立足检察职能 实施“三三制” 促进百万人口农业大县健康发展
昌图县人民检察院 马 英
昌图县位于辽宁省最北部，辽吉蒙三省（区）交界处；县辖39个乡镇（场），425个行政村；总人口104万，其中农业人口83.8万；区域面积4317平方公里，耕地面积420万亩；正常年景粮食产量37.5亿斤，素有“辽北粮仓”之称，年农业支出累计达6亿元，是一个典型的农业大县。作为检察机关如何为现代农业发展服务、如何为80多万农民服务，确保农业资金安全稳定运行，几年来，昌图县院探索和实践了一条较为成型的模式和方法，在查办和预防涉农领域职务犯罪案件中推出“三三”制工作法，特别是高检院涉农惠民专项行动开展以来，昌图县院高度重视，大胆实践，不断创新，把“三三制”工作法推向更加完善和规范的阶段。实现了三个效果的有机统一。具体做法是：
一、提高认识，高度重视涉农惠民专项工作
二、深入调研，摸清涉农惠民犯罪工作实情
三、勇于探索，推出“
三、三制”工作方法
四、规范运作，建立涉农惠民工作长效机制
党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并要求“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。”这是党中央、国务院从全局的角度，从长远的利益出发，高瞻远瞩，审时度势地提出的战略任务，符合中国国情及经济全球化要求。建设社会主义新农村的内涵丰富、任务艰巨，需要社会各方面力量的广泛参与。作为国家上层建筑的重要组成部分，检察机关在加快新农村建设中有着义不容辞的义务和责任；作为国家的法律监督机关，检察机关通过行使检察权，担负着打击犯罪，惩治腐败，保障国家法律正确实施的重要职责，更有着其他部门不可替代的作用，是建设社会主义新农村的一支重要力量。因此，检察机关必须牢牢把握发展这一时代主题，正确履行检察职能，自觉服从和服务于发展大局，通过创建清明的政治环境、公正的法制环境和稳定的社会环境，促进社会经济持续快速协调健康发展，为建设社会主义新农村建设提供强有力的法治保障。
在这一重大历史任务面前，如何更好地服务于社会主义新农村建设，是加强新时期检察工作的一个重要现实课题。笔者窃以为，检察机关应当从以下几方面入手，积极拓展和强化法律监督职能，在可作为处求作为。
一、打击犯罪和化解矛盾并重，营造稳定、和谐的社会治安环境
古语有训：安居才能乐业。稳定的社会治安环境，是推进新农村建设的前提和基础，否则，新农村建设就无从谈起。当前，我国农村总的治安形势是好的，但刑事犯罪率居高不下，各种犯罪活动对农民生命财产安全和农村经济建设依然构成严重威胁，给农村改革发展稳定，带来严重挑战。以昌图县为例，作为拥有百万人口的农业大县，地域分布广，农村人口多，社情、民情复杂，历史以来社会治安状况极不稳定。而且伴随着时间的推移和社会的发展，新情况、新问题还会不断出现，各种矛盾会更加错综复杂，这些都给新农村建设带来了困扰和羁绊。
因此，在社会主义新农村建设中，检察机关首先要紧紧围绕社会治安稳定这一热点问题，严厉打击严重刑事犯罪。要认真落实党的刑事政策，采取检察引导侦查、加强内外协作、推行被告人认罪案件普通程序简化审等有效措施，保证办案质量，加快办案节奏，密切配合法院和公安机关，对暴力犯罪、盗窃、抢劫等严重影响人民群众安居乐业的多发性犯罪，以及侵犯农民工家庭的留守儿童、留守妇女等人员人身权利、民主权利和财产权利的犯罪活动，进行重点打击，保障农民及外出务工人员安心生产、专心致富。工作中还要牢固树立大局意识，注重部门间的协调和合作，特别是要全力配合公安机关开展的各类专项严打行动。例如昌图县检察院在全省公安机关开展的“百日攻坚战”专项严打行动中，刑检部门放弃所有节假日，坚持快捕快诉，人均办案30余件；批捕案件在受理当天就做出决定的约占10%，平均审限不超过2天；适用简易程序和普通程序简化审提起公诉的案件约占60%，其案件审限也缩短在10天以内，给予了强有力的配合与支持。
