关于做好乡镇党政办公室工作的思考
党政办公室是党委政府综合办事机构，承担着办文办会、综合协调、督促检查、后勤保障等重要职责，既是党委政府工作运转的枢纽，又是党委政府领导的参谋和助手，也是党委政府的指挥中心。从某种程度上讲，党政办公室的工作水平代表着党委政府的工作水平，工作效率体现着党委政府的执政效率，形象代表着党委政府的形象，服务能力影响着党委政府的执政能力，作风素质代表着党委的政府权威和形象。党政办公室服务力量强不强、质量高不高，直接关系到党委政府工作的整体水平，甚至影响整个工作大局。为充分发挥党政办公室在智力服务、综合协调、后勤保障等方面的作用，更好的服务于经济社会发展，现就乡镇党政办公室工作目前存在的主要问题进行分析并提出几点建议：
一、乡镇党政办公室工作目前存在的主要问题
（一）“满”的问题
满足于现有知识、满足于已取得的成绩。由于自满，学习的积极性、主动性差，不愿参加政治学习，对业务知识的学习满足于一知半解，不做深入的研究，导致理论水平低、业务能力差，不能完全适应办公室工作的需要。由于自满，工作进取心不强，习惯于已有的经验，满足于不出大乱子、不出大漏子，甚至不求有功、但求无过，得过且过。
（二）“难”的问题
困难面前畏首畏尾、瞻前顾后、怕狼怕虎；对一些难点问题，缺少章法、被动应付。主要表现在：在协调工作时有好人主义思想，怕得罪人；自主学习积极性不高；在解决信访问题上方法不多，主动性差，导致上访事件时有发生。
（三）“低”的问题
1 认为办公室工作都是一些日常性工作，没有具体的量化指标，也不容易干出成绩，在这种思想指导下，工作存在低标准、低要求的问题。一是对自己要求低，工作上有迟到早退的现象。二是对个人业务工作要求低。在卫生管理上质量要求低，办公楼的卫生坚持得不够好。三是服务工作标准低。办公室作为全镇的一个窗口，工作人员的服务意识不够高，服务水平较低。为领导服务不够周到，为群众服务有时不够到位。
（四）“慢”的问题
见事慢、反应慢、行动慢。一是忙于应付，主动性差。主动服务、超前服务做得不够好，很多工作都要靠领导吩咐、等领导安排，参谋作用没有发挥好；二是主动调查研究开展少，对基层情况掌握不够及时，往往造成工作被动。三是完成工作任务时效性差，对工作没有养成立说立行、马上就办的作风，有时工作比较疲沓，有些工作任务不能及时完成。
（五）“旧”的问题
体现在两方面，一是在工作中工作人员办文能力、协调能力、服务意识不强，较为教条，没有创新精神，造成了工作程序不规范、领导不满意等被动局面。二是在办公条件方面，主要体现为办公设备陈旧、办公效率低，严重影响了工作质量、工作进度和工作效率。三是在队伍建设方面，从事文字材料写作的人员少，不愿写、怕写，闲人多忙人少、任务落实多具体指导少，在一定程度上制约了办公室工作整体发展。
二、做好乡镇办公室工作的几点建议
（一）树立十种意识，提高整体素质
办公室工作人员要具有超强的责任感、饱满的工作热情和吃苦耐劳、任劳任怨的奉献精神，同时树立起并长期坚持好“十种意识”，即：大局意识（小局服从大局，个体服从整体）；团结意识（众人拾柴火焰高，团结出效率，换位思考，为他人着想，切忌我行我素，各自为阵）；服从意识（领导安排的，要不打折扣地去做，去落实，能及时做好的
2 立即做好、立即汇报，暂时不能做好的，要定时向领导汇报事情的进展情况）；服务意识（要搞好上、中、下三方面的服务，上：上级领导、单位、本乡镇领导；中：各站所、部门；下：各村党总支（各支部）、村委会以及来办事的群众，无论是对上服务，还是对中、对下服务，都做到热情、周到、细致，我们一个电话就可以解决的事，就会为群众省去很多的麻烦）；纪律意识（按时上下班，杜绝迟到早退，值班人员做好考勤记录，不得上网聊天，玩游戏，不得大声喧哗、嬉戏，不得谈论与工作无关的话题，影响他人工作，充分展现窗口形象，不无故离开办公室、有事外出（含下村）必须告知办公室，无事可做，读书看报，收集信息源，寻求信息点，多写信息）；责任意识（办公室工作无小事，有饱满的工作热情，有超强的责任感，做事要眼到、脑到、心到、手到，做到宁可用不着，也不能不准备，有备无患，临阵不乱，切忌敷衍塞责，应付了事）；保密意识（为工作负责，为自己负责，做到不该说的不说，不该讲的不讲，不该问的不问，不该做的不做，涉密内容不传，所禁之事不论，不把领导的行踪和电话、住址告诉陌生人，凡是拿不准、吃不透的就不问，不说，不讲，不做）；廉洁自律意识（要耐得住寂寞，守得住清贫，挡得住诱惑，不论面对什么样让人怦然心动的东西，都要坚如磐石，稳若泰山，拘小节，持大节，保名节）；卫生意识（要随时保持办公室整洁、干净、井然有序）；礼仪意识（言行文明，待人礼貌，服务周到，盛喜时不失信，盛怒时不失体）。
（二）实行“三零”标准，提高办文办会办事能力
1、办文零毛病
办文就是对上面各种文件、明传、通知、信函的签收、拟办、督办、落实等情况的处理，汇报（拟办）要及时、落实要及时，不延误，发给党委政府的文件、明传、通知（含发到部门的通知）先作登记再承办，以值班人员（或代值班人员）为主，发生的错漏、延误现象由值班人员（代值班人员）负责，为避免文件出现重办、漏办、迟办和谁收谁办现象，收到的文件、明传由负责人员拟办，然后再报领导批示，该办公室学习的及时组织学习，抓寻信息源。突发事件要及时汇
3 报，及时承办，不得延误。
拟发文件、通知要认真仔细，拟好之后要反复核对，无误后经主要领导签批，再印发，不论拟发的是什么文件（党委文件、会议决定事项、政府文件、请示）都要做好登记工作和存档工作。装订要认真仔细，不能出错。
另外一项与文字息息相关、很重要的、贯穿每日工作的就是信息工作。政务信息、党务信息、宣传作品、理论文章，任务要明确到人，不能只想着把它当任务完成就万事大吉了，而是要把它当成通过宣传当地从而宣传自己的事去认真地做，用心地做。
2、办会零失误
办会就是认真办好每一次会议，无论规模大小、规格高低，都要认真对待，搞好会议（会前、会中、会后）服务。会前服务要多一点、烦一点，杂一点，这些想法和心理都要克服。会议时间、地点、参会人员、记录人员、摄像（有没有请假或其它特殊情况）、会标（名称）、需发的各种材料、签到、有没有上级领导参会、水牌放不放，放哪些等等这些都要在会前逐项落实，不可遗漏，更不可临阵慌乱，影响会议氛围和效果。
会中服务：就要单纯一点，发材料，作记录，摄像，放音响，倒开水，或领导及时交办的事，虽简单，但却不可缺少；虽是举手之劳，但也要用心去做。
会后服务：根据会议安排，安排会议伙食，整理会议纪要、拟发文件或其他工作要求，都要一一记清楚、落实到位，切忌人走事误。
3、办事零差错
办事就是做好与工作有关的一切事宜，办公室的事有时会两件、甚至几件挤在一起，要做好统筹安排，梳理一下轻重缓急，然后逐一完善、落实，不能顾此失彼。
简言之，办公室的每一项工作都要认真对待，而不是对付；需要的是一种严谨的态度，而不是严肃的表情；既要能吃苦耐劳，又要能任劳任怨；不仅要用手，还要用眼、用耳，更要用脑、用心，只有这
4 样，才能把每一件经手的事、参与的事做好、做到位，做事要看、要想、要悟，不能是说到哪儿就做到哪儿，而没说到的即使看到了、想到了也不去做。办公室的事，事事关己，这是一种意识，也是一种态度，更是一种责任。
（三）善处“七个关系”、提高工作水平
党政办公室是党委政府处理日常事务中上情下达、下情上报、左右协调、全面了解日常工作的常设性工作机构，具有接触面广，综合性强，服务性细，窗口性明，纪律性严，要求性高，责任性重的特点。要把办公室的工作做实、做细、做好，就要充分体现办公室高效的整体效应而不是优秀的个体。进入新阶段、面对新形势，党政办公室的任务更加繁重和艰巨。党政办公室室的工作需要进一步加强和改进，面临的一些具体困难和问题也需要尽快予以解决。党政办公室要善于处理好以下七个关系。
1、要善于处理服务与管理的关系
党政办公室工作具有服务与管理的双重职能。表现在服务上，一方面，要注意全方位、多角度思考问题，“眼观六路，耳听八方”：另一方面，要从大局上、大事上、重点工作上为领导当好参谋和助手，“用十个指头弹钢琴”。表现在管理上，要融管理于与干部的言谈共事之中，融管理于细节之中，用管理造就优秀的机关文化，着力营造一种团结和谐的氛围，不断加强各部门之间的沟通、协调和配合，使各项工作形成合力，达到领导满意、干部称心、群众认可，促进整体工作上台阶、上水平。
2、要善于处理主动与被动的关系
人的个体素质的高低是决定服务质量与水平的重要因素。合理、有效地开发人力资源，达到人尽其才、才尽其用，必须用先进的理念来引导服务，用优秀的机关文化来熏陶机关工作人员，使其从主观上变被动服务为主动服务，变形式上的应付服务为思想上的自发服务。让工作人员通过对机制的领悟和理解，从主观上适应机制、跟进机制，实现由“要我干”到“我要干”的转变，使干部牢固树立“有为才有
5 位”、“工作是权力”、“干事是责任”的价值取向，打造一流的干部队伍，创造一流的工作业绩。
3、要善于处理有为与有位的关系
有为与有位是辨证的统一，两者实际上是推动工作开展与促进干部成长的关系。“为”就是要有所作为，干出成绩；“位”就是要得到肯定，得到相应的位子。有为是有位的基础，有位是有更大作为的条件，“位”通过作为来体现。作为个人，要认识到只有个人工作能力提高了、工作落实到位了，才有个人的成长进步。营造靠本事、凭实力、论成绩用人的激励机制，形成一种奋发向上的氛围，为想干事、能干事的人提供一个施展才华的舞台。
4、要善于处理整体与个体的关系
服务不是一种单纯的就事做事，它需要对领导行为和组织行为进行超前预测。党政办公室既要在全局工作中超前思维、超前谋划，又要在个体细节的服务中超前考虑、超前行动。在全局性工作的整体服务中，要站在全局工作的高度，制定完善相关办文、办会的标准和细则，努力做到统筹兼顾、协调各方，而不顾此失彼、被动应付。在个体服务中要充分发挥机关工作人员的主观能动性，使每一位干部都能主动关心大局、了解大局、把握大局，紧紧围绕大局开展工作，把工作的着力点放在牵动全局的大事、要事上；要让机关工作要员人人敢于“亮剑”，发挥长处，弥补短处，用比拼争先的劲头来推进工作，高标准、严要求，确保工作环环相扣、忙而不乱、有条不紊。
