民事行政检察工作开展现状调查分析及完善工作机制建议
发表时间：2007-5-10 13:34:00 阅读次数:513
所属分类：法学研究
民事行政检察工作开展现状调查分析及完善工作机制建议
[内容摘要] 民行检察工作在维护司法公正、司法权威和促进社会和谐等方面发挥了积极的作用。当前，民行检察工作既面临着良好发展机遇，又面临着巨大挑战。对民行检察工作的现状、制约因素进行透视，民行检察工作要实现跨越式发展，必须全面完善民行检察工作机制。
[关键词] 民事行政检察
现状
工作机制
随着社会主义市场经济体制的进一步完善特别是中国加入WTO后，当前民事行政案件越来越多，并且案件愈加复杂。公正地解决各种民事行政纠纷是社会的减压阀，是文明社会实现公平正义的最后屏障。然而，受各种因素的制约，司法领域影响公平正义实现的司法腐败现象依然存在。司法腐败已成为当前民众关注的热点问题，也是制约社会和谐的重要因素。新时期，社会各界对检察机关民行检察工作提出了更高的要求，寄予了更高的期望。检察机关作为法律监督机关，促进民行检察工作的跨越式发展，对于维护司法公正，构建和谐社会，具有重大而深远的意义。
一、当前民事行政检察工作开展现状
2000-2005年检察机关民行检察案件办理情况[1]
提出抗诉 案件数（件）
提出再审检察建议案件数
（件）
息诉
案件数（件）
提出检察建议件数
（件）
2000 16944 -- -- --
2001 16488 -- -- --
2002 69392 -- -- 15189
2003 13120 3316 53581 --
2004 13218 4333 53581 --
2005 12757 5192 50951 --
从上表可以看出：
一是对生效的民事行政裁判进行抗诉是民事行政检察监督的主要方式，各级检察机关民行检察部门办理了大量的抗诉案件；二是在民行检察工作中越来越重视对提出再审检察建议启动再审程序工作方式的运用，从2003年起提出再审检察建议的案件数逐年上升；三是民行检察工作着眼于构建社会主义和谐社会，更加注重做好息诉工作，高检从2003年起把息诉案件数列入工作报告，可见高检对息诉工作的重视，说明高检已把息诉工作作为衡量民行检察工作的一个重要标准。
为了开展好民事行政检察工作，检察机关在尝试开展提起民事行政公益诉讼，积极开展办理刑事附带民事诉讼案件，严厉查处司法裁判不公后面的职务犯罪行为，探索民行执行监督工作试点。在高检院的指导下，各级检察院的民行部门都制定了必要的工作制度，有些人民检察院特别是县市级检察院在制度上也有很多的创新；机构建设和人员配置等硬件建设情况也有所改善。[2]
由此可见，我国民行检察工作开展10多年来，各级人民检察院认真履行法律监督职责，维护司法公正，积极开展民事行政检察工作，受理了一大批申诉案件，经过审查，通过抗诉和建议法院自行启动再审程序等，相当数量的案件得到了改判，保证了民事行政法律的统一正确实施，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，促进了社会主义市场经济的健康发展。
尽管民行检察工作在不断发展，但民行检察工作机制中还存在诸多问题，严重制约了民行检察工作的跨越式发展。
二、民行检察工作机制面临的困境及引发的问题
（一）民行办案力量机制层面的问题
在现有民事行政检察法律制度框架内，民行办案力量及其组合模式已成为制约民行检察工作发展的瓶颈，必须对现有民行办案力量进行整合。当前，民事行政办案力量机制层面存在的主要问题是：
一是民行办案力量主体素质与时代需求存在差距。目前民行检察监督案件越来越纷繁复杂，对法律的适用能力及证据的审查分析能力要求越来越高。因此，要求民行检察干警具有更高的业务素质和综合素质。然而，受各种主客观因素的制约，目前民行检察办案力量还不能完全适应时代的需要。主要表现为：（1）人员配置不合理。人员配置不合理在中西部基层检察院尤为突出，在中西部基层检察院，民行检察部门一般为1-2人，且年龄结构偏老，严重制约了民行检察工作的全面有效开展。如隆回县检察院民行科现只有干警2名，2004年共受理民行申诉案件16件，立案审查14件，其中提请抗诉13件。2005年提请抗诉8件，提起刑事附带民事诉讼6件。除了抗诉工作外，还要做大量的法制宣传、息诉工作、材料工作等。因此，民行检察干警工作负荷重。（2）民行检察办案人员素质相对欠缺。当前民行检察办案人员基本上是从刑检工作转到民行工作来的，基本上是通过办案培养的，很少是从律师队伍或是法官队伍直接引进的，部分民行检察干警民行法律素质相对较低。由于检察机关民行案件相对法院民行案件来说数量相当少，民行检察干警在实务中接受锻炼的机会相对较少，因而对依靠实务途径积累办案经验构成了制约，而民行案件特别是民事案件是法院审判的主要业务，案件数量相当多。因而，从事民行案件审判的法官，在实务中有更多积累经验的机会，实务水平可能会更高。笔者认为，检察机关作为监督机关，法律监督者的水平应当比受监督者的水平更高，监督才会更有力。
