查摸底和第二阶段的分门别类处臵的政策研究，以及第三阶段的建章立制形成“三个机制”连贯结合，尤其是对摸底的每户情况要进行归类分析，依法依规分类作出整治的政策性措施规范，公平地维护群众合法利益和社会秩序。
狠抓。就是整治工作要抓重点，抓典型，抓关键。重拳出击，拆除一批。对关系户、套取国家资金的抢建户、乱占耕地的冒险户、社会反映恶劣的钉子户要在依法、稳妥的前提下坚决予以打击，决不手下留情。要敢于依法依规碰硬，特别是情节严重、影响恶劣的违章建筑要实施强制拆除，不留后患，对违法建设要保持高压态势，形成震慑力，否则会带来新的不公，等整治期一过，又死灰复燃，跟风攀比，恶性循环，局面更加难以收拾。严肃纪律，查处一批。对执法不严，处臵不公，纵容隐瞒违法建设的行为，甚至带头参与违法建设的党员领导干部，要严格责任追究，作典型查处。
抓经常。就是要注重整治工作的常态化、制度化、规范化，建立科学规范的长效管理机制。
6 一是加强服务，堵疏结合。控制农民违规建房关口要前移，早发现，早处理。坚持“四先四后”抓重点的基础上，对不同的违建行为要分类造册、区别对待，分类处理。建议对不同的违法行为区别处理：设定严重违建和一般违建行为为，严重违建即为 “三区、三道、一占地”（ 城市规划区、重点项目区、风景名胜区；国、省、县道两侧；占用耕地）的违章建筑；其他则为一般违建行为。进一步修订农民建房报建细则，提高建房审批效率，方便村民办理手续。杜绝违规越权审批，对于村组——乡镇——县区职能部门——县区政府的四级审批制度，乡镇普遍反映效率太低，相关部门应加快审批流程，缩短审批时间，确定每个审批的时间节点，尤其是拆迁还房后的完善手续和办证工作应予加强，改进工作不产生遗留问题。
二是加强监控，督查到位。各责任领导要落实责任，加强对分管工作的督查，及时发现和纠正不落实的人和事，注意帮助解决工作推进过程中的困难和问题，实行一级督查一级，一级促进一级，防止农民违法违规建房反弹。
三是规划到位，设施先行。统规联建、统规自建的地方要联系实际，便于农民生活生产，基础设施如水、路、电等要先做，让老百姓安心，放心，感觉政府是在为他们办事，让群众信服规划而不是风水先生。
四是坚持原则，属地管理。坚持抓基层，抓干部。虽然各乡镇街道在处理违章建筑的过程中存在很大难处，但是违法建
7 设属地管理的原则不能变，各乡镇街道、村（居）应在第一时间发现违章，并及时处理汇报。尤其是要加强对村组一级的责任追究，才能及时将违法建筑遏制在萌芽状态。
五是部门联动，形成合力。防止乡村发现违章后又依赖个别部门，而部门又一味注重违建后期拆除，不能及时前期防范。相关部门要各司其职，规划、执法、国土等部门要加强监管，主动巡查；公安、司法部门要主动介入，对阻挠执法、恐吓执法人员、暴力抗法的行为要依法从严打击，尤其是对带有黑恶性质势力的要毫不手软，确保令行禁止；宣传部门要加大宣传力度，形成依法建设、摒弃违章的社会氛围；建设主管部门必须加强对农民住宅建设施工队伍及质量的管理，结束放任自流状态。其他相关部门要密切配合，确保拆违行动顺利实施。
六是完善制度，依法治乱。征地拆迁工作要阳光透明，补偿要公示。各地要因地适宜，建立健全各区划范围处理违章建筑的监管督查机制、责任追究机制、目标考评机制和长效管理机制，使之具有更强的针对性、操作性。对辖区内开展一次全面的拉网式调查，摸清每家每户的违建现状。重新审定或制订有关违章建筑的处理措施，明确政策界限，依法依规区别对待。严格拆迁补偿政策，断绝某些村民通过违章建筑捞取拆迁补偿牟利的意图。建议把违法建筑的产生列入干部考核内容，作为选用干部的参考依据之一，同时采取经济措施，严格兑现奖惩。
8 七是审慎灵活，有情操作。建议：（1）对规划区内危房改造、拆旧建新或加层的，在公开、公示并完善相关手续的基础上允许其进行改造，如涉及到以后整体搬迁，建议采取以退为进的办法，与建房户签订协议：补偿只补原有合法部分，其它增加部分不予补偿。毕竟老百姓受传统生活方式和习惯的影响，接受公寓式安臵需要一个过程，这样既可避免矛盾，又能达到禁止扩建新建的目的。（2）规划区内保留的城中村及未来整体搬迁村的农户对统规自建、统规联建及公寓式的安臵的做法抵触情绪较大，在考虑解决住的问题时，同时要考虑农民的生活来源，因此需要作进一步调查，区别对待、妥善处臵。