5、要善于处理细节与质量的关系
细节决定成败。党政办公室对工作质量要求极高。要把政务工作做新、把事务工作做细、把服务工作做优、把积压工作做实，就要从细节着眼，从小事入手，教育和培养干部学会做小事，做好小事，从小事做起，以小见大。用“小”的方法和细节的理念促使干部在其位、谋其事、履其职、尽其责，在潜移默化中学会自我评估，达到自我控制、自我管理、自我发展的目的，以个体工作质量的提高带动整体工作水平的提升。
6、要善于处理同事与朋友的关系
做好办公室工作，关键在人，在于每一位干部职工素质的不断提高，在于办公室良好风气的不断营造。履行职责时，大家是同事，必须严明纪律、严格程序、严格管理。在政治上要高标准、严要求，特别是在大是大非的原则问题上，必须保持清醒头脑，做到旗臶鲜明，立场坚定。要严格工作制度，明确各个岗位的职责和权限，按规定办事、按程序运作。要按照“自重、自省、自警、自励”的要求，时时处处严格要求自己，耐得住清苦、抵得住诱惑、经得起考验，特别是对一些与钱、物打交道的岗位，一定要制定严格的规章制度，规范工作程度。
7、要善于处理继承与创新的关系
领导者的思维方式、管理理念和工作策略在机关文化建设中起着很强的支配和导向作用。每个领导者都有其独特的领导艺术和行之有效的领导方法。办公室要把党委政府领导那些经过长期实践证明行之有效的工作方法、理念、策略继承下来并发扬光大。同时，不同的领导风格又要求我们必须不断增强创新意识，经常总结，有所进步，使各项服务工作更加科学、更加有效。要从强化人的精神理念的角度出发，创新工作方式，改进工作作风，提高工作质量，增强工作实效，不断拓展服务领域，提高工作效率，做勇于创新、敢于突破、敢闯敢冒的表率。在思维上，既要立足当前，想领导之所想、谋领导之所谋，又要着眼长远，想领导之未想而将来必想、谋领导之未谋而今后必谋。在方式上，既要敢谋，要有谋的勇气、谋的学识，又要善谋，想在前、想得深、想得远，把握全局，吃透情况，切中要害。
乡镇党政办公室人员亟需炼好八个基本功——基层政权机关全面做好迎接“十二五”新任务的思索韦江 http://www.daodoc.com 2011-03-15 10:50:23 来源：人民网-理论频道
乡镇党政办公室具有参谋、组织、监督、协调、综合、服务等工作职责，在乡镇与县、村两级之间，处于承上启下、联系左右、协调各方的枢纽位置，是乡
7 镇党委政府的参谋和智囊，乡镇办公室服务水平的高低，直接关系到乡镇党委政府能否实现科学决策和决策的贯彻落实，影响着乡镇党政执政能力的发挥。为此，乡镇党委政府应该把组织和引导办公室人员进一步提高与新任务要求相适应的工作能力，作为全面做好迎接“十二五”新任务的一项重要工作来抓。
最近几年，由于乡镇机构改革、干部职数减少等诸多原因，我市有些县乡镇党政办公室队伍人员缩减较大且更换频繁，加上新进办公室人员多、业务不精，因而出现人员与业务不相适应和业务素质与新形势新要求不相适应的现状。存在这些问题，有办公室人员自身的原因，也有约束机制不到位、目标管理机制不清晰、培训激励机制不完善等领导管理方面的原因。针对这些问题，我市采取加强管理、加强培训、加强约束等措施，尤其是2009年市委举办一期有乡镇党政办人员参加近600人的业务培训班，使乡镇办公室人员综合素质有了较快提高。但是，面对党的十七届五中全会描绘的我国在新世纪第三个五年经济社会发展的宏伟蓝图、动员全党全国各族人民加快推进社会主义现代化的新任务新要求，我认为乡镇党委政府应该组织和引导办工作人员，树立忧患意识，增强责任意识、奉献意识和服务意识，进一步提高自身素质，具体来说就是要着力炼好八个基本功。
一、着力炼好理论武装基本功。处于当今的信息爆炸时代，知识更新速度不断加快。党政办公室位置特殊，任务繁重，工作前瞻性强，涉及知识面广，要在不断发展变化的形势下做好为党委服务的工作，就必须牢固树立终身学习理念，把学习当作一种政治责任，勤于学习、勤于思考，不断掌握新知识，增强新本领。要坚持把理论学习摆在首位，系统学习马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、中国特色社会主义理论等一系列重大理论体系，不断用中国化马克思主义理论武装头脑，进一步坚定走中国特色社会主义道路的自觉性和坚定性。要抓紧学习党的十七大精神
8 五中全会精神，把思想统一到党中央、国务院的精神上来，统一到乡镇党委政府的“十二五”规划上来，始终与党中央保持高度一致。要坚持学以致用，以学习推动工作，增强工作的预见性和前瞻性，不断提高服务工作水平，始终保持办公室工作的旺盛生机和活力。
二、着力炼好吃苦耐劳基本功。乡镇党政办公室工作千头万绪，细小而繁杂，且工作无定时。这就要求办公室人员克服工作马虎、得过且过、办事拖拉等现象，着力培养吃苦耐劳的工作作风：首先要有“舍小家，顾大家”的奉献意识，吃苦耐劳，任劳任怨，积极工作，为领导分忧解难；其次是“认真不马虎”。要抱着对工作大局高度负责、对岗位职责高度负责的精神，在其位、谋其政、尽其责，在实际工作中不给自己抹黑，不给机关添乱，不给领导增忧，努力在本职岗位上有所作为；第三是“勤奋不懒惰”。要给自己施加工作任务和工作标准压力，使自己养成勤于学习、勤于思考、勤于工作的良好习惯，在实践中把自己培养成为办公室工作的行家里手；第四是“实干不飘浮”。凡是决定了的事情，就应扭住不放，一抓到底，不见成效不撒手，不搞“半截子工程”，特别是对上级和本级党委政府的重大决策和重要工作部署，要切实在落实上下功夫。第五是“遇难不回避”。办公室人员必须消除那种拣轻怕重、遇到问题绕道走、敷衍了事混日子的不良倾向，认真履行职责，协助党委、政府千方百计及时攻克难关，想方设法尽早走出困境，不断推动事业向前发展。
三、着力炼好严谨细致基本功。细节决定成败。乡镇党政办公室是党委政府的门面，就算一些看似很平常的工作，一旦疏忽出现差错，也会造成严重后果。为此，工作人员必须强化“百密不容一疏，百功不抵一过”的意识，打造严谨细致的作风，培养一丝不苟的精神，养成注重细节的习惯，坚决克服抓大放小、敷衍塞责等不良思想，做到“事无巨细，均躬身而为”，尽可能把可能出现的问题考虑得多些、细些，防止出现纰漏，力求做到精益求精、尽善尽美，比如接打电话，
9 力求简洁明了，语言文明，态度和蔼，并做好相关记录。对上级来电要记准通知单位、通知人员、通知事项及接到通知时间等相关内容，避免小疏忽带来严重后果。
四、着力炼好务求实效基本功。实事求是是邓小平理论和“三个代表”重要思想的精髓，是党的思想路线的核心。乡镇党政办工作人员作为党委政府门面中的“门面”人物，应立足“实”字，堂堂正正做人，踏踏实实做事。一是要弘扬实事求是的作风，汇报工作、反馈情况要讲真话，说实情，有喜报喜，有忧报忧，传达领导意见要原原本本，不掺假，不走样；二是要树立言行一致的作风，说实话、办实事、求实效，表里如一，以身作则，要求别人做到的，首先自己做到，要求别人不做的，首先自己不做，不搞形式主义，不做表面文章；三是要培养雷厉风行的作风，讲求时效，立说立行，高效率、快节奏，各个环节紧密衔接，时刻保持整个工作系统的高效运转。四是要养成精确无误的作风，比如召集会议，要认真抓好会前、会中和会后工作，对会议所需文件、资料、设备、标语以及水、电各方面的工作进行周密细致的考虑和准确无误的安排，保证会议质量。五是实事求是地处理一切问题，尊重实际，真正按客观规律办事，说实话、报实情、办实事是秘书工作的基本要求，为领导工作提供最佳服务。
五、着力炼好开拓创新基本功。创新是做好乡镇党委办公室工作的源头活水。乡镇党政办在长期工作实践中形成的思维模式和工作方式与新体制、新形势已有不相适应的地方，特别是面对不断变化的形势和繁重的任务，没有创新，工作就没有生机。为此，办公室人员一要创新思维方式，打破陈规，开阔思路，用新的观念谋划工作，分析新情况，研究新问题，探索新路子。二要创新工作方法，发挥主观能动性，谋新策，出新招，创新意，把创新的理念和要求体现到每一项工作中去。三要创新服务内容，出主意，当参谋，实现由被动服务向主动服务的转变，由滞后服务向超前服务的转变，由常规性服务
10 向创造性服务的转变，使服务内容更周到，效果更好，做活乡镇党政办工作，真正让领导和群众满意。四要善于突破办公室工作的惯性思维，勇于打破固有的思维模式和工作习惯，及时总结经验，认真查找不足，正确的要坚持，不足的要完善，没有的要创新，使办公室工作始终充满生机和活力。
六、着力炼好参谋助手基本功。乡镇党委、政府作为我国最基层的一级政权机关，直接面对着基本上是农民群众，承担着处理许多纷繁复杂的群众工作具体事项。这就要求党政办人员苦炼好参谋助手基本功，在实际决策过程中发挥好4个作用：一是监督规范作用。坚持一整套科学的决策参谋规则、程序和方法方式，在领导层决策之前提出可供参考的有效建议和办法，对正确决策提出足够的理论依据和实践依据，在领导出现随意决策苗头时又能及时予以提醒；二是把关指向作用。在具体决策过程中辅佐领导把好“五关”：即在“确定目标”程序把好“目标指向”关，在“拟制方案”程序把好“民智集中”关，在“分析评估”程序把好“民意诉求”关，在“方案选择”程序把好技术、法律关，在“普遍实施”程序把好“填缺补漏”关，促使决策完善和决策目标实现；三是综合论证作用。对乡镇重大决策，综合论证都应切实做到“正确的部署来源于正确的决心，正确的决心来源于正确的判断，正确的判断来源于周到和必要的侦察，以及对各种侦察材料连贯起来的思索”，确保决策的正确性；四是追踪补救作用。党政办人员要通过调查研究准确掌握决策实施后暴露出的缺陷、或与发展着的形势存在某些不适应，提出追踪决策的建议和方案供领导定夺，竭尽全力辅佐领导作出的每一项决策都能经得起人民群众和实践的检验。
