全国煤矿安全监察系统队伍建设调研报告
为全面了解和掌握煤矿安全监察系统队伍建设基本情况，总结经验，查找问题，研究对策，建设一支高素质干部队伍，按照总局党组部署，从2008年4月底开始，我们组织有关部门，抽出两个月时间，先后两次深入基层，采取听取汇报、民主测评、查阅资料、组织座谈、个别谈话与问卷调查相结合的方式，对全国26个省级煤矿安全监察机构和71个监察分局进行了全面系统的调查研究。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
（一）机构设置和人员编制
国家设在地方的煤矿安全监察机构计27个省局（含北京、新疆生产建设兵团）和71个分局，行政编制2762名，实有2574人。其中省局机关编制1150名，实有1070人；71个分局编制1612名，实有1504人。27个省局领导班子成员和局级干部145人中，总局党组管理的干部共126人。71个分局共有局长、书记124人。
（二）队伍结构的主要特点
1．从来源结构分析，行管部门转任、煤矿企业选调和公务员考录是主要的三个来源渠道。队伍组建之初，省局公务员多数由煤炭工业管理部门转任，分局公务员多数由煤矿企业选调。这些同志熟悉煤矿生产技术和管理工作，有丰富
1 的实践经验。队伍组建后，共招录公务员738人，占目前队伍总人数的28.7%，进一步优化了队伍的专业、年龄和学历结构。
2．从年龄构成分析，队伍整体年富力强。队伍平均年龄44岁。其中，51岁以上人员占23％；40岁以下人员占34％；41-50岁年龄段占44%，这部分人是目前煤矿安全监察事业的主力军，现场经验丰富，监察业务熟练。
3．从学历构成分析，队伍整体文化素质较高。92%的人员具有大专以上学历，其中大学本科以上学历人员占到67%，这一学历层次人员在省局和分局分别为60%和72%。
4．从专业构成分析，煤矿主体专业门类齐全，专业化程度较高。76%的监察人员为煤矿主体专业毕业（包括采矿、机电、地测、通风、矿建），基本上能适应煤矿安全监察工作的需要。在所有监察人员中，采矿专业人员占41%，人员比较充足；机电、通风和法律专业人员分别占16%、7%和3%，比例偏低。
5．从能力结构分析，九成以上人员能够坚持下井监察执法。省局机关1070人中，有870人能够坚持下井监察执法，占81.3%，其余人员因性别和工作性质原因不能下井监察执法；监察分局1504人中，有1477人能够坚持下井监察执法，占98.2%，其余1.8%为财会或文秘人员。
（三）其他有关情况
1.监察工作任务繁重。各省局及分局监察区域面积为704.6万平方公里，人均需监察3002平方公里；全国年均监 2 察矿井83272次，按分局能下井的1477人计算，年人均需监察矿井56.4矿次；2000年以来全国煤监察系统共查处事故19553起，处理事故责任人68046人，年均罚款29134.35万元，监察执法任务相当繁重（全国检察院系统每年立案侦查的贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件约35939件）。
2.办公条件逐步改善。71个分局中，已有67个基本完成了办公基地建设，办公楼建筑总面积11.5万平方米。尚有河北冀东、邯郸，山西太原，辽宁辽东等4个分局未完成基地建设。
3．基层监察员两地分居人员超过1/3。分局1504人中，已婚1432人，未婚72人。已婚人员中，跨地市两地分居人数508人，占35%。
4．工资收入多居当地政府部门中等偏下水平。由于津补贴规范工作尚未到位，目前煤监机构人均年收入39003元，多数低于当地政府部门同类人员平均收入水平。
二、主要做法和经验
自国务院于1999年决定改革煤矿安全监察体制，实行垂直管理以来，各级煤矿安全监察机构落实总局党组一系列重要部署，一手抓监察执法，一手抓队伍建设，从思想政治建设、能力建设、作风建设、制度建设、廉政建设等方面入手，积极探索队伍建设的有效途径，取得了明显成效。
