省直管县体制改革原则探究
刘传贺
（南京师范大学公共管理学院江苏南京210097）
摘要：研究理性推进省直管县体制改革的一般原则，对于正在逐步深入的改革具有十分重要的指导意义。本文就省直管
县体制改革应当遵循的一般原则进行了深入的分析和探讨。 关键词：省直管县改革原则
一、问题的提出
“省管县”体制是对中国传统地方政府管理体制的重大制度创新，正如诺思和托马斯认为：“制度创新是现代经济增长的根本原因”。浙江自1992 年就开始了扩权强县改革向省直管县逐步推进，海南、湖北等地也紧跟改革步伐，已经初步取得了一些成就。但是我们同时注意到“在制度交替的时空内必然产生大量问题。”省直管县体制改革作为一个影响深远、牵连众多的政策调整，不可能一蹴而就，要经过反复的试验和论证，毕其功于一役的设想是不现实的。同时，中国国土面积广阔，各省区自然、社会经济条件相差很大，实施省直管县市体制的紧迫性和必要性不尽相同。海南、浙江、江苏等省都是经济比较发达、市场机制相对完善、政府管理能力比较高、面积又比较小的省份，它们具备了实行省管县体制的条件显然不等于在全国各地都具备了相应条件。因此，推行省直管县市体制的模式、时机和路径有所不同，不应“一刀切”。研究理性推进省直管县体制改革的一般原则，对于改革将具有十分重要的指导意义。
二、省直管县体制改革的原则
（一）因地制宜、分类指导
中国经济社会发展的地域差异十分明显，行政区划体制所面临的问题各不相同。中央编办副主任吴知论强调：“由于我国东西部地区差异比较大，各地情况也千差万别，不可能搞一种模式，而要从当地实际出发，因地制宜，稳步实施。”因此，各地在实施省管县体制改革的过程中要视自身具体情况选择自己推行省管县体制的模式、时机和路径，要兼顾东部经济发达和中西部欠发达省区在实施省直管县市体制所选择的时机和模式的差异。同样是市领导县市体制，在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷，在中西部省区却仍然处于完善和转型阶段，其制度性优势还没有体现出来。东部省区实施市领导县市体制比较早，中心城市经济实力雄厚，公共服务功能强盛，现代化、市场化、城市化水平高，交通与通信设施以及人们总体素质比较高，县市经济实力雄厚。在省直接管辖条件下的独立行政能力较强，对改革的承受能力比较强，在优化中心城市以及市县政区规模结构的基础上，东部省区要坚持因地制宜原则，分析各县（市）的具体情况，给予不同的改革政策。浙江、江苏、广东等市场经济发达的省份可以在财政上由省管县，并在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政体制上的省管县过渡。中西部市场经济欠发达和不发达的、条件不成熟的省份应该继续保留现有的地区行政建制，先在经济领域进行改革，条件成熟后再逐步扩大改革的范围，逐步实现财政上和行政体制上的省管县。从各地民族分布情况来看，新疆、西藏、内蒙、宁夏和广西等主要少数民族聚居并实行民族区域自治的地区，由
于民族因素的限制，这些民族自治地区不宜过早推行省管县体制的改革尝试。
（二）适度推进、梯次展开
国内著名政治学学者俞可平教授则进一步指出，“包括政治改革在内的所有中国社会改革，实际上都是，或者说应当是增量改革”。不管是制度创新，还是制度回归，省管县体制改革也是一个步步试错的、渐进的、增量的过程。实行省直管县体制的浅层次目标是为了提高行政效率、降低行政成本，而深层次目标显然是为了更好地维护最广大人民的根本利益。如果不顾现实条件盲目地在大范围内迅速推行这一体制，将可能造成政府因管理幅度过大而不堪重负、社会出现不稳定因素等问题。
