2014年专业技术人员知识更新培训
环境工程专业作业
说明：
中、高级职称学员“专业课作业”为论述题；同时提交3000字左右“学习心得”一篇。 所有学员均需按要求提交“公需课作业”。
作业提交时间：以网站通知为准。
二、论述题：
试论建设项目环境影响评价中存在的问题与改进对策
要求：（1）结合自己的工作内容，分析我国目前在环境影响评价体系中存在的管理上的不足，开展环评工作中存在的问题，并提出改进对策与建议。
（2）字数不应少于2000字。
（3）不少于3篇的参考文献
建设项目环境影响评价中存在的问题与改进对策
我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验，结合我国的具体国情的模式下逐步发展起来的，在1979年的《环境保护法(试行)》中吸取了国外的先进经验和有益做法，原则规定了扩、改、新建工程时，必须要提出环境影响报告书，这标志着环境影响评价制度的正式确立。1980年的《基本建设项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的程序、范围和内容。1998年11月，国务院第10次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条例》，并予发布实施，该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都做了明确规定。2003年9月1日，《中华人民共和国环境评价法》正式出台，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完整和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。
一、存在问题
1．环评制度本身存在不足
证书审查时对环评单位要求面面俱到（仪器齐全、手段齐备等），由于工作面过宽，在某种程度上对进一步提高环评水平有一定的不利影响，同时由于仪器、设备等利用率不高等原因，还会导致经济等方面的浪费；甲乙级证书并不能真正反映环评单位的技术水平和综合能力，跨行业评价造成了评价工作质量的不高等。
2．先建后评，环境影响评价流于形式
目前在很多地方特别是经济比较落后中小城镇里，在经济快速发展的同时，为了改善投资环境，加大招商引资力度，一些主要领导片面追求经济效益，过于强调简化、放宽审批手续，政府、建设单位走进了环保评误区，认为环评既费时又费钱，不开展环评照样可以建设，根本认识不到环评的真正作用和重要性，使很多建设项目在建设时受行政干预过多，存在以权压法、以权代法、以权废法和地方保护主义，环保部门很难提前介入，造成一些项目“先上车后补票”，甚至是“不补票”。这就削弱了政府职能部门对企业的依法监管，导致对一些项目把关不严，违法建设行为得不到及时制止和纠正。另一方面，由于《环境影响评价法》宣传不到位，很多中小型企业对环境影响评价工作的重要性认识不够，仅把它作为一项任务来完成，导致实际工作中的环境评价流于形式。部分项目建设单位法制观念弱，不择手段地逃避环评，部分项目建设者为了使项目尽快上马，早日建成，以缩短投资周期，早出经济效益，没有严格按照环评审批程序办事，而是钻环评制度的“空子”。采取“边建边批”的办法，项目建成了，环评手续也办妥了，环评制度成了建设项目可有可无的“点缀”，把环境影响评价变成了对既成事实的说明和污染行为的解释。部分部门对项目环评大包大揽，默许建设单位先开工建设，当需要环评手续时，才来环保部门补办相关手续，造成环评工作滞后，影响环评速度和项目顺利建设，使评价与建设脱离了，结果在施工过程或试生产期间就出问题了，对环境造成了影响和破坏。
3．项目施工建设期环境管理薄弱，跟踪检查不够
建设项目环境管理的关键环节是确保“三同时”制度的贯彻落实，污染防治设施必须与主体工程同时得到施工。从审批到验收之间，跟踪管理非常重要，如果跟踪检查不够，力量薄弱，监管不到位，“三同时”有可能是“纸上谈兵”，无法落到实处。基层环保部门由于工作人员少、经费不足、对抓“三同时”后期管理的重要性认识不足以及对环保评报告中提出环保措施是否落实也缺乏有效的监督管理手段等原因，使施工期的“三同时”监督管理工作不到位，重审批经验收忽视对全过程管理，使环保部门无法及进掌握项目建设的进展情况。验收工作普遍滞后，验收率较低，很多项目审批之后，因缺乏现场监管，建设单位不主动申请验收，环保部门也没有及时督促企业做好验收工作，验收工作有待加强。
4．公众参与机制不健全
公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领
域有法不依、执法不严的原因之一。公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。一般情况下，“环境影响评估制度的公共参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低”。
5．法律责任的不健全
建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任的机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，没有决策的做出，将不会产生以后的责任问题，有必要对其进行法律约束，设立责任制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，极大地影响了环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明了，要对其有更细致的规定。
二、改进对策
1．用区域评价指导建设项目单项评价