其次，要牢固树立社会主义法治理念，准确把握宽严相济的刑事政策，促进和谐稳定。“家和万事兴”，这对农村、农民尤为重要。一是要深入开展调查研究，加大熟悉农村情况，农村法律政策业务骨干的培养力度，同时，组成专班，抽调专人形成较为固定的办案组，提高对涉及农村稳定的刑事案件的办理质量。二是转变执法理念，对人民群众反映强烈的农村基层组织领导和集体企业负责人的职务犯罪，检察机关要坚决查办，及时做出批准逮捕、起诉决定；对在农村改革发展中有贡献的基层组织领导和企业负责人职务犯罪，情节较轻的，在法定范围内尽可能适用不批准逮捕或不起诉决定。三是对未成年人犯罪案件，农村中由亲属、朋友、邻里纠纷引发的轻微刑事案件，要坚持以教育挽救为主的原则，认真做好当事人的工作，对依法不应逮捕、不应起诉的嫌疑人，及时做出不捕不诉决定，并延伸办案和工作半径，积极与学校、家长、村委会加强沟通、协调，共同做好结案后处理工作；情节较重的，也要与社会上的恶性犯罪区别对待，在处理上充分体现人性化，积极营造团结友爱、和睦互助的亲属、邻里关系，避免制造新的矛盾和社会治安隐患，以维护农村和谐稳定，激发广大农民投身社会主义新农村建设的积极性。
第三，要积极开展检察环节的社会治安综合治理工作，努力化解各类矛盾，全力维护社会稳定。要积极配合党委政府，加强农村综合治理工作，认真落实检察环节上的综合治理措施。要紧紧围绕“三农”工作的各项方针政策，认真研究“三农”中出现的新情况、新问题，积极党委、政府和有关部门建言献策；要结合创建“文明接待室”活动，健全控告申诉工作制度，完善案件举报线索数据库，建立涉法上访老户档案，制定领导包案措施。“民有不平乃告之”，人民群众到检察机关来上访、控告和申诉，大多是出于对检察机关的高度信任；即使是要求进行国家赔偿等刑事申诉，也是基于司法机关存在这样或那样的工作失误和问题，检察机关的领导和干警必须端正执法理念，无论在程序上还是在实体上，都应予以正确对待。在接待群众来访时，要坚持实行“首办负责制”，并做到“三声”（即进门有迎声、询问有答声、解决问题有回声）、“四心”（即接待来访要热心、听取情况要细心、解答问题要耐心、处理问题要公心），重点解决热点难点问题，消除社会治安隐患，有效防止矛盾激化，维护人民群众的合法权益。
要以提高农民素质为切入点，切实加强法制教育。农村的稳定、发展关乎改革、发展和稳定的大局。普及农村法律知识，加强农民法制教育，增强农民法制观念，既是推进依法治国进程的需要，也是检察机关服务社会主义新农村建设义不容辞的职责。检察机关要采取多种方式，送法下乡，接受农民的咨询，为农民解决问题了。通过深入开展法制宣传教育，提高农民群众的法律意识，增强农民群众的法制观念，使他们不仅知法、懂法、守法，更学会运用法律手段维护自己的合法权益。推进农村民主法制建设，营造农村良好的法制环境。
此外，检察机关要注意通过参与刑事案件高发地区重点整治，帮助治安落后地区建章立制，改善当地治安状况；要积极参加党委政府组织的社会治安大清查、矛盾纠纷大排查、安全隐患大检查、侵害群众利益大调查等专项治理活动；要通过检校共建、青少年维权岗等活动，做好青少年违法犯罪的预防工作，使其及时得到教育、感化和挽救；加大对监外执行、保外就医、缓刑假释等罪犯的管理督查力度，着力解决上述人员的脱、漏管问题，及时排除可能引发刑事案件的矛盾因素，初步形成协调配合、齐抓共管、立体治理的工作格局。
二、办案、预防、服务多策并举，营造健康有序的经济发展环境
毋庸置疑，相对于一般刑事犯罪来说，职务犯罪活动对社会主义新农村建设的危害有过之而无不及。作为反腐倡廉的中流砥柱，检察机关责无旁贷地要充分发挥查办职务犯罪职能作用，积极查处国家工作人员利用职务之便侵害农民利益，影响农村稳定和主导产业建设的经济犯罪案件，对于乡镇干部和农村自治组织干部利用手中的权力，侵害农民利益的行为要严厉打击。现在，农村中还存在很多不和谐的地方，大大影响了农民的生产生活，检察机关在查办村干部的职务犯罪中，往往能起到很好的警示作用。另外，还要加强对新农村建设专项资金的监督，确保专款专用，防止新农村建设中新的腐败发生，营造廉洁高效的政务环境。
在查办职务犯罪过程中，要突出重点，选准主攻方向，，不搞人人过关、盲目打击，坚持查办重点领域、重点案件，还要正确处理打击与保护的关系，立足职能搞服务。
