看守所执法管理问题择要解析
(浙江省公安厅监管总队 孟立新)
• 引言：
• “躲猫猫”事件之后，公安监管工作经历急剧演进的发展时段。四个“前所未有”： •
一、监督无处不在，民众关注度之高前所未有；
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二、各级党委政府、领导高度重视，工作标准和要求之高前所未有； •
三、监管系统承受压力之大前所未有；
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四、因缘际会，监管工作所面临的发展机遇前所未有；
• 在急剧演进的过程中，监管工作出现了不少新情况，新问题。怎样化压力为动力、化危为机，是我们这些监管工作的从业者，必须面对和回答的问题。 • 本此讲座，主要是联系浙江省的一些情况，分析看守所主要执法、管理环节中存在问题、隐患，供西藏同行参考。 •
一、思想认识方面的问题
• 面对全新的形势及要求，我们大部分的所领导以及民警能够迅速去面对、去适应；一些场所反映敏捷、措施得当，取得了良好效果。
• 但是少数场所的领导和民警存在不适应的情况，以下两种情况比较典型： • 一是对形势的发展变化反映懵懂、迟钝，麻痹及自以为是的思想依然存在。 • 认为在押人员一直在笼子里，不会有什么问题； • 认为公安部、省厅有些规定过了，是自己折腾自己；
• 个别场所领导点妄自尊大，不了解看守所发展的形势，认为自己已经很不错了，对于上级指出的问题不以为然。
• 举例：某看守所领导认为民警给在押人员诊断、发药很正常。 • 二是确实感受到了压力，但是不知道怎么去做。
• 所领导自感既忙又累，民警队伍又难带，思想压力不小，但是不知道怎样将压力通过深入的工作来消解。
• 民警也感受到了压力，有的甚至患上轻度抑郁症（半夜做梦惊醒，赶到看守所查看分管监室），但是不知道风险在哪里，不知道自己应该怎样努力。 • 一种科学的管理模式：
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可以要求从业者具备较高的技能和素质，但是不应该要求从业者在体力上越来越累。
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科学管理下，必然会是工作越来越轻松;或者同样工作量下效能越来越高。
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二、关于在押人员伙食保障 •
（一）存在常见问题：
• 一是不能足量保证：侵占在押人员的伙食费；挪用在押人员伙食原材料；管理不善导致在押人员伙食原材料浪费或变质。 • 二是伙食质量差：伙食不卫生、调剂不合理等。
• 举例：某看守所在押人员营养不良引发集体浮肿事例；食物中毒事例； • 克扣在押人员伙食费、伙食原材料的种种手段等。 •
（二）为什么要搞好在押人员的伙食保障管理工作？
• 一是保障在押人员合法权益的需要。生存活命乃是在押人员基本的人权，保障在押人员伙食是保障在押人员生命健康权最基本的一起。 • 看守所的伙食费与劳动生产收入相比，其开支要求更加刚性。
• 克扣囚粮是一种严重的违法违纪行为。在我国历史上，克扣囚粮就是重罪。 • 二是做好在押人员管理保障工作，是维护监内内稳定，防止引发重大不良事件的需要。
• 保障、管理不到位：可能引发在押人员集体营养不良，乃至引发死亡事件；可能导致食物中毒等严重事端；也会引发在押人员情绪不稳定，甚至敌视看守所。 • 保障、管理到位：吃饱饭后在押人员思想会趋于稳定，减少在押人员对抗情绪；对谈话疏导等工作会起到积极的支撑作用；有利于在押人员的身体健康，节约医疗费，是用“小钱换大利”的聪明之举。 • 举例：某看守所搞好伙食后医药费大幅降低事例。 •
（三）搞好伙食保障管理工作的措施手段。
• 一是建章立制，科学管理伙食采购、仓储、加工等工作。
• 二是必须引入监督机制――将在押人员及其亲属、驻所检察官引入伙食管理监督主体。
• 浙江省出台了看守所伙食管理方面的规定。 •
三、关于械具使用
• 有关法规、规定已经将械具使用、管理的要求和法律界限规定的很清楚： • 一是械具制式；
• 二是理由充分；
• 三是加戴规范；
• 四是审批合规。
• 在实际工作中，看守所械具管理使用不规范情形： •
1、使用非制式械具；
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2、使用理由不充分：扩大化现象明显，不该使用的，随便使用；
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3、加戴的方法不规范：一种械具加戴的不规范；两种及以上械具的加戴不规范。 •