七、着力提高清政自律能力。乡镇党委政府办人员必须讲党性、重品行、作表率，加强党性锻炼；坚持忠于党、忠于人民、忠于事业，坚决服从统一领导、服从组织分配、服从工作安排，爱岗敬业；
11 注重个人修养，守得住清贫，抗得住诱惑，经得住考虑；要严守政治纪律，时刻保持清醒的头脑和坚定的政治立场，不说任何损害党的形象的话，不做任何损害党和人民利益的事，坚决与歪风邪气作斗争，坚决维护党委的权威；要严守工作纪律，坚持按规定办事，按程序运转，不自作主张，不各行其是。要严守生活纪律，不为私利易节，不为物欲所动；要加强团结协作，同事之间要相互信任、相互谅解、相互支持、密切协作，不断提高乡镇机关的整体效能；要注意自己的一言一行、一举一动，做到时时树好形象，处处做好表率，提高办公室在人民群众中的美誉度和公信力。
八、着力炼好窗口形象基本功。办公室作为一个单位的窗口，其一言一行都代表着本单位的形象。对于乡镇办公室来说：“上面千条线，下面一针穿。” 这就要求办公室一要当好 “三员”，即“通讯员、接待员、调解员”。办公室务必做好信访接待，缓和矛盾，优化环境。乡镇办公室是党的政策在农村最直接的执行者，是党和人民群众密切联系的桥梁和纽带，人们群众一有问题就找办公室。办公室人员要坚决清除“门难进，脸难看，事难办”的衙门恶习，用热情话语解惑和缓和矛盾；二要当好党委政府诚信的体现者和表率。工作中要始终发扬“诚信为本、操守为重”的风尚，无论是对群众、对企业、对基层，还是对外来人员的服务承诺，都要言出必行、有诺必践、行必见效，彻底克服各种言行脱节和各种违规施政的现象，以“诚实守信”和一流的服务水平，提高人民群众对党委政府、对政策、对宣传的信任度。三是要严肃纪律，做好表率。办公室人员是全镇干部职工的带头兵、领头羊。因此，在工作中要带头遵守镇党委政府的各项规章制度，工作中要严格要求自己，要有争先意识，做带头学习的表率，做带头干事的表率，做带头争先创优的表率。努力把乡镇办公室工作做成具有“一流的工作质量、一流的办事效率、一流的服务水平”的基层党委政府服务窗口。
12 乡镇行政管理 提纲
一、摘要
二、关键词
三、引言
四、正文
(一)乡镇行政管理体制改革的背景 (二)乡镇行政管理体制的现状
(三)乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因 (四)乡镇行政管理体制改革的具体措施
五、结语
六、参考文献
摘要
随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状，并分析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国
13 农村乡镇行政管理体制的对策。
With the rural economic and social development and the deepening of the reforms, especially the rural tax reform and the implementation of new rural construction projects, China\'s rural economic and social and cultural life has undergone profound changes, making township government, organizations face many new situations and disadvantages.The township government organization, leadership, party members and cadres of the ruling ability and service levels are all raised serious challenges.In this paper, the current township administration, as well as the shortcomings of the institutional reform measures adopted in a preliminary analysis.The article first analyzes China\'s current administrative system of rural township background, and then analyzes the status quo of China\'s rural township administrative management system and analyzes the drawbacks of the existing system, and why, on this basis, the article made further reform of China\'s rural township administrative management system solutions.关键词：乡镇；行政管理；体制改革
引言
乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中，占有重要地位。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完
14 整的国民经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”，给农村经济社会文化生活带来了深刻变化，使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。 正文
乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。在我国加入WTO的新形势下，面对农村实行村民自治的现实，乡镇行政管理中有许多问题急待解决。作为一名乡镇工作者，对此深有体会。工作的实际需要迫使自己就现代乡镇行政管理去思考、去研究。 本文《现代乡镇行政管理研究》，分乡镇行政管理及其特点、当代乡镇行政管理现状、优化乡镇行政管理的原则与对策三个方面进行了阐述。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：党政不分、党委权利过分集中；人浮于事、管理方式陈旧；机构条块分割，政府职能被肢解；政府职能尚未根本转变，责任错位；财政体制不完善、乡镇财政举步维艰；人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥；政府与村委会矛盾加剧，工
15 作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。
一、乡镇行政管理体制改革的背景
我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。
（一）农村税费改革
农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2006年在全国范围内取消农业税。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
（二）社会主义新农村建设
当前，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，
16 反映一定时期农村社会义经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态 。新农村建设的总的目标是:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、
管理民主。应该说这20个字包含的内容丰富，涵义十分深刻。既要求经济发展，也要求社会发展;既要加强物质文明建设，又要加强精神文明和政治文明建设。
二、乡镇行政管理体制的现状
为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。
（一）机构设置及管理情况
乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；⑤机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的
17 派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。
不过，乡镇机构设置不是千篇1律，并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构，这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。
（二）行政运行模式
乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。
作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导（宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。）这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。
三、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。