第一，以班子建设为根本，领导能力不断提高。总局党组先后制定了《关于加强各级领导班子思想政治建设的意见》、《关于加强各级领导班子建设的意见》和《关于进一步 3 加强安全生产监管和煤矿安全监察队伍建设的若干意见》等文件，对各级煤矿安全监察领导班子建设工作进行了部署和安排；加强了领导干部的选配和调整，稳妥实现了班子的新老交替，逐步优化了班子结构；建立完善了述职述廉、收入申报、领导干部有关事项报告、任期经济审计、诫勉谈话、巡视检查等有关加强领导干部监督的制度，对部分省局班子进行了巡视。2006-2007年，利用2年时间，将所有省局领导班子全面考核了一遍。同时，坚持每季度对各省局领导干部下基层、下井情况进行统计分析。通过这些工作，有力地促进了班子建设。各省局、分局在班子建设方面也做了大量细致的工作，在各级班子中深入开展“为民、务实、清廉”、“争创五好班子”、“讲党性、重品行、作表率”等活动，各级班子领导煤矿安全监察工作的能力不断得到提高。
第四，以制度建设为保证，执法行为不断规范。总局先后制定了《关于加强煤矿安全监察队伍建设的决定》、《关于进一步加强安全生产监管和煤矿安全监察队伍建设的若干意见》、《关于加强煤矿安全监察分局制度建设的意见》和《煤矿安全监察员管理办法》等23项指导性文件和规章制度，为加强队伍建设、规范执法行为提供了制度保障。各单位高度重视完善各项规章制度，坚持以制度管人、管事、管权，以制度规范执法行为。云南局制定了涵盖监察执法、事故调查、队伍建设、内部管理等6个方面131项制度和办法，有力地推进了分局规范化、制度化建设。
第三，以能力建设为主线，执法水平不断提高。总局制 4 定了《煤矿安全监察员培训考核办法》、《安全生产监察员培训大纲》，下发了《关于加强安全生产监管煤矿安全监察人员学习培训的指导意见》，对监察人员的教育培训工作做出了明确的规定。各单位按照总局要求，认真抓好监察人员的学习培训和实践锻炼两个关键环节，认真开展在职培训学习、知识竞赛、执法文书评比、现场比武等活动，有效地提高了监察人员的业务能力和监察水平。山东鲁南监察分局监察人员在某煤矿监察时，正逢天下大雨，凭借过硬的业务能力，准确地判断出井下存在的重大水患危险，并果断下达从危险区域内撤出作业人员的命令，在雨水灌井之前将井下60余人全部及时安全撤出，避免了一起特大伤亡事故的发生。
第四，以作风转变为关键，勤政为民意识不断加强。针对少数监察人员存在的执法不严、作风不实问题，总局党组提出强化忧患、实干、执行、自律“四种意识”，大力弘扬勤勉敬业、求真务实、雷厉风行、廉洁奉献“四种作风”的要求。各单位广泛开展了“树监察队伍形象”、“党员先锋工程”等形式多样的活动，实行行风评议、服务承诺、首问负责等制度，促进监察人员转变作风，深入基层、深入现场、深入井下，实现了关口前移，重心下移。许多监察人员经常每天工作在十小时以上，有时一天要下3个井；有的1-2个月不能回家，家中父母生病、孩子考试也顾不上照料。统计表明，监察员年均工作日达到290天，超出法定工作日39天，下井141次。湖南常德监察分局张永成同志扎根基层，无私奉献，每月下井监察平均15次以上，还独立编成了47万字的《湘西 5 北地区煤矿典型事故案例分析》，利用业余时间为煤矿提供义务宣传教育，受到煤矿企业和职工的广泛好评。
第五，以干部人事制度改革为动力，队伍活力不断增强。总局制定下发了《关于推进局机关和煤矿安全监察系统干部人事制度改革的意见》，对煤矿安全监察系统深化干部人事制度改革工作进行了总体部署。本着“凡进必考”的原则，从2003年起，面向全社会公开考录了煤矿安全监察系统公务员317人，使一批年轻同志走上了监察执法工作岗位，队伍活力不断增强。许多单位加大竞争性选拔任用干部的力度，对机关和分局处（科）级领导职位采取了竞争演讲、民主测评、民主推荐、任职宣誓相结合的方式进行选拔，营造了一种积极向上的良好氛围。各单位扎实推进干部交流，全国124名分局局长书记中，有119名进行了交流，占96%。通过交流，优化了班子结构，提高了履职能力，激发了队伍活力。