八是双轮驱动，严防严控。除农村集体土地外的违法建设也要同步严管，如一些插花地带、企业改制区、城区的加顶加层等。
1、解决诉求，以疏治乱。合理解决居民合理的建房要求，做到以堵疏结合，扼制违法。
一是加强规划，源头治乱。当前应加快详细规划的编制、新农村规划点、村庄规划的制定，从源头减少违建行为的产生。在加快搞好村镇建设规划的前提下，打破村域界限，允许符合建房条件的农户到集镇规划区、中心村规划区申请使用宅基地，允许对已列入城市建设规划控区范围内的农户，可带宅基地指
9 标到城镇规划区异地统建、联建多层住宅，而且在宅基地价格、配套费用上给予优惠，尽可能使建房户在经济上能够承受。这既能解决自然村宅基地规划控制问题，又能改善急需建房农户的居住条件，还能促进新农村建设步伐的加快。
二是调整农民建房的政策规定。引导、鼓励、支持农民住宅朝文明社区化方向发展，有条件的地方鼓励农民“上楼”，建公寓或联体住房，少建单家独户住宅，节约土地资源，节约出来的土地重新整合，用于发展村镇经济，一举两得。与此同时，适当放宽农民建房面积标准限制，不仅考虑解决住的问题，还要考虑农民生活来源、发展致富问题。
制定村庄规划点内、新农村规划点内建房用地的调用、征用制度；制定先行代征收制度，对于已划入工业园区的农房建房要求的，可由县区政府先行代征收，然后组织其进入农民公寓或居民点；对于维修、厨、厕、圈栏的修建，应出台审批及管理细则。
三是加强服务，提高效率。进一步修订农民建房报建细则，提高工作效率，方便村民办理手续。对于村组、乡镇、区职能部门、区政府的四级审批制度，乡镇普遍反映效率太低，相关部门应加快审批流程，缩短审批时间，确定审批时间的节点。
10 几年来经验表明，农房审批走上了正轨，违法建筑治理才有望改善。只有支持合法的，才能打击非法的，否则好坏一锅煮，打击面太广，很难实施。在不影响城乡近期规划实施的情况下，审批面应合理放大，才能更有效地遏制违法建筑。
2、重拳出击，拆除一批。当前，全市开展的集中整治活动，特别是第二阶段，对违章建筑进行全面清理，对违章建筑的拆除要执行到位，操作公平，特别是情节严重、影响恶劣的违章建筑要实施强制拆除，不留后患，否则带来新的不公，等整治期一过，又死灰复燃，跟风攀比，春风依旧。不采取有效措施，没有震慑效果，村民有样学样，越建越多，恶性循环，局面难以收拾。
3、严肃纪律，处理一批。加强执法，落实责任，实行责任过错追究，增强责任心。严格按照市委、市政府治理违章建筑的相关文件，对参与违法建设的党员干部，隐瞒、纵容违法建设的行为，追究相关责任。
4、坚持原则，属地管理。虽然各乡镇街道在处理违章建筑的过程中存在很大难处，做了很大努力，但是违法建设属地管理的原则不能变，各乡镇街道、村（居）应在第一时间发现违章，并及时处理汇报。尤其是要加强对村组一级的责任追究， 11 才能及时将违法建筑遏制在萌芽状态。
5、部门联动，形成合力。相关部门要各司其职，规划、执法、国土等部门要加强监管，主动巡查；公安、司法部门要主动介入，对阻挠执法、恐吓执法人员、暴力抗法的行为要依法从严打击，尤其是对带有黑恶性质势力要毫不手软，确保令行禁止；宣传部门要加大宣传力度，形成依法建设、摒弃违章的社会氛围；建设主管部门必须加强对农民住宅建设施工队伍及质量的管理，结束放任自流状态。其他相关部门要密切配合，确保拆违行动的顺利实施。
6、完善制度，依法治乱。各地要因地适宜，建立健全各区划范围的处理违章建筑的监管督查机制、责任追究机制和长效管理机制，使之具有更强的针对性、可操作性。重申或制订有关违章建筑的处理措施，明确政策界限，严格拆迁补偿政策，断绝某些村民通过违章建筑捞取拆迁补偿牟利的意图。