一是关注民生、顺乎民意，按照“一要坚决、二要慎重、务必搞准”原则，致力于查办群众反映强烈、损害民生工程、严重影响新农村建设的案件。昌图县检察院近年来先后查处了十余起社会反应强烈、直接涉及老百姓和下岗职工切身利益的案件，今年查办的动检人员与个体户勾结销售病死、注水猪案件就是其中的典型代表。我县是畜牧大县，生猪饲养和屠宰业比较兴旺，但有些不法经营者利欲熏心，常有注水和病死猪肉外运销售的情况。2006年末，辽宁电视台新北方栏目报道了昌图县老城镇109头盖有检疫合格印章的染疫病死和注水猪肉运往沈阳时被查扣的消息,在社会上造成了恶劣影响。院党组敏锐的感到，此案可能存在有关人员渎职犯罪问题，在随后的收集信息中，听到了群众关于动检人员检疫工作严重不负责的反映，遂立即派人摸底调查。办案人员两次去铁岭，四次去沈阳，在铁岭市院、沈阳皇姑区院、沈河区院，特别是省院渎检部门的大力支持下，取得了有关部门对这起案件调查处理的基础资料。然而这起原本是渎职犯罪的案件，由于种种原因，被有关部门结论为病死、注水猪肉上的检疫合格印章是屠宰户私刻的，对其只处以行政处罚而结案。院党组经过缜密分析后，认为此案中存在犯罪事实，要么是屠宰户涉嫌伪造印章罪，要么是动检人员涉嫌渎职犯罪。于是，果断立案，成立专案组，实施立体侦查取证，使为动检人员承担责任的屠宰户陷入将被追究犯罪的两难境地，终于说明事实真相。原来是检疫人员离岗后，将检疫印章随便留给屠宰户，屠宰户自己随意加盖到病死和注水猪肉上去的。这起动检人员玩忽职守案件得以告破，最终动检人员郭某某被人民法院以玩忽职守罪判处了有期徒刑。昌图县检察院查办的其他如昌图镇、此路粮库两伙窝案、串案，八面城油漆厂保险代办员截留侵吞下岗职工养老保险金案，某信用社主任利用支农贷款职权索要回扣案等等，均收到了较好的法律效果和社会效果。
二是要统一执法思想，在办案的基础上拓宽和延伸服务，主动开展延伸性工作，坚持做到办案、服务并行，惩治、保护并重，打击、防范并举，把严格执法与热情服务有机地结合起来，把严格执法寓于热情服务之中，努力实现办案与服务的最佳统一，以赢得党和人民群众的双满意。例如昌图县检察院对查办的每一起职务犯罪案件，都在结案后注意帮助总结经验教训，及时向地方党委、政府和发案乡镇、单位，及其上级主管部门提出健全防腐机制的检察建议，做好办案后的服务工作。昌图县检察院在查办动检人员与个体户勾结销售病死、注水猪案件的过程中，院党组敏锐地感觉到，此案涉及的是食品安全问题，老百姓对此深恶痛绝，强烈要求从根源上整治。同时，对本地经济发展来说，也是涉及影响生猪屠宰市场信誉和畜牧业发展的问题，从维护消费者利益和服务经济建设大局出发，不能单纯就案办案，而更要注重把案件办出社会效果。在案件侦破并对犯罪嫌疑人采取刑事拘留强制措施后，昌图县检察院牵头召开了由检察院、畜牧局及所属各动物防疫、检疫机构、商业局、质量技术监督局、公安局、农委等部门参加渎职案件通报暨犯罪预防联席会，并邀请主管农业副县长参加。会上，办案干警深刻分析这起案件的危害后果和暴露的生猪屠宰市场监管不力的问题，比较具体地提出了各职能部门加大联合整治生猪屠宰市场环境，确保出境猪肉质量，恢复昌图生猪屠宰市场声誉，以巩固和促进当地畜牧业发展的建议。会后，有关部门立即行动，开展联合整治工作，并初见成效，得到了县委、县政府主要领导的充分肯定和社会的一致好评。
此外，要十分注意办案的方式、方法，不开警车和着装去发案地办案，不轻易冻结银行帐户，不随意调取财务帐薄，不滥用强制措施，维护发案地的正常工作、生产和经营秩序。在办案中，还要注意对确属无辜的被调查人，该保护的则依法保护。2005年五月下旬，昌图县检察院接到群众举报，反映某乡某村原村主任孙某某在2003年间侵吞国家发放的退耕还林苗木补助款1.5万元。经反贪局初查，此案并不是孙某某所为，属于错告。昌图县检察院适用“正名制”，通过召开村支部大会和座谈会等形式，通报了调查结论，为孙某某澄清事实，消除影响，稳定了村民情绪，维护了正常的生产、生活秩序，收到了较好的社会效果。