二是民行办案力量不合理内耗。主要表现在以下几个方面：（1）民行办案力量低水平利用。目前，检察机关检察官分类管理制度尚未建立，使得部分具有良好专业素质的民行检察官承担着所有本应由检察事务官或检察行政人员去完成的繁杂而对专业素质要求相对较低的内勤工作，以人力资源的充分有效利用率为视角来分析，这是对人力资源使用的一种浪费，也加剧了民行办案力量的稀缺。（2）不合理的频繁轮岗引发民行办案力量不合理内耗。（3）受办案机制的影响，民行办案力量不合理重复消耗。[3]
(二)立法层面的问题
我国法律对民事、行政诉讼活动进行监督的范围、方式和权限只作了一般的概括性法律规定。我国民事诉讼法共270条，其中直接涉及民事检察的立法仅5条，占不到法条总数的2%，具体的法律条文也仅有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条、一百八十六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条作出了检察机关对民事、行政诉讼案件进行监督的一般规定。在《民事诉讼法》中，总则的规定和分则的规定也不相一致，总则规定检察机关对民事审判活动有权进行监督，规定的范围较广泛。但分则，只规定了检察机关对已经发生法律效力的，确有错误的判决、裁定进行抗诉。这导致民行检察监督的范围狭小即“事后监督”，从而产生司法不公现象。另外，立法没有赋予检察机关抗诉中向人民法院的调阅卷宗权与调查取证权。可见，现行关于民行检察法律条文具有过于简陋、概括与缺乏操作性的特点，制约了民行检察工作的开展。
（三）民行检察工作方式方面的问题
新时期，民行检察工作在构建社会和谐社会中有着非常重要的作用，这就要求检察机关民行部门积极探索开拓民行检察工作新的工作方式，以适应当前形势的需要。当前民行部门基本上把抗诉数作为年终目标考核的一项最重要内容，把抗诉数达到一定的标准作为评优的条件，片面注重抗诉工作，而忽视其他工作方式的运用，提出抗诉是检察机关的监督方式之一，并不是检察机关监督职能行使的全部，以片面追求抗诉数作为考核目标，会导致民行部门片面追求抗诉数而忽视其他工作，影响监督职能的全面履行。在民行检察工作中，除了运用抗诉这一工作方式外，应该综合运用再审检察建议、工作检察建议、息诉、法制宣传及与法院建立相关联系制度等工作方式。
（四）办案机制不合理，司法成本膨胀，办案效率低下
当前，民行检察监督需要投入相当的司法成本，司法效率方面确实存在许多问题。其一，办案力量组合模式存在问题，从立案到审结需要投入相当的人力、物力和财力，花费大量的办案时间。根据民诉法规定，一个申诉案件的办理，大多需要经过提请抗诉和提出抗诉的两级检察院的审查，甚至个别的还需要建议提请抗诉环节，仅在检察院的审查阶段，就需两到三级检察院，办案周期长是不言而喻的，每级检察院又要经过案件承办人审查，民行部门负责人审查，院领导审查等环节，涉及到的人员也很多。并且，根据现行法律规定，最高人民检察院对各级人民法院，上级人民检察院对下级人民法院的的生效判决有权提出抗诉，由此导致了上级人民检察院，尤其是省级人民检察院和最高人民检察院案件严重积压的“倒三角”现象。对于抗诉案件，下级人民检察院向上级人民检察院提请抗诉后，如果上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉，而同级人民法院将案件发回下级人民法院重审时，在司法实践中，上级人民检察院的做法是指令提请抗诉的下级人民检察院出席法庭，这也产生了诸多重复劳动。其二，民行部门片面注重提请抗诉或提出抗诉，而不注重检察建议或其他方式方法在民行检察工作中的运用。因此，导致民行检察效果欠佳、办案效率低下、司法成本膨胀等。因此，在当前民行检察工作中，民行办案力量主体应该牢固树立减少成本，注重效率的理念，培养“迟来的公正就不是公正”的意识。另外，在现有民行检察法律制度框架内，应该对民行办案力量组合模式及办案机制进行整合重构，以最大限度地解决当前民行检察成本高、效率低下的问题。
三、完善民行检察工作机制的建议
（一）整合民行办案力量