（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端 当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是： （1）政府职能庞杂、错位
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。
（2）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要
一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管理权则属于上级
19 业务主管部门。而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事，农民找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于乡镇财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任，他们看见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”，因而政府在群众中的威信不高。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题，比如：忽视全面、协调、可持续发展，行政运行成本高，市场机制得不到有效发挥，一些乡镇政府不按市场经济规律办事，直接插手乡镇企业和农民的生产经营具体事务，干涉乡镇企业和农民的生产经营自主权，明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。 （3）财政不堪重负，体制不顺为腐败的产生提供了温床
一是财政供养人员过多，财政不堪重负。个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加。二是财政供养人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主
20 的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品，同时，这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务，把主要精力放在了所谓“协税”上。协税事实上就是拉税买税，造成国家税收流失的同时，为腐败的滋生蔓延提供了温床。 （4）党政不分，政事不分
党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物，造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识，并且不能独立承担民事责任和法律责任，从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。
21 （5）公务员政绩考核办法不完善，科学合理的选拔任用体系尚未真正形成
目前，包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法的不完善，还会加剧政企不分、政事不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施，但是，部分乡镇干部（甚至县级干部）对此却异常敏感。因此，该放手去做、去管的事不认真去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的分配和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个别谈话中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主义盛行。如此种种，都不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出，不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。
（二）我国乡镇行政管理体制存在问题的原因
分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要是： （1）对乡镇政府职能认识不到位
由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民
22 生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。
（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制
乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。
（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的
税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。
四、乡镇行政管理体制改革的具体措施
新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理
23 存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。
（一）完善乡镇致府的机构设置
有些人提出取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。就目前中国农村社会的需求而言，乡镇非但不能取消，而且应该强化。在新时期，乡镇面I临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中，要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。
（二）创新思路，转变观念，转变职能
在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做
24 贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。再比如，乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把改管的事情管好，管
25 到位，不该管的事情下决心坚决不管，乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交给市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。
（三）加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员
乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职
能，精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是目前乡镇普遍存在的现象，大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行。各级人事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，对经济发展滞后，财政供给能力差的县、乡，可在省定编制的基础上，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担。
在深化和完善乡镇机构改革工作中，建议乡镇的规模应达到8-10万人，
26 乡镇的领导职数一般可确定为5-7名，包括党委、人大、政府和武装部的领导干部，总人数应控制在20-30名（不含公安和工商税务部门等县级执法部门）。乡镇机构要精干，人员要相互交叉兼职，最大限度地发挥每个机构与人员的作用，减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应该通过“扎口子”，也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式，将问题分年化解，不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题，要有决心，有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后，要避免或严格控制机构和人员的膨胀。
（四）探索乡镇深化改革的目标
就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。
新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。 结 语
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管
27 用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。
社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。 参考文献
[1] 寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策.集团经济研究, 2006, (8): 8.[2] 吴雁俊.毕节地区乡镇行政管理体制存在问题研究.贵州发展研究, 2006, (5): 19-22.[3] 左然.乡镇行政管理体制需创新.瞭望新闻周刊, 2006, (4): 64.