4、审批不规范：审批权限随意扩大，审批事项不明确，审批时间不明确等。 • 使用非制式械具，或者加戴方式不规范，一旦发生死亡、致残等严重后果，我们看守所和民警是要承担责任的。
• 我们必须认识到，这其是一个重大的执法问题。 • 浙江省一看守所械具使用不当，民警被刑事追责。 • 杭州市看守所规范禁闭室设臵方面探索。 •
四、关于在押人员立功 •
（一）存在的主要问题：
• 一是凭空伪造。虽然比较少见，但是确实存在。表现为，在押人员与我们的司法工作人员事先串通后，在押人员检举，线索转递后，掌握一定“资源”司法工作人员出具立功证明。
• 二是移花接木。在押人员张三提供的线索，经过转递查证后，破获了案件，但是反馈后将功算到了李四的头上了。
• 三是一功多人。即一份检举材料，大家见者有份，均上署名。 • 四是事实不清。
• 五是故意提供机会。对于明知是有油水的人，有意提供机会，未经批准，照顾“关系户”去贴靠。 • 六是审核程序不严密。
• 七是非法手段获取线索。买卖、逼取、诱取等。 • 八是线索来源不清。 • 九是立功“扩大化”。
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（二）浙江省出台了《关于认定立功具体适用法律问题的若干意见》„浙检会（研）„2009‟2号‟主要环节解读：
• 一是明确了构成立功的条件和不应该认定立功的情形。 • 二是明确了线索处臵职责和程序。 • 三是明确了构成立功所需要的证据要件。 • 四是明确了立功受奖的限制原则和标准。 •
五、关于医疗卫生 •
（一）日常医疗卫生方面
• 浙江省制订入所健康检查暂行规定的缘由：
• 看守所收押中原来一直存在一个根本性问题：在押人员因为伤病是否能够收押没有标准。往往我们看守所要求变更强制措施，办案机关便于理睬。一旦在押人员发生意外，我们看守所会承担很多不必要的责任和麻烦。可以说，暂行规定初步解决了这个问题，至少它提供了一个标准，对于具体问题，可以按照这个标准来评判。
• 没有这个标准，往往是我们看守所吃亏。这也是我们在听取了广大监管民警的呼声后来制订的。
• 我们在出台之前，一直担心其他有关部门有意见，不予接受，导致规范难产。也是托“躲猫猫”的福，省厅党委通过了。 • 后来，公安部制定、颁布了相关的要求。
• 目前，日常医疗卫生工作中主要存在一下几个方面的问题：
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1、看守所医务室没有申领医疗机构资质证书，或者没有及时延期；医生没有行医资格证。不能够做到合法行医。
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2、医生配备数量不足，无法做到24小时有医生在监内值班；医疗器械配备不全。 •
3、收押体检不规范；医生不注意综合考量送押对象的身体情况；对不符合收押条件，而案件特殊需要羁押的，没有经过公安机关主要领导批准。 •
4、对新收押对象过渡期跟踪观察不到位。 •
5、巡诊、治疗不到位，不能够发现重病患者。 •
6、药品管理不规范，存在过期药品的问题。
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7、临时出所辨认、起赃，进、出所没有对在押人员进行体表检查。 •
8、没有在医院设臵监管病房；没有与医院建立在押人员就医“绿色通道”。 •
（二）急病救治方面
• 浙江省要求各个看守所制订急病救治规范的缘由：
• 目前我们看守所最可能遇到的麻烦是什么？我认为是在押人员死亡！在处臵在押人员死亡的过程中，最容易被人诟病的有两个方面：一个是在押人员的死亡，有没有我们管理上的问题？另一个是在押人员患病、特别是急病发作的时候，我们的处臵是不是到位？
• 我们看守所要免责，首先要有标准，要有程序，我们按照标准、程序做了，做到位了，我们就不怕死者的亲属质疑。
• 现在有的地方还对急病规范不理解，没有好好地按照规定去做，本人认为这是很危险的，可能是当前的一种最大的麻木！有的地方已经吃到了苦头，我们要追求未雨绸缪，预防在先，尽量避免亡羊补牢！
• 《国家赔偿法》之后，在押人员死亡，看守所免责，就要进行免责举证。 • 目前急病救治方面存在以下问题： •
1、没有制订《在押人员急病救治预案》。
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2、制订了《在押人员急病救治与预案》，但是内容不合理。
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3、预案不演练，相关人员不能够清楚自己的职责，发生紧急情况处臵迟缓、不规范。
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（三）关于重病对象处臵：