第六，以廉政建设为生命线，自律能力不断强化。总局党组始终坚持“两手抓、两手都要硬”的方针，带头实行党风廉政建设“责任区”制度，在实践中逐步形成了抓重点、抓过程、抓细节、重实效“三抓一重”的工作思路。各单位严格执行总局“九条纪律”、“双五条规定”和“六条禁令”等规定，认真落实党风廉政建设责任制，层层签订责任书，坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩处多措并举，构建惩治和预防腐败体系，增强拒腐防变能力。普遍采取公布监督电话、廉政反馈卡、廉政回访和聘请廉政监督员等办法，加强监督工作，初步形成上下联动、内外结合的监督网络。甘肃局实行“监察日 6 志”制度，进行全过程全方位监督。河北邯郸等分局开展了家庭助廉活动，号召全体监察员家属做好分局廉政“监督员”和家庭廉洁 “守门员”。据不完全统计，2006年以来，全系统共拒收礼金、礼品折合人民币739万元，上交礼金、礼品折合人民币184.8万元。
调研情况表明，经过8年的建设与发展，煤矿安全监察垂直管理体系得到逐步完善，一支强有力的领导干部队伍和一支高素质专业化的监察员队伍逐步建成，良好的执法形象得以树立。广大监察人员恪尽职守，勤奋工作，认真履行职责，扎实推进各项工作，有力促进了煤矿安全生产形势稳定好转。2007年与2002年相比，在煤炭产量增长80%的情况下，煤矿事故起数和死亡人数分别下降44.3%和45.9%，煤矿百万吨死亡率下降69.9%，重特大事故起数和死亡人数分别下降50%和50.9%。
经过各级机构不懈努力，煤矿安全监察队伍建设得到了长足发展，同时也积累了宝贵的经验。
第一，队伍建设必须以科学发展观为统领，牢固树立“以人为本”的理念。必须尊重监察人员的执法主体地位，尊重监察人员的人格、尊严和劳动成果，保障他们的各项权利，做好“三个留人”工作，促进监察人员全面发展。
第二，队伍建设必须把加强思想政治建设作为首要任务。8年来的实践证明，哪里的思想政治工作开展得好，哪里的监察人员精神面貌就好，哪里的监察执法工作就好。在当前复杂多变的新形势下，要做好煤矿安全监察工作，加强 7 思想政治建设显得尤其重要。
第三，队伍建设必须坚持围绕中心、服务大局。必须把队伍建设放在安全生产工作大局下来认识、来把握、来部署，紧紧围绕安全发展配班子、选干部、带队伍。
第四，队伍建设必须坚持与时俱进、改革创新。只有根据形势的变化，不断探索和把握队伍建设的规律，坚持在研究新情况、解决新问题中勇于创新、勇于实践，努力破解工作难题，队伍建设工作才能上台阶、创水平。
三、存在的主要问题和原因分析
虽然煤矿安全监察队伍建设取得了一定成绩，但与科学发展观的要求相比、与人民群众的期待相比、与新时期煤矿安全监察工作的需要相比，还存在一些不适应、不符合的问题。
（一）精神状态不够振奋。一是存在消极和失衡的心态，随着煤矿经济效益的好转，有的感到煤矿安全监察工作辛苦，星期六保证不休息、星期天休息不保证，苦没少吃、累没少受，钱没多挣，有时又得不到社会理解，心理失去平衡，表现出怨天尤人、消极的心态。二是有畏难和厌战的情绪。随着责任追究力度逐渐加大，有的感到不下井监察是失职，下井监察容易渎职，出于自我保护的心态，有些监察员不愿去煤矿监察，甚至到了煤矿不愿下井，到了井下不愿去工作面。三是有盲目乐观、麻痹松懈的思想，有的看到安全生产形势出现好转，认为可以松口气了，产生了松懈心理和自满情绪。四是有的认为自身发展空间有限，晋升机会不多，逐 8 渐失去了工作热情。
（二）执法能力不够适应。有些单位过分强调煤监机构对煤矿企业的指导服务职能，习惯于行业管理的工作方式方法 ，不善于运用法律手段来解决问题，工作方式不能很好地适应监察执法的要求。部分监察人员对新法律新法规和煤矿新工艺新装备的掌握不够及时，老同志旧经验不够用、新办法不会用，新同志缺乏经验、实践锻炼不足，影响执法效果和监察水平的提高。
（三）违法违纪问题不容忽视。队伍中不同程度地存在执法失之于软、失之于宽，执“人情法”、不按规矩办事的现象。队伍组建以来，已有52人因权钱交易等问题受到党纪、政纪和法纪处理，平均每50人就有1人违法违纪，比例较高。权钱交易渗透于日常监察执法、事故处理调查、安全生产许可等各个环节，而且手段隐蔽，大部分发生在八小时之外，监督难度很大。如何有效遏制腐败已成为煤监队伍建设一个不容忽视的严峻问题。
（四）监察力量和后勤保障不适应。监察分局的数量和监察分局监察人员的数量不足，如山西8个分局编制157人，负责监察2814个煤矿；湖北、广西、青海、福建等几个后组建设的省局未设分局，监察力量不能满足煤矿安全监察工作的需要。另外，近几年物价上涨较快，但人头经费增长缓慢。加上监察车辆进入大修期、办公设备逐渐老化、监察分局没有工勤人员编制和相应的经费来源等原因，经费缺口较大，后勤保障与繁重的煤矿安全监察任务不相适应。