28 深化乡镇行政管理体制改革的几点思考
发布时间：2010-05-06 10:39:00
文档来源：青川县人事局
统筹城乡发展，重点在农村，关键在政府。青川县乡镇行政管理体制虽然经历过多次的变革，但目前还是不同程度地存在着人浮于事、政事不分、政社不分和职能错位、越位、缺位等问题。其主要特征就是乡镇政府为一级全能型的组织机构，甚至有的工作被人为地强化或弱化。对此，笔者认为要促进城乡统筹发展，就必须进一步深化乡镇行政管理体制改革，实现乡镇政府由全能型向服务型的转变。
一、青川县乡镇行政管理体制存在的主要问题及原因
目前，青川县农村正处于计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，国家虽然在不断地调整和改革乡镇管理体制，但受传统计划经济观念的影响，在改革过程中，权力往往因主观方面的原因，调整不到位，使乡镇政府行政管理体制存在的问题仍然比较突出，形成了政府职能履行的体制障碍，也产生了经济社会发展中政府权力的结构性屏障。其主要表现是：
（一）、乡镇责任和职权不断被人为地强化和人为地弱化，致使乡镇职能严重错位、越位、缺位。按照《宪法》和《组织法》规定，乡、民族乡、镇人民政府行使7项法定职权。但这些法定的职权和职责实际中并没有得到很好地贯彻和落实。目前乡镇责任和职权不断被人为地强化和人为地弱化。实际工作当中，这两者之间的矛盾比较突出，突出表现在乡镇政府在管了许多不该管、管不了的事情的同时，却放弃一些应该管和必须管的事情。这就必然造成，一方面，乡镇职能严重错位、越位，致使农民的权益受到损害。一些乡镇或按上级要求，或从自身利益出发，自觉不自觉、作为不作为和主动不主动地行使着一些的针对农民、管制农民和治理农民的行政管理和行政执法职能，
29 管理的事务越来越多、越来越细，政治、经济和文化无所不包；招商引资、计划生育和社会治安无所不干；另一方面，乡镇职能严重缺位、失位，致使农民的权益难以保障。目前一些乡镇在真正履行保护、维护和爱护农民的合法利益方面的职能不尽如人意，经常是“种了别人的田，荒了自己的地”。如对农村的社会公益事业、农民就医、子女上学等关心不够。有的乡镇干部没有向农民提供服务意识和本领，往往是广大农民需要科学、技术和服务，而青川们的乡镇干部却不知道怎么办、干什么。
（二）、条块分割削弱了乡镇政府的统一管理权。条块分割是青川国行政管理体制中普遍存在的问题，乡镇政府与县政府权力交叉的现象尤为突出，县政府的职能部门在乡镇派驻的站所、分局切割了乡镇政府的权力，目前县级部门管理的单位有公安、司法、法庭、工商、税务、国土、城建、教育、卫生、广电、林业、畜牧、水利等，上划管理的出发点是加强依法行政，统一集中管理，提高执法水平，更好的服务基层、服务农村。但实际管理过程中往往出现的是权力上收，责任下划，相互不配套，上划部门都听命于上级主管部门，以本部门为中心，甚至强调部门的职能和权力，有的出现各行其是，使乡镇政府在经济社会事务管理过程中难以形成一盘棋，乡镇政府难以对乡镇站所（分局）进行统一的协调和管理，其结果是政出多门，政策打架，权力交叉，责任推诿现象时有发生，乡镇政府在管理过程中难以协调，甚至无所适从。
（三）、权责利的不一致性，使乡镇难以有效行使政府职能。权力、责任和利益分配的一致性是权力有效行使的前提和基础。乡镇人民政府是一个乡镇区域内城乡建设、社会稳定、经济社会发展中最基层的权力执行机构，理应从法律上赋予依法行使国家权力，全力维护地方稳定，大力发展地方经济，推动地方事业发展。然而，现行管理体制中存在的种种弊端，乡镇人民政府在管理地方经济社会发展过程中出
30 现权力缺位，责任越位，利益分配失调。突出的表现是，在行政管理方面没有行政处罚权，在国土资源管理和城乡建设方面没有规划权和建设管理权，在社会稳定方面没有公安管理和治安处罚权，在税务方面承担着培养税源，增加税收的责任压力却没有制定税收激励措施权，在保护生态和环境保护方面没有执法管理权，在财政支出上没有调控权等，政府权力的不完整性，权责利的脱节使乡镇政府在一级行政管理中事实上不具有行政执法主体资格，难以有效行使政府职能。
（四）、财政管理体制不完善，干扰着乡镇财政职能的发挥。乡镇的财政体制是政府管理体制的重要组成部分。乡镇与县政府在财政收入权和支出权方面的权限与责任划分，决定了县政府给予乡镇政府有效行使职能的空间范围和责任范围。目前，青川县的乡镇还没有理顺与县级政府的财政关系，主要表现在：一是财政上的权责利仍然不一致。财权集中在县级，事权集中在乡镇，财权制约事权，事权拖累财权，上下交叉影响，县乡镇均处于难运行境地。二是财政动力和压力相矛盾。现行的县乡（镇）财政收支方式是收入上缴和支出下拨，收入上缴，即乡镇的税收全部上缴国库，年底平衡考核，这就使乡镇政府缺乏组织和管理收入的动力；支出下拨，即由县财政根据财力和人员经费核定支出基数按月向乡镇下拨。实际上县级核定的支出基数与乡镇的实际需求之间普遍存在较大缺口，乡镇财政保运转支出压力过大。三是财税机构设置分离。乡镇实行财政所建制，财政所按行政乡镇管理，是乡镇政府的职能部门，而地方税务分局所在乡镇一级设置中，按经济区划设置，是作为县税务局的派出机构，在乡镇一级财税管理不统一，政府没有完整的财税功能，乡镇没有成为一级独立的财政实体。因此，增加了乡镇财税部门之间协调职能难度。加大了税收成本，影响了乡镇财政部门工作职责的全面有效履行。
（五）、绩效考核体系不完善，引导着政府工作的片面性和不全面性。县对乡镇的绩效考核是一个行为导向，科学的绩效考核体系必须
31 反映乡镇持续发展的规律。绩效评价的标准只有真正反映政府所承担的乡镇经济社会发展职责，与乡镇持续发展的目标相一致，绩效评价才能对政府领导行为有正确的引导作用，才能使政府领导人的活动始终追随乡镇长远发展的目标。目前，青川县的绩效考核与各乡镇的发展目标有一些偏差。表现为：一是绩效考核评价偏向于增长性指标，轻视发展性指标。如GDP增长率、财政税收增长、农民人均纯收入增长等，数字增长能直观地反映乡镇的变化，但片面强调增长性数字则容易忽视乡镇持续稳定的发展过程。乡镇发展有其固有的规律和发展周期，产业转型期等，每一阶段的产出效果不尽相同，但每一个阶段都是未来发展不可缺少的前期发展过程。乡镇持续健康发展是经济、社会的全面协调发展，只有科技教育事业不断发展，社会文明不断进步，投资环境不断优化，社会制度不断完善，生态环境不断改善，人民生活水平稳步提高，经济发展才有持续推进的基础。二是绩效偏向显性指标，轻视隐性指标。政府工作绩效有一些是外显的，可以量化的，比如财政收入的指标、农民人均收入的指标、争取的项目、引进的资金等，有一些工作绩效不易显现，不易量化，但却与乡镇的经济发展和社会发展进步直接关联，比如人口素质的提高、科技水平的提高、生态环境的改善、投资环境的改善，甚至遗留问题的解决等，但青川们的一些绩效评价却往往看显性的政绩，关注有形的变化，而轻视无形变化，导致举债搞形象工程、面子工程，而人民群众迫切需要的文化知识、科技知识等得不到关心和重视。