建设项目单项评价应与本地区的环境保护规划结合起来, 积极推广整体性的区域评价, 对未来建设项目的布局、工业结构、建设时序等进行论证, 提出整个区域经济建设对环境影响最小的整体优化方案和污染综合防治对策, 协调好人口、环境与开发建设行为之间的相互关系。
2．完善建设项目环境管理, 加强建设项目施工期环境监察
建设项目的审批和验收工作很重要，但从项目施工开始没有监督管理制度，建设单位很难将“三同时”落到实处，而且有些项目对环境的影响和破坏主要发生在施工建设期，等到验收再管理时，对环境的影响已造成了。因此，为了防止建设项目全过程环境管理的脱节，保证审批要求的各项环保措施能够得到全面落实，完善建设项目全过程环境管理，依靠环境监察力量对新建项目进行监管，加强对建设项目施工期的工程监理和行政监察是十分必要的。
3．加强机构和队伍建设, 建立健全技术支持系统
建设项目环境管理任务重，责任大，又是接触社会的窗口，建设一支高效、廉洁、讲政治、讲学习、讲正气的管理队伍是完成任务的需要，也是时代的要求，这支队伍要有好的政治素质，严谨的工作作风和开拓的知识面。各级环保部门的环境管理人员要带
头学法、懂法、守法, 积极参加业务培训，正确理解国家产业政策、技术政策, 熟悉环保法律法规、环境标准、环境功能区、发展规划、城市规划等，在审查项目时要从规划、政策、技术水平等方面把关，防止审批出现失误。要增加服务意识，认真执法，敢于执法，善于执法，提高办事效率和工作质量。
4．提高报告书的质量
作为建设单位，选择环评单位要慎重，委托评价任务之前要对环评单位的技术力量和人员的业务素质以及已经取得的环评工作实绩等有一定的了解。有些能够承担环评任务的单位，虽然有许多高、中级职称的技术人员，但真正从事环评工作的却很少，或者虽有一些环评人员但专业配置不齐全，无法真正满足环评工作的需要。如有的环评单位由于承担评价任务不多、缺乏工作经验，就可能会影响到报告书的质量；有的环评单位虽然做了大量的环评工作，并有一定的工作经验和技术水平，但有时为了广接任务多创效益而形成了“人人都会评价”的局面，由于每个评价项目人员配备的不平衡性和环评工作的跨行业性等，同样也会使报告书的质量不高。作为建设单位，了解这些情况是非常重要的，此外还应该在“任务委托书”和工作合同中，对报告书的质量有专门的条款规定。报告书质量不高甚至评价结论有严重错误的，建设单位可以拒付评价费用，必要时还可以令其承担经济赔偿乃至法律责任。作为环评单位，首先要有高度的事业责任心和社会使命感，严格认真贯彻执行国家和地方的环境保护法规政策，要讲信誉、把环评质量作为为社会服务的宗旨。其次要进一步提高环评人员的业务素质，要经常注意收集兄弟单位一些质量较高的报告书和已经取得的环评成果，并对此加以分析研究，认真吸取他们一些好的经验，以逐步提高本单位的环评水平。为使环评工作能够有条不紊地顺利进行，还应该指定一名知识面广、技术全面、理论水平高、环评工作经验丰富的专业环评人员负责编制评价大纲，并全面负责整个环评项目的领导和组织工作（尤其是环评技术方面的工作）。因为环评大纲是整个环评工作的灵魂，对整个环评工作和整个报告书的质量起着决定性的作用。
5．建立有效的公众参与环评机制
我国应该在项目审查和范围界定程序中引进公众参与，由环保部门具体负责组织，以利于整个参与程序的公众性实现。建议在《环境影响评价法》实施细则的制定中对听证会程序作出具体规定，建议健全听证会制度，以及更多的参与形式，如来电、来信、来访等。为体现对公众知情权、参与权、监督权的尊重，不仅应赋予规划部门和建设单位信息公开，及时征求公众意见等义务，还应考虑对规划部门和建设单位回应公众意见的基本要求作出详细规定，确保公众意见不至于被形式化处理，造成规划部门和建设单
位“只听取，不采纳”的状况。参与人既要有直接利益冲突的公众，也要有与建设项目无直接关系的公众，既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设单位的人，更要有专家学者。设立有关环境影响评价的司法审查制度，对主事机关在环评程序中设有依照法律法规进行公众参与程序；造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可依法提起诉讼，为公众参与权提供有效的司法保障。
6．健全环境影响评价监督机制和法律责任制度
由于环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提供依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。如果不切实履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污染和破坏，给社会和公众带来极大的危害。《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动其督促履行职责的积极性。
(1)《环境影响评价法》对环评主体的规定应当细化
《环境影响评价法》对环评主体的规定过于原则，没有明确划分。这样在实践中建设者、评价者、审批者就有可能不认真履行其法定义务或法定职责，易造成环评流于形式而没有人承担责任的状况，极大地影响了环评制度的实效。因此，《环境影响评价法》应制定其实施细则，细化三者的具体责任。
(2)对擅自开工建设造成环境污染和破坏要恢复原状
《环境影响评价法》第三十一条中增加的“恢复原状”，其中对于擅自开工建设造成的环境污染或破坏并没有做出“恢复原状”的规定，仅仅要求用罚款来弥补环境损失是远远不够的，在追究法律责任中只考虑到经济效益而忽视生态效益的重要性是违背可持续发展战略思想的。
(3)应对未采纳公众意见造成严重后果的行为追究法律责任
编制机关和审批机关因没采纳公众意见、审查意见而造成的重大环境危害的行为，仅要求说明是不够的，对无视公众意见而导致污染或破坏环境的严重后果者，应追究其法律责任。