• 目前浙江省在这方面存在以下问题： •
（一）要求医院作出鉴定或诊断结果不及时。 •
（二）提请办案部门变更强制措施不及时。
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（三）有的不宜继续羁押对象，但是因为案件特殊需要继续羁押的，没有得到公安机关主要领导批准。
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（四）不宜羁押对象处臵方面的制度缺失。 •
六、关于监内管控模式
• 监内确保安全，有一个监内的勤务合理组织、各类安全资源科学配臵的问题。 • 这需要我们对看守所业务，特别是重点的区域、环节、对象、时段有准确的把握。 • 监内管控模式，关涉我们看守所的核心业务。 •
（一）看守所需要重点防控的部位、对象、环节举要：
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1、“准监区”管理防控：是指收押接待室、审讯室与监墙之间的区域。目前开来这个区域问题不少：存在第二通道；区域内存在在押人员可资利用的器具；审讯室隔离不牢固；进出该区域的人员控制不严格等等。 •
2、重点对象管控； •
3、出所就医等环节；
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4、以出所辨认等名义进行特审；
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5、春节等重点时段（看守所不像学校，学生在节假日是放假的，而在押人员是不放假的，且情绪更加不稳定）。 •
（二）监室内的管控模式探讨。
• 看守所监室内的管控模式，是一直困扰我们的问题。从管理防范层面上讲，关系看守所的安全；从深化监管勤务层面上讲，是我们必须逾越的一个屏障。可以说，监室内的管理模式，关涉监管的核心业务。
• 目前我们监室内的管理中，面临着一个矛盾：民警要全方位管理，往往时间和精力不够；假如放手让在押人员去管（设立小组长等），掌控不力，会引发“牢头狱霸”等一系列。
• 那么，我们怎样解决好上面提到的矛盾？做到既合理合法，又尽可能地优化监室内的管控？至少有两个方面我们是应该做好的： • 一是在押人员的考核。
• 2008年，我们出台了有关在押人员考核的两个《办法》，有的看守所执行的比较好，也尝到了甜头。而不少看守所没有很好地执行，出现不少不规范的情形。如：分数加减随意；有的看守所在在押人员投劳之前一次性考核；有的考核中审核审批不规范；有的对考核表随意涂改。
• 这里，首先要说明的是，对在押人员考核，是一项严格的执法行为。在押人员的分数，是关涉到他今后减刑假释的。假如某一天，检察院或者纪委督察对某一名罪犯的有关情况进行审查，发现他在我们看守所考核上有瑕疵，我们看守所既民警是要承担责任的。
• 其次，对在押人员考核，更是我深化监内管理的有效抓手。前面已经提到，民警由于时间精力问题，不可能对监内所有问题全部亲力亲为，那么考核就是一些管控措施。
• 更本质的问题是：考核将在押人员的这个“利益主体”拉入到了我们管理中来了，是我们主动管控的一种突破。有的看守所领导，一说到考核九愁眉苦脸，认为太麻烦。我们应该认识到考核对于管控的积极一面。
• 管理就像女人梳头，是越梳越顺的。我们可以先粗后细，先难后易，先两头在中间。
• 二是监室内的轮值问题。
• 目前，公安部明确规定，禁止设立小组长，杜绝“拐棍”现象存在，对此本人是理解的。确实，纯粹从管理学，组织行为学层面来讲，一个监室内的一个群体，确实存在一个自我管理的问题。
• 但是不能够忘记一个前提：设立小组长进行监内自我管理，必须在民警掌控下进行。
• 而从目前的现实情况看，我们的民警，能不能做到有效掌控？不说全部民警可以做到，“绝大部分”能不能做到？做不到！“大部分”有没有？也不一定！ • 因此，从公安部层面来讲，不可能同意设“小组长”。我们现在的管理水平下，假如准许监室内设立“小组长”，将会是怎样的一种局面？
• 监室内不能够设立小组长，但是轮值、包夹等措施是可以的。我们应该利用好这一手段。
• 监内轮值，特别是夜间的轮值，对于防控事故发生，特别是自杀事件的发生具有十分重要的作用。
• 目前有的看守所，夜间轮值不到位。有的看守所轮值不规范（随意调换；轮值期间睡觉；单人轮值；长时间轮值；将轮值作为惩罚措施；白天值班员长时间固定成为事实上的“小组长”等），引发了一些问题，有的酿成事端。 • 三是放风的组织：
• 目前放风组织中存在的主要问题是不能够做到“群进群出”，给在押人员有独处的机会，也就给在押人员自杀提供的机会。 •
七、关于个别管教
• 这是我们看守所的核心业务所在。