（六）、乡镇行政机构编制设置不尽合理。一方面，乡镇政府人手过少，难以发挥乡镇正常功能。就青川县而言，大部分乡镇虽然人口不多，但幅员面积大，村、社分布零散，加之交通等基础设施建设滞后，客观上给乡镇工作增加了难度。按上级给青川县核定下达的乡镇行政编制（按2003年机改下达数），平均每个乡镇行编15人，加上乡镇事业单位人员，每个乡镇平均20人左右，有的乡镇行政、事业人员总量不到15人。这样就出现了乡镇工作疲于应付、完成上级下达的目
32 标任务，该做的事做不到位；另一方面，乡镇普遍领导职数过多。尽管历经多次机构改革，人员编制、领导职数不断精简，但到目前，乡镇党政领导干部仍占乡镇干部总数的50%，“官多兵少”的问题十分突出。同时，青川县乡镇个数较多，行政成本较高。
上述问题的产生和存在，一方面是因为青川国行政管理体制中普遍存在的条块管理问题，重权轻责的问题；另一方面是因为乡镇农村在计划经济向社会主义市场经济转轨时期，管理体制转变中改革滞后的问题，青川国法律及地方性法规规定的管理职能只落实到县政府，县政府是行政执法的最基层单位，乡镇没有执法权，只有受县政府及部门委托的前提下，才能履行一些县级的管理职能。现在，乡镇政府的管理内容已从农业管理为主转移到多产业管理和全社会管理为主，与计划经济体制下乡镇管理的内容和方法有着根本区别，因此，乡镇的管理模式和管理权限改革势在必行。
二、深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策
乡镇行政管理体制改革要解决的问题是在市场经济条件下农村需要一个什么样的政权管理组织的问题。这是青川国农村基层政权建设中一个十分重要的问题，迫切需要从根本上加以解决。乡镇行政管理体制的改革，重点应解决以下五个问题。
（一）、完善乡镇政府的机构设置
目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要以农村综合改革为契机，撤并一些规模较小、不具特色和没有发展前途的小乡镇，合理设置乡镇各类机构，使其行政管理辐射功能与行政区划的管辖幅度相匹配，促进本地社会经济的发展。同时，在撤乡并镇过程中，
33 还应做好合并行政村的工作。这样既能降低管理运行成本、提高工作效率，又能减轻农民负担。在乡镇机构改革中,要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撤并履行经济管理职能的机构。对乡镇机关人员编制重点是要精干党政机构、精简人员编制和裁减领导职数。要进一步核减乡（镇）党政副职，要加快事业单位社会化、市场化和企业化改革步伐。关键是要按照中央的要求，抓紧整合和改革事业单位，合理区分公益性事业和经营性活动，实行分类管理。特别是要加快一些涉农事业单位的改革步伐，真正确定其独立的法人地位，与乡镇党政机构彻底脱钩，使其成为“自主经营、自负盈亏、自青川发展、自青川保护”的服务实体。
（二）、切实转变乡镇政府的职能
转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。今后，乡镇党委政府要按照“执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定”的原则，把该管的事情管好、管到位，不该管的事情下决心坚决不管。要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交给市场、企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。要转变乡镇政府的职能，一方面要放权于乡镇，要将直接为“三农”服务的站（所）人、财、物统一交由乡镇政府管理。凡能下放的，要坚决下放，以改变长期困扰乡镇的条块分割和人、财、物相分离的现状，真正使乡镇政府具有统管本辖区内社会经济发展的职能和权力；对公安、工商、税务、法庭等其他站（所），也应切实加大乡镇党委、政府的监督力度，对其工作和干部的考核一定要征求当地乡镇党委和政府的意见，当意见不
34 一致时，上级有关部门原则上不得随意通过。另一方面，要减事于乡镇，明确乡镇党政职能。在农村综合改革中要积极探索农业税取消后乡镇政府新的管理方式，实行执法与服务相分离的新型的管理体制。通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速增长。第二，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。
（三）、调整县乡财政体制，消除乡镇负债，建立公共财政体制
随着财政管理体制改革的深入，要进一步加大乡财县管的力度，实行“统收统支”的县乡财政体制，要通过发展经济，财政增收，消化乡镇债务，解除乡镇后顾之忧。乡镇的财力一定要向公共服务的方向大力倾斜，建立起公共财政体制。目前，乡镇财务管理不够规范，要下功夫建立健全有关规章制度，用制度约束不合法、不合理的财务行为，规范财务处理和会计核算。进一步提高乡镇财政管理水平。要注意发挥财政职能，改变以往只注重增收节支，而忽视发挥财政作用的状况，引导资金投向重点产业和重点环节。强化财政部门管理预算内外资金的核心地位，使乡镇预算内外所有资金都置于财政的监控之下，提高财政调控能力。
（四）、建立科学的干部实绩考核评价制度
要教育和引导广大干部真正树立科学发展观。目前的乡镇干部实绩考核制度弊端很多，有关方面要抓紧研究制定符合乡镇特点的体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价制度。看政绩既要看经济和社会发展水平，还要比较付出成本的大小；规范乡镇干部离
35 任审计制度，变任后审计为审后任命；强化行政问责制，建立乡镇干部项目决策责任追究制度，要求其对任期内的决策在任后形成的后果负连带责任；适当延长乡镇干部的任期，减少短期行为；完善基层公务员的级别制度和选拔任用制度；完善对乡镇主要领导干部权力的监督机制，及时发现和纠正其失职或过错行为。
（五）、创新体制机制，改革行政方式
要改革政府行政的方式和手段。大力加强法制教育，使广大公务员特别是领导干部提高法律素养，做到依法决策、依法行政、依法管理。认真推行政务公开制度，凡是需要群众知晓、执行的政策、决定都要公开,乡镇党委政府公布的信息必须全面、准确、真实，并注意多听群众的意见,与群众尽量共享信息资源。发布的政策和作出的决定要保持相对稳定，不能朝令夕改。完善人大、司法机关、人民群众、舆论依法进行监督的机制。创新管理方式，加强电子政务建设，提高乡镇政府的工作效率，切实处理好管理与服务之间的关系，强化与群众直接打交道的本领和服务水平。
新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村，促进城乡统筹发展。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。