9 分析上述问题产生的原因，主要有以下五个方面：
（一）职责定位不清。作为国家设置的专司煤矿安全监察的执法机构，与煤炭企业、地方监管和行业管理部门的关系亟需理顺。安全监督管理、行业管理、煤矿监察等相关部门之间职权交叉、职责不清，存在对煤矿企业多头管理的现象。煤矿监察人员往往实际从事煤矿安全员的工作，既有越俎代庖之嫌，又加大了责任风险。
（二）思想政治教育不够。一些单位对思想政治工作重视不够，存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象。分局党组织的战斗堡垒作用没有充分发挥，分局书记多为业务干部出身，开展思想政治工作经验不足，办法不多，力度不够。还有的分局专职书记配备没有到位，其中，有8个分局党政一肩挑， 6个分局书记职位空缺，影响了分局思想政治工作的开展。
（三）相关机制不够健全。一是监察执法和行政许可各环节的权力分解和制约机制不够完善，权力缺乏有效的内部监督制约。有的基层单位行政领导权力过于集中，分工负责机制不够健全，安全生产许可及行政处罚集体研究制度不够完善，给党风廉政建设埋下了隐患。二是选人用人的竞争择优机制、考核评价机制和激励约束机制不健全。队伍进入渠道狭窄、出口渠道不畅，闭路循环和“近亲繁殖”现象突出；干部工作存在重使用轻管理、重业务轻教育的现象；干部考核、培训与选拔任用相对接的良性机制尚未建立，干部缺动力，队伍缺活力。另外，垂管系统干部双重管理体制本身存 10 在上级监督管理不够及时和过于宽松等缺陷。
（四）地方司法机关责任追究不公正。这是造成当前监察员思想波动的主要原因。各级煤矿安全监察机构是负责监察地方政府和企业这两个主体责任落实情况的，而一些地方的司法机关执法不公，在事故查处中往往倾向于先调查煤矿监察人员有无失职渎职。煤矿监察员担心被处分，害怕进监狱，畏难情绪油然而生。
（五）相关法律法规相互抵触或有空白点。煤矿安全监察相关法律法规和规章制度不够完备，有的甚至相互矛盾或抵触。对同样的违法事实，因援引法律依据不同，处罚结果可能出现较大差异，造成监察人员自由裁量空间过大，既影响监察执法权威，也容易诱发腐败问题发生。
四、下一步煤监队伍建设的指导思想、工作目标及建议措施
当前，煤矿安全作为安全生产工作的重中之重，形势依然严峻，煤矿安全监察工作任重道远，我们这支队伍也面临着形形色色的诱惑和各种各样的考验。进一步加强煤矿安全监察队伍建设，必须深入学习贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，坚持科学的人才观和正确的政绩观，紧紧围绕总局党组中心工作，以思想政治建设为根本，以提高执法能力为重点，以深化干部人事制度改革为动力，以改进作风为关键，以廉政建设为生命线，建设一支思想过硬、作风优良、业务精湛、纪律严明、执法有效的煤矿安全监察队伍，为实现全国安全生产形势的明显好转、根本好转提供坚强的 11 组织保障和人才支持。
第一，以思想政治建设为根本，进一步加强领导班子建设。以党组名义下发《关于进一步加强安全生产监管和煤矿安全监察领导班子思想政治建设的意见》，提出针对性的措施。一是结合学习实践科学发展观活动，督促查找思想作风方面存在的突出问题，加强指导检查，落实整改措施。二是选准配强党政“一把手”，强化其抓班子、带队伍的责任意识，增强其开展思想政治工作的能力和水平。根据班子实际情况，对部分省局实行党政分设；对分局全面实行党政分设。三是着眼长远发展，加强后备干部队伍建设，重点抓好公开选拔、竞争上岗、基层锻炼、对口培训、交流轮岗等工作。四是积极与地方党委组织部门、机关工委等协调，完善垂管系统双重管理制度，消除班子管理真空地带，切实加强省局党组织建设和班子建设。