• 一定要正确认识这个问题。人防、物防、技防、联防之后，更高境界是“心防”。 • 为什么这样说？前面的“四防”，都是由外而内的被动的防控，而心防则是由内而外的主动防控。
• 假如说，我们看守所的管控模式需要省级换代的话，“心防”是必须要逾越的一个屏障。
• 假如我们不考这一点，我们就谈不上更新换代，化被动为主动。 • 在押人员个性纷呈，这就决定了必须开展个性化的教育疏导。
• 相对于集体形式的教育转化，我们看守所更加需要的是面对面、一对一的个别教育。这是我们的核心业务。
• 谈话教育，其实也是我们最好的管控模式。可以与上面讲到的监内管控模式相联系来考虑。
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八、关于在押人员死亡事件处臵
• 通过对我省近年以来发生的看守所在押人员死亡事件善后处臵情况的分析研究，并假借其他舆情危机处臵的一些经验，梳理出以下十个要点，应该在善后处臵中紧紧抓住：
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（一）思想重视，认识到位。
• 云南“躲猫猫”事件发生后，看守所成为社会关注热点，媒体炒作焦点，敌对势力攻击重点。对看守所在押人员死亡事件的善后工作，假如仍与以前一样，思想不重视，认识不到位，必定会出现纰漏和不足而引发重大舆情乃至群体性事件，影响公安机关乃至政府形象。 •
（二）实事求是，公开透明。
• 欲说还休，欲盖弥彰，导致事态不可收拾，是“躲猫猫”事件留给我们的深刻教训。因此死亡事件的处臵必须实事求是，公开透明，而不管有没有我们自身管理上的问题。没有问题的，向亲属、媒体公布真相，取得他们理解。
• 假如存在问题，更加要实事求是地向亲属、媒体公开，展示我们直面问题、勇于整改的决心，亲属和媒体也会给予理解。实事求是是确保善后处臵顺利的“基石”。 •
（三）迅速及时，主动处臵。
• 死亡事件的善后处臵，必须要有主动意识。
• 一旦发生在押人员死亡事件，应该及时迅速地通知亲属，切忌拖延而授人以柄。 • 同时，要料敌先机，未雨绸缪，对于可能出现的各种情况（如亲属闹事、媒体介入等），事先制定应对措施和方案，这样才能够确保在处臵中始终处于主动地位。 •
（四）政府主导，主体得当。
• 首先，在押人员死亡事件的善后处臵，总体上应该请政府出面主导，想仅仅靠监管部门乃至公安一家就妥善处臵，目前已成幻想。
• 其次，在具体处臵的过程中，每一项具体的事项（如死亡原因调查、媒体应对、亲属沟通等）的处臵主体必须适合，有的工作看守所、公安机关是不能或不宜作为处臵主体的（主体受限制）。处臵主体一旦不当，极易招致诟病。 •
（五）字斟句酌，统一口径。
• 在善后处臵的过程中，必须向亲属以及媒体通报有关死亡事件的过程、原因等情况，在通报的过程中，必须字斟句酌，言出有据，切忌不负责任地猜测、发挥。一些媒体会找机会采访相关人员，甚至别有用心地就相同问题采访多名对象，受访对象首先要考虑自己是否有资格解答，没有资格解答的请媒体采访他人。有资格解答的，口径一定要统一，切忌自相矛盾。 •
（六）掌控信息，了解“对手”。
• 善后工作中，了解对手才能使处臵处于主动。应该利用的各种渠道了解亲属的各种情况信息，包括亲属群体中的主要人物情况，他们家乡的风土人情，亲属群体的心理状态，以及当地老乡的数量等。
• 同时，还要十分注意一些敌对势力异动，预防煽风点火、借机生事。 •
（七）沟通疏导，情理交融。
• 善后处臵中，沟通疏导十分关键。应该与亲属诚恳沟通，并注意调适自己地位，既要避免一味谦让，导致对方得寸进尺，又要避免生硬冷漠，导致对方情绪激动。 • 一旦媒体介入，要努力做好网络舆情引导工作，并注意策略，避免过于直接而引发网民对评论者身份的猜测并抵触。
• 沟通疏导，必须把握原则，努力做到合情、合理、合法。 •
（八）过程控制，随机应变。 • 善后处臵过程控制必须把握两个方面：
• 一方面对一些关键环节，如与亲属签署协议，尸检过程等，必须有见证人在场，并最好能够录音录像，给予确凿固定，防止亲属事后反悔。
• 一方面要根据出现的新情况、新问题，及时调整处臵节奏，避免陷入被动。 •
（九）谨小慎微，注意细节。
• 死亡事件的善后处臵是一项十分复杂的系统工程，既要总体谋划和把握，也要谨小慎微、注意细节。一旦细节不到位，极易引发不必要的波折。如对在押人员死亡过程的调查、死因鉴定等证据固定必须细致完备；在对死者亲属的生活安排照顾等方面要注意热情周到，等等。 •
（十）莫忘后院，避免盲点。
• 一旦发生死亡事件，会牵涉看守所很多警力，应该及时调配、调整力量，避免顾此失彼，再发事端。有的死亡事件始发于监内，极易造成其他在押人员心理压力和胡乱猜测，应该注意讲明事实，教育疏导。死亡事件发生会给看守所民警队伍造成巨大心理压力，应该十分注重关爱、疏导。 •
2011-8-19