深化乡镇管理体制改革
应注重“三权”到位
在去年中央农村工作会议上温家宝总理指出：“推进乡镇机构改革的出发点和目的，是为了转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务，说到底是为了更好地发挥行政效能，更好地为三农服务。”在
36 前不久召开的全国农村税费改革工作总结会议上又提出“积极稳妥地推进乡镇机构改革。这是巩固税费改革成果的关键。要转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。”这实际上都是对深化乡镇管理体制改革提出了新的目标和要求。我国乡镇行政管理体制虽然经历过多次的变革，但目前还是不同程度地存在着机构臃肿、人浮于事、政企不分、政事不分、政社不分和职能错位、越位、缺位等问题。其主要特征就是乡镇政府为一级全能型的组织机构，甚至有的工作被人为地强化或弱化。对此，笔者认为，深化乡镇行政管理体制改革，应注重“三权”（放权、还权、授权）到位，以实现乡镇政府由全能型向服务型的转变。
一、简政放权，切实尊重农民的自身权利
简政放权是实现乡镇政府由全能型向服务型根本转变的前提。改革开放以来，我国曾进行过多次乡镇机构改革，虽然每次改革都在转变政府职能、精简机构编制和减轻农民负担等方面取得了一定成效，但还没能达到预期的目的。对此，我们要以乡镇机构改革为突破口，结合农村综合改革，简政放权，切实尊重农民的自身权利。
（一）切实加强乡镇组织机构的服务功能。按照《宪法》和《组织法》规定，乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府分别行使13项和7项法定职权。但这些法定的职权和职责实际中并没有得到很好地贯彻和落实。在调查中，有的乡镇领导反映，目前乡镇责任和职权不断被人为地强化和人为地弱化。实际工作当中，这两者之间的矛盾比
37 较突出，突出表现在乡镇政府在管了许多不该管、管不了的事情的同时，却放弃一些应该管和必须管的事情。这就必然造成，一方面，乡镇职能严重错位、越位，致使农民的权益受到损害。一些乡镇或按上级要求，或从自身利益出发，自觉不自觉、作为不作为和主动不主动地行使着一些的针对农民、管制农民和治理农民的行政管理和行政执法职能，管理的事务越来越多、越来越细，政治、经济和文化无所不包；招商引资、计划生育和社会治安无所不干；收费征税、征地收粮和集资摊派无所不为。另一方面，乡镇职能严重缺位、失位，致使农民的权益难以保障。目前一些乡镇在真正履行保护、维护和爱护农民的合法利益方面的职能不尽如人意，经常是“种了别人的田，荒了自己的地”。如农村的社会公益事业没人关心、农民在市场经济交往中因假种子、假化肥和假合同而上当受骗的事件没人关注，农业生产和粮食安全问题没人关顾。有的乡镇干部没有向农民提供服务意识和本领，往往是广大农民需要科学、技术和服务，而我们的乡镇干部却不知道怎么办、干什么。对此，深化乡镇行政管理体制改革必须在遵守宪法和法律的前提下，切实规范乡镇组织机构的服务功能，促使其履行法定职权。具体要做到“三个结合”：
一是机构设臵应与调整乡镇行政区划相结合。各地必须以农村综合改革为契机，撤并一些规模较小、不具特色和没有发展前途的小乡镇，合理设臵乡镇各类机构，使其行政管理辐射功能与行政区划的管辖幅度相匹配，促进本地社会经济的发展。同时，在撤乡并镇过程中， 38 还应做好合并村委的工作。这样既能降低管理运行成本、提高工作效率，又能减轻农民负担。
二是职能配臵应与强化乡镇服务功能相结合。一方面，要还权于乡镇，完善乡镇党政功能。要按照加强基层党组织和政权建设的要求，全面落实乡镇的职责权限，按照“执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定”的原则，不断完善乡镇功能。在实际工作中，乡镇职能应当尽可能减少直接跑项目、办企业、搞经营，而应当更多地转到制定发展规划、搞好基础建设、改善投资环境等方面上来。要将直接为“三农”服务的站（所）人、财、物统一交由乡镇政府管理。凡能下放的，要坚决下放。如对农业“五站”、林业、土地、电管、广播、卫生院等驻乡镇机构一律实行属地管理，以改变长期困扰乡镇的条块分割和人、财、物相分离的现状，真正使乡镇政府具有统管本辖区内社会经济发展的职能和权力；对公安、工商、税务、法庭等其他站（所），也应切实加大乡镇党委、政府的监督力度，对其工作和干部的考核一定要征求当地乡镇党委和政府的意见，当意见不一致时，上级有关部门原则上不得随意通过。另一方面，要减事于乡镇，明确乡镇党政职能。在农村综合改革中要积极探索农业税取消后乡镇政府新的管理方式，实行执法与服务相分离的新型的管理体制。特别是当前要按照中央的要求，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务以及营造发展环境上来。
39 三是编制确定应与减轻乡镇财政负担相结合。首先，对乡镇机关人员编制重点是要精干党政机构、精简人员编制和裁减领导职数。要进一步核减乡（镇）党政副职，除党政“一把手”职数专设外，一般只核定一套党政班子副职领导职数，并实行乡镇党政领导干部的配备互相兼职和一般干部业务助理制。同时要求乡（镇）党委委员和人大、人武、青、妇等组织的领导原则上不设专职，并不再配备享受党政副职以上待遇的各类领导职务。其次，要加快事业单位社会化、市场化和企业化改革步伐。关键是要按照中央的要求，抓紧整合和改革事业单位，合理区分公益性事业和经营性活动，实行分类管理。特别是要加快一些涉农事业单位的改革步伐，真正确定其独立的法人地位，与乡镇党政机构彻底脱钩，使其成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我保护”的服务实体。
（二）大力发展农村民间合作经济组织。首先，大力发展农村民间合作经济组织必须为维护农民利益提供组织保障。从整体来说，目前大多数农民无论是文化知识，还是技能素质都还无法凭“各搞各”、“各顾各”地去参与市场竞争和解决自身的问题。因为单个农民只有通过一定的形式组织起来才能充分的表达自己的意志，争取平等的权力，才有可能在一定的农村合作经济组织的支撑下，来解决孤、寡、病、残等“弱势群体”的生存和发展问题；每个农户才有可能通过各类农村合作经济组织来有效地降低生产、交易成本，规避市场风险，最大可能的增强在市场经济中的交往能力、竟争能力，增加经济收益。由此一来，农村社会的管理才会高效低耗，实现“政府只管该管的事”的目标，“小政府、大服务”的要求才有可能实现，民主政治和法制建设才具有组织保障和社会根基。其次，大