“省直管县”改革在下放权力时，要分阶段地逐步下放，不能一开始就把所有经济社会管理权限全部下放给县（市）。首先改革要从财政管理体制入手，要在财政上实行省级直接对县（市）的管理体制。注意在理顺省、市、县各级政府之间关系和各级政府职能的基础上，科学地划分财权和事权，并将这种划分制度化、法制化。其次是整合县级政区规模与结构，优化和调整县域政区架构。推行“省直管县”体制，要对县域行政管辖幅度进行科学合理的调整，通过整合县级政区规模与结构，从战略上优化“省直管县”的行政区划架构。要进一步推进建制城市设臵标准和模式的创新与改革，通过整县设市或切块设市模式，将那些经济实力和现代化水平达到或接近建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市。要适度整合县域政区管辖
规模，将人口规模低于20 万人口的小县按照地域相邻、自然经济社会条件基本相似、历史联系紧密、发展与管治方向基本一致等基本原则进行合并，以减少省直管县市的县域政区数量。
（三）各方兼顾、合作分工
“省直管县”其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展体制性因素的行为，是一种通过重新分配公共权力资源推进城市区域经济按市场规律运行的重要举措，是将本来属于县市的行政权力归还于县（市），促进省域内形成扁平化政区与行政管理结构，从而节省行政成本，使县（市）经济更具活力，加强县（市）横向经济联系的重要决策。重新分配地级市和县（市）经济方面的公共行政权力资源，加强了县（市）的经济管理权限，弱化了地级市对县（市）经济的控制与干预权限，从而形成新的市县关系格局。至少在经济关系上，“地级市”与“县（市）”之间是平起平坐的。这对县（市）来说是一种公共行政效能的释放，必将有力地推进县域经济的发展。
应当指出，中国现阶段仍处于“行政区经济”运行时期，行政区划这一看不见的“墙”，仍然对城市区域经济产生刚性约束。因此，我们在积极推行“省直管县”新体制时，必须十分强调遵循市场经济规律，防止出现新的市场分割、盲目竞争和新的“小而全”、重复建设。在推行“省直管县”中要兼顾市县关系，县与中心城市之间要建立一种新型的竞争—合作—分工关系，尤其在经济领域，市与县双方都要减少政府的干预，让企业选择投资环境和市场，逐步形成城市—区域经济共同体，使城市和区域共生、共荣，相互依托，合作发展。
经济发达、中心城市化水平高的地区，县域经济与中心城市之间存在着较密切的分工和协作。省直管县，不一定完全适用于这种在经济上过度依附于中心城市的县，选择试点县(市)时要综合考虑这些因素，即使选择这些地区，要从制度上保证中心城市的正常发展，使其在区域经济发展中继续发挥作用。
（四）排除阻力、加强监督
当前一些地区在放权过程中遇到方方面面的阻力，“省直管县”改革的落实还有诸多困难，县域经济发展仍然受到来自内外部的制约。因而，必须采取措施，排除各种阻力，认真贯彻实施，边实践、边总结，在实践中使这一制度不断完善。应当指出，“省直管县”本质上仍然是通过上级政府的政策让渡，维系政府充当行政管理主体又充当企业投资主体的双重角色，从而带来地方经济的增长。随着市场经济的深入，“行政区经济”的淡化，这种政策让渡空间将越来越狭小。我们只有通过改革和重塑现代政府来落实改革的目标，才能最终让改革发展的成果惠及人民。
县(市)省直管后，相应的经济、社会权限将增大，会导致地级市对县级行政监督和约束力的削弱；加上省直管县(市)的数量过多，力不从心，由此可能会出现县(市)滥用行政权力的情况，使县级经济发展失控，以至于盲目攀比、追求政绩，搞形象工程，从而滋生腐败现象。县级行政的经济、社会管理权在一定程度上失去了地级市的有效监督和约束，而地方自身监督又缺乏动力和压力，行政权有可能被随意使用。因此，在县级行政权力扩大的同时，就必须采取措施加强对
县级行政权的有效监督和约束，而对某些权力(如土地使用审批权等)尤其应该严格监督。省与市政府必须从县政府获得权力的那一刻起，真正把监督贯穿于其权力运行的全过程，形成一个有机的链条。
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