民行办案力量整合的价值目标定位应该是以办案力量整合为途径，以提高民行监督能力为核心，从而达到维护司法公正、提高司法效率，实现民行检察工作的跨越式发展，促进社会和谐的目的。民行办案力量整合应该从以下几个方面着手：
（1）整合民行专长人才到民行部门。“人才资源是第一资源”，人才兴，才能事业旺。民行检察工作能否实现跨越式发展，关键在人才。因此，我们必须坚持以人为本，树立科学的人才观、发展观，整合民行法律专长人才到民行部门，坚持走人才强检之路，这是推进民行检察事业发展的必然要求和时代选择。一是要把民行法律素质良好的检察人才从本院其他部门调到民行部门；二是要从检察系统外引进民行检察人才，有条件的地方要制定各种优惠措施，引进高层次、专家型民行法律人才，年龄可以打破目前公务员招录不得超过35周岁的限制。三是要建立民行检察人才库，以便民行检察人才缺失时能及时得到补充。
（2）建立盘活民行人才的管理机制。一是要建立民行人才培训机制。培养一批精通民事行政法律、法规、涉外法律、熟悉WTO规则、会外语，会使用现代化办案工具的检察专门人才，提高民行检察人员的业务素质，增强民行检察人员服务大局的意识。二是要建立竞争机制和激励机制。三是要积极推行检察人员分类管理改革，以解决目前民行办案力量低水平利用的问题。
（3）查办职务犯罪办案力量的整合。2004年9月，高检院赋予民行检察部门查办在办理抗诉案件过程中发现的审判、执行人员职务犯罪案件的侦查权。为了达到预期目的，要从反贪、渎检部门抽调或临时抽调侦查业务能力强的干警充实到民行检察部门。上级院要明确专人负责侦查工作的指导和协调，加强案件线索管理，要积极探索合理调配各级检察院办案力量的工作机制。
（二）法律规范层面的完善
根据我国宪法的规定和民事诉讼法、行政诉讼法的立法精神，检察机关的法律监督权应当是全面的、全方位的。而现行的法律实质上限制了地方各级人民检察院对同级法院的法律监督。因此，要从立法上赋予检察机关完整的民行案件抗诉权，将监督的对象界定为诉讼活动，才能充分发挥民行检察法律监督的职能作用，维护社会公平正义。同时，立法应该赋予检察机关在民行检察监督中享有向法院调阅卷宗权、调查取证权。对抗诉程序，立法要详细规定，增强具体性、明确性、操作性。
（三）拓展监督方式
在现阶段，民行检察工作不能只是单纯的围绕民行抗诉这一业务进行，要积极探索民行检察工作的新途径、新方法，中国民行检察制度依靠行使抗诉权“单腿支撑”的局面必须予以改变，必须走一条从单一监督模式转向全方位“网络化”监督模式的道路。在开展好民行抗诉工作的同时，做好息诉工作，要积极探索民行公益诉讼，要积极查办裁判不公后面的职务犯罪等。总之，在监督方式上，要敢于创新，有针对性地运用多种监督方式增强监督的实效。
（四）重构办案机制
针对现行民行抗诉制度抗诉周期长、效率低下、司法成本膨胀等问题，应该改革办案机制，笔者认为，改革办案机制有以下几种实现途径：一是在现有法律框架内，由上级检察院直接在下级检察院任命上级院民行检察员，代表上级院办案。上级院在下级院直接任命本院民行检察员，这样可以解决民行抗诉案件中产生重复劳动、司法成本大、效率低等一系列问题。目前，西部某州正在尝试推行这一制度，实践证明，这种方法简单易行，效果良好。二是通过立法，在修改民事诉讼法、行政诉讼法时，建立由生效判决的同级人民检察院直接提出抗诉的制度，或者在保留现行的只有上级人民检察院才有权对下级人民法院生效判决提出抗诉的制度基础上，就抗诉案件的审级，建立起“同级抗、同级审”制度，消除目前司法实践中法院大量案件裁定甚至函转原审法院审理的状况，减少再审过程中的中间环节。[4]三是运用再审检察建议。
当前，民事行政检察工作面临机遇与挑战并存的局面，检察机关要紧抓机遇，以科学发展观为指导，深刻认识民行检察工作在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用，突破制约民行检察工作的瓶颈，改革民事行政检察工作机制，促进民事行政检察工作的跨越式发展。
注释：
[1]参见http://www.daodoc.com/site2006,2001-2005年最高人民检察院工作报告.
[2]邵世星、安晓玉：《民事行政检察工作现状与发展思考》，《人民检察》2005年第8（下）期第48页.
[3]魏慰.周贤华:《民行办案力量整合研究》，《贵州检察》2005年第3期，第40-41页.
[4]王鸿翼、杨明刚，《民事行政检察的执法理念：兼论民事行政检察工作中若干有争议的问题》，《人民检察》2004年第8期第10页.