三是要坚持“打防结合，预防为主”方针，积极开展预防职务犯罪工作，防患于未然。在党中央提出建立惩防腐败体系的决策下，为了更有效地遏制和减少犯罪，要积极采取措施，把预防职务犯罪工作作为新时期检察工作的一项重要任务来抓。特别是要立足教育，着眼防范，打防并举，标本兼治的原则开展对基层干部的职务犯罪预防工作，最大限度地控制和减少犯罪发生。一是完善预防载体，规范预防工作。要充分发挥预防职务犯罪研究协会的作用，加强对会员单位的检察监督工作。如建立重大工程、重大经济活动同步监督、同步预防制度；要求各会员单位每半年必须开展一次反腐法制教育活动，并实行必要的工作报告制度。例如昌图县检察院于今年对我县农村卫生服务体系建设项即21个基层卫生院、投资近千万元的改造工程进行了预防立项，对工程的招投标、资金划拔、施工安全、建筑质量进行了全程监督。二是要抓好系统预防，广泛开展同步预防和个案预防。要着重选择税务、粮食、教育、金融等系统作为工作的重点，开展经常性的预防犯罪工作。如监督签订廉洁备忘录，到重点部门讲法制教育课，坚持案件回访，针对个案发出检察建议；等等。三是不断探索创新，大力宣传预防职务犯罪工作。例如昌图县检察院专门组建了预防职务犯罪宣讲团，深入机关、企事业单位特别是农村乡镇进行了反腐倡廉宣讲，受教育者达20000余人次，社会反响非常好。我 院还通过在县委党校、县看守所建立两大警示教育基地、编发《阳光行动》简报其(发送至乡镇)等措施，逐渐扩大了宣传层面，增强了全社会对预防职务犯罪工作的知悉程度，初步形成了“大预防”的工作格局。
三、多种监督手段并用，营造公正公平的法治环境
检察机关的法律监督不是抽象的一般监督，而必须落实在具体的个案和诉讼过程中，即通过依法参与刑事、民事、行政诉讼，对诉讼活动是否合法实行监督，维护社会的公平和正义。因此，要紧紧围绕人民群众关心的司法公正这一热点问题，按照党的十六大关于加强对执法活动和司法工作监督的要求，从监督违反诉讼程序入手，以惩治司法腐败为重点，以加强办案为手段，加大监督力度，提高监督实效，促进司法文明，维护法制权威，保障公平和正义。 在具体工作中，对该立案而未立案查处或不该立案而被立案查处的涉及“三农”的案件，要及时通过立案监督进行纠正，例如昌图县检察院2006年立案监督了某乡副乡长王某某等4人妨害公务案件，在社会上引起了强烈反响。对涉及“三农”的刑事、民事、行政案件判决、裁定不公的，要依法提出抗诉或向法院发出检察建议予以纠正，并跟踪监督到位，促进司法公正。民事行政检察部门要做到窗口前移，变上访为下访，帮助群众解决没钱打官司的问题，积极化解矛盾，开展宣传和教育工作，服务群众。对那些涉农的案件，明明是审判有误、农民又拿不出钱来去二审申诉，检察机关民行检察部门要依法进行抗诉，为打不起官司的农民讨回公道，使农民的合法权益不再受到侵害。
同时，要在开展各项法律监督的同时，注意发现、查办执法和司法不公背后的司法腐败案件，使查办职务犯罪工作与诉讼监督工作相互促进。2006年，昌图县检察院侦查监督部门在开展立案监督工作中，了解到昌图县八面城公安分局在处理一起刑事案件中，以罚代刑的线索，于是由渎检部门秘密初查，提审了原案犯罪嫌疑人，询问了相关证人，获取了基本证据，然后，果断立案，成立专案组，排查这起徇私枉法案件的犯罪嫌疑人，在2006年春节前，经过两天的突审，终于查明了原八面公安分局局长黄某某在办案人员的请示下，决定收取两名盗窃马匹的犯罪嫌疑人8000元人民币后，将案件压下了事的徇私枉法的事实。黄某某最终被人民法院做出了有罪判决。这起司法腐败，以罚代刑典型案例的查处，老百姓拍手称快，在社会上产生了强烈反响。
总之，服务社会主义新农村建设是一项涉及各项检察业务、与社会各界关系密切、与人民群众息息相关的全局性工作，检察机关要深刻认识建设社会主义新农村的重要性、必要性和紧迫性，把为社会主义新农村建设服务作为当前及今后一个时期服务大局的重要内容。检察机关要不断创新工作思路，转变执法观念，提高执法能力，强化服务意识，提升服务水平，增强服务实效，积极主动地关心、支持和参与社会主义新农村建设，为社会主义新农村建设提供法治保障。
*本文为省院重点调研课题，获辽宁省检察系统年度优秀调研成果三等奖、辽宁省“盼盼杯”一等奖，入选教育出版社《法律监督的实践与思考》等书刊。