第二，以教育培训为重点，进一步强化监察执法能力建设。以党组名义下发《关于2008-2012年大规模培训干部的实施意见》，着眼增强干部教育培训工作的针对性和实效性，加大教育培训力度，五年内将所有监察员再轮训一遍。一是增加短期学制专题研讨班的比例，办好半年或一年期的专业培训班。科学设置培训内容，重点加强执法理念、新知识新技术等方面的培训，着力培养复合型人才。二是充分利用视频会议系统、内部网络系统等平台，组织专家讲课，进一步扩大培训覆盖面，有效解决工学矛盾等实际问题。大力推广案例式教学，积极开展互动式、模拟式教学方法，增强教学 12 的吸引力和感染力，提高培训效果。三是组织开展异地执法交流、现场观摩、技术比武、执法文书评比等活动，提高监察员监察执法和事故处理能力。四是建立教育培训激励机制，鼓励监察员业余参加各类继续教育。建立健全干部教育培训档案，实行干部教育培训登记制度，把干部培训的情况作为干部使用的重要依据之一。
第三，采取实际措施，进一步加大交流轮岗力度。一是在继续做好分局局长、书记交流工作的基础上，重点推进省局主要负责人和纪检组长省际交流工作。省局副职提拔为正职一般异地安排使用。建立省局班子成员分工定期轮换制度，一般每3年要做一次调整。二是省局每年要安排机关业务处室1/3人员到分局挂职。安全许可、技术装备、人事、纪检、财务等重要处室负责人任职一般3-5年要开展交流。三是着力打破地域、部门、行业界限，逐步推进总局机关、直属事业单位、省级煤监机构之间不同层次干部交流和轮岗。有计划地组织各级后备干部到地方政府、大型企业和基层单位挂职。
第四，着眼增强拒腐防变能力，进一步加强反腐倡廉建设。一是把廉政教育放在突出的位置，切实增强教育的针对性和有效性。注重运用本系统典型案例开展警示教育，用身边事教育身边人，增强干部“免疫力”和自控能力；二是强化对权力的分解和制约，防止权钱交易行为发生。完善监察机构大额处罚集体研究、停产整顿矿井公示制度，推广监察对象监督反馈、监察员家属助廉等制度。三是落实党风廉政责 13 任制，严肃责任追究。因疏于管理监督，致使班子成员或下属连续或多次出现严重违纪违法造成恶劣影响的，对主要领导和相关负责人给予组织处理或党纪政纪处分。四是研究加强队伍廉政建设的长效机制。认真分析案发规律，逐步建立完善违纪违法问题发现机制、纠错机制、教育约束机制、监督机制和惩戒机制。
第五，着眼增强队伍活力与干部动力，进一步加快干部人事制度改革。一是建立选拔竞争机制。各单位内部空缺的职位，一般都要实行竞争上岗，注重从基层一线和国有大型企业中选拔优秀干部，积极营造优秀人才脱颖而出的环境。二是完善考核监督与评价机制。坚持和完善年度考核，班子要分三个等次、个人分四个等次，并强化年度考核结果的运用。加强对干部在重大活动和关键时刻表现的考核，注重对干部“生活圈”、“娱乐圈”的监督，通过加强培养教育、考察考核、选拔任用等工作，强化对干部全方位监督。三是健全激励约束机制。建立干部考核与干部培训、选拔和任用相对接的良性机制。对表现突出、成绩显著、有突出贡献的集体和个人，及时给予表彰奖励；对工作不力、问题突出、未完成安全控制指标的或辖区发生特别重大事故的班子进行诫勉谈话或组织处理。
第六，注重理顺体制机制，进一步营造良好执法环境。一是明确职责定位，理顺煤监部门与行管部门、监管部门及煤矿企业的责任，进一步明晰“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作格局。二是完善责任追究机制。研究制订 14 更加科学合理的责任划分办法，准确界定监察职责，制定执法标准，让正确履行职责的干部不受伤害、确实有过错的干部受到追究。三是正面宣传，鼓励为先，引导树立正确的宣传舆论导向。要在主流媒体有计划地组织报道煤矿监察人员先进典型，讴歌他们的无私奉献精神。
第七，坚持以人为本，关心爱护监察员队伍。充分肯定监察队伍所做的工作和贡献，尊重他们的成果。一是充分肯定煤矿安全所取得的工作成效，充分肯定煤矿安全监察队伍为煤矿安全生产形势稳定好转所做的艰苦努力，肯定尊重他们的劳动成果。二是开展各级领导定期走访慰问基层监察员活动，倾听监察员心声，了解工作生活情况，解决实际困难。三是完善各级领导干部定期谈心谈话制度，注重人本关怀和心理疏导。四是继续研究推动提高监察员待遇工作，提高下井费和事故现场勘察费标准。恢复疗养制度，落实带薪休假制度，定期安排监察员进行健康检查。继续做好安全监管监察津贴申报工作。
第八，积极协调解决机构编制及经费保障问题。推动解决部分省局增设分局，增加监察执法任务重的分局编制，增加离退休干部机构、后勤保障事业单位编制，为监察执法工作提供必需的后勤保障服务。