40 力发展农村民间合作经济组织必须为农民提供正确的发展道路和努力方向。实践表明，随着市场经济体制的不断完善，过去那种以单干为主的“各搞各”、“各顾各”的小农经济，已不适应形势发展的需要了，只要我们稍作“回头看”就不难发现：“三农”问题恰好出在这种“各搞各”、“各顾各”的小农经济身上，往往是“一个问题刚解决，或者还未解决彻底，新的问题又冒出来”。如针对“三农”减负的农村税费制度改革还未结束，就冒出了“打工经济”中要解决\"拖欠农民工工资\"的问题，就充分说明了这一点。但一些乡镇建立了“公司（厂）加农户”、“协会加农户”和“基地加农户”等民间合作经济组织(许多是属集体经济性质的)之所以使“三农”问题解决的比较好，就是因为他们为农民提供了正确的发展道路和努力方向，使“三农”问题的解决有一个最基本的依托和支撑，这也是目前建设社会主义新农村的基本要求。再次，大力发展农村民间合作经济组织必须大力加强党的农村基层组织建设。在提倡大力发展农村民间合作经济组织的同时，特别是在建设社会主义新农村的过程中，我们必须大力加强农村基层党组织建设，要真正把那些德才兼备、真心为民的人才选拔到农村基层党组织负责人的岗位上来。这样一来，有了一条好的发展道路和好的领导班子及基层党组织，“三农”问题就一定会得到彻底根治。在这方面，就全国农村而言，无论是实行何种所有制经济的合作组织的实践都已充分证明了这一点。同时，还应大力加强对农村社会现有的其他群众组织的领导。如对共青团、妇联等组织要使其规范化，并注意发展新的农村群众组织，以便让农村各个阶层的利益主体组织化、规范化、制度化。
41
（三）充分给予农民平等的国民待遇。当今农村社会，随着农村劳动力的逐步解放和农民生产经营领域的不断扩大，农民必然要求享受和社会各个阶层人士同等的国民待遇。改革开放以来，各地在租赁承包、个体单干等放活农村劳动力方面，虽在一定程度上调动了农民的积极性，解放了农村劳动生产力。但从“三农”问题的根本解决和发展方向上来看，这种放活离党中央提出的建设社会主义新农村的目标相差甚远。特别是一些地方在改革开放中由于没有很好地坚持以科学的发展观来统筹城乡发展，致使农民“分田单干—离土不离家—失地又离乡”的现状不断加剧，农民的一些合法权益在不同程度上受到严重侵害，特别是农民因失地赔偿、上交税费和行政腐败等问题所引发的上访案件、群体事件不断发生，严重影响了农村的社会稳定和经济社会的发展。所以，我们在深化乡镇行政管理体制改革中，要坚决按照中央的要求，注意坚持“多予少取放活”，特别是要在“多予”上下功夫，要注意给农民平等的民主政治权利、赋税权利、财富占用权利、损失赔偿权利、人身财产安全保障权利和市场主体权利，尽可能不要去打扰农民，以便让农民能充分享受自发生产、自主生活和自由生存的权利。否则，一些改革措施就很难见效、难以成功。如连农民进城务工的“工钱”，都需要党和政府出面干预就充分说明了这一点。
二、减负还权，彻底取消农民的一切负担
减负还权是实现乡镇政府由全能型向服务型根本转变的关键。从全国来看，长期以来农民负担既是乡镇政府全能型管理体制存在的客观理由，又是其生存的经济基础，它不仅使农民的一些合法权益难以得到保障，也使中央一些保护农民利益的法律、法规和规章难以实现，如中央转移支付
42 的资金在一些地方就难以用到农民身上，建立服务型政府无法实现等。现实生活中，一些乡镇还存在着凡事都向农民伸手，结婚要钱、生育要钱、死人要钱、盖房要钱、养猪要钱、办证要钱，甚至出卖自己的劳动力也要收钱的现象。特别是有些乡镇领导为了追求所谓的“政绩工程”、“形象事业”，将原来一些本由国家出钱兴办的通路、通电、通水、办学校、建医院等农村公共基础设施，打着“人民事业人民办”的旗号，不断变换手法，向农民伸手集资摊派。如果说过去从农民身上征收的各种税费主要是为了用于国家建设和财政积累需要的话，那么现在在中央一再强调减轻农民负担，并全面取消农业税的情况下，一些从农民身上强收的各种税费则主要是为了解决乡镇干部的吃饭和福利问题。从目前大多数乡镇只是“吃饭”财政，甚至是负债财政的现状也充分说明了这一点。有资料显示，目前中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元。其中，乡镇一级债务超过2300亿元，村级债务超过2500亿元。对此，我们在深化乡镇管理体制改革中，要紧密结合和适应我国总体上已经进入以工促农、以城带农的发展新阶段的实际，按照中央的要求，大力实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，对“三农”实行“大投入、强扶助、零税赋”优惠政策，以达到彻底取消农民负担的目的。因此，国家应该在全部取消农业税的基础上，毫不犹豫地彻底免除一切涉及农民的税费负担，并改革现行乡镇政分灶吃饭的管理体制。可以断言，通过上述改革不仅可以使农民负担得到彻底减轻，而且必将密切干群关系，促进乡镇民主政治建设，社会主义新农村建设将会迎来一个新的发展阶段。因为，彻底取消农民负担后，乡镇政府全能型的管理体制的存
43 在就没有了合法理由和经济基础，乡镇财政主要来源将是上级政府的拨款，乡镇政府的职能主要是为农民服务。由此一来，乡镇的利益和农民的利益就具有了一致性，不再存在根本经济利益上的矛盾冲突，县乡村之间关系也将得到进一步理顺，干群关系将必将得到改善。
三、依法授权，努力保障农民的合法利益
依法授权是实现乡镇政府由全能型向服务型根本转变的保证。从全国来看，当前在一些地方，农村干群关系日趋紧张，甚至暴力冲突事件时有发生，其主要原因就是乡镇政府没能真正成为保护农民权益的人民政府，在某种程度上只是一个唯上、唯虚和唯利的利益集团。难怪有的农民称乡镇干部是要命（计划生育）、要钱（各种税费）和不要脸（没有人情味）。一些乡镇干部为保数字、保成绩、保饭碗、保升官、保机构，强行向农民摊派任务、收缴钱粮、强征土地，有的甚至动用警力，发生逼死人命的恶性事件。农民对此难以忍受，或外出打工，或加入宗教组织寻求帮助和寄托，致使不少农民对基层党政组织和干部不信任，干群关系紧张。据报载，近年来发生在农村的刑事案件中，有80%涉及干群关系问题。不容否定，在如今市场经济的条件下，对于我国农村广大地区来说，农村还是一个弱势区域，农业还是一个弱势产业，特别是大多数农民相对处于弱势群体的地位，其合法权益除了通过所在的村委、民间组织的自律保护和维护外，更需要乡镇人民政府的保驾护航。对此，在深化乡镇管理体制改革中，最主要的是要通过法律、法规和规章上授权，确定乡镇政府为保障农民合法权益的专门机关，并明确其主要职责就保护和维护农民的合法权益，为农民主持公道、伸张正义和提供服务，承担抵制来自各级权力部门和社会民间
44 势力对农民合法权益的侵害、损害和伤害的违法和犯法行为的职责。从某种意义上讲，深化乡镇管理体制改革就是要把乡镇政府建设成类似工会、农会性质的农民政府，使之与农民的根本利益相一致，真正成为农民的靠山。同时，国家还应尽快制定出台类似妇女、儿童和残疾人权益保护法的关于保护农民权益的专项法律，使农民的合法权益从法律上得到根本的保障。
笔者单位：江西省新余市编委办公室 涂 群 谌赤军
45
