国土资源部批准云南磷化磷矿露天采矿用地改革试点
近日，国土资源部下文批准云南磷化磷矿露天采矿用地模式改革试点方案，同意在云天化集团所属企业云南磷化集团有限公司的昆阳、晋宁、海口、尖山4个露天磷矿开采区开展采矿用地模式改革试点。这是云南省唯一获国土资源部批准的采矿用地试点单位。云南磷化磷矿露天采矿用地改革试点该试点工作由云南省国土资源厅负责组织实施。国土资源部要求，在试点矿区范围内，在不改变农村土地所有权性质、不改变规划土地用途的前提下，采取分区实施、到期归还的做法，以临时用地模式使用农民集体土地；要依据土地利用总体规划，编制采矿用地复垦规划，明确复垦还地的时间、周期和质量要求。在试点过程中，要加强监管，采矿作业完成后，要按照土地复垦的要求和标准，做好采矿用地的复垦工作。云南磷化采矿用地模式改革试点方案获准实施后，将有效解决长期困扰公司的采矿用地问题；同时试点方案也对促进土地资源的集约化利用、切实保障农民的合法权益、促进资源的合理开发利用和推进“绿色矿山”建设都将产生重要作用 .
河北省尾矿库用地审核办法（试行）
第一条 为探索尾矿库用地管理新模式，建立合理的用地机制，严格规范尾矿库用地管理，根据国土资源部办公厅《关于尾矿库用地有关问题的函》（国土资厅函【2010】399号）精神，制定本办法。
第二条 坚持节约集约用地，科学规划。尾矿库用地规模要符合选矿厂设计方案及尾矿定额指标规定。
第三条 尾矿库用地不办理建设用地审批手续，由用地单位与当地农村集体经济组织签订土地使用协议，经设区市国土资源部门核准后使用土地。
第四条 用地单位按照国家有关复垦规定承担复垦义务。尾矿库用地原则上只占用荒山、荒坡、荒滩等未利用地，确需占用农用地（耕地除外）的，用地单位在尾矿库服役期满后，及时将尾矿库复垦为农用地，交还原农村集体经济组织使用。 第五条 申请用地应具备以下条件：
（一）在当地县级以上工商管理部门注册登记、具有独立法人资格且采矿（选矿）手续合法完备的采矿（选矿）企业；
（二）经过有批准、核准权限的县级以上发展改革部门的批准、核准立项；
（三）环境评价报告通过县级以上环保部门批准；
（四）安全预评价报告经县级以上安全生产监管部门备案；
（五）地质灾害危险性评估报告在相应的国土资源部门备案。 第六条 申请用地单位应提交以下材料：
（一）尾矿库用地申请书；
（二）用地单位与被占用土地的村委会签定《尾矿库用地协议书》。协议中应包括拟使用土地面积、地类、使用方式、年限、补偿标准及《尾矿库复垦设计方案》，尾矿库服役期满经复垦后交还原农村集体经济组织使用的承诺及其他需要说明的内容；
（三）有批准、核准权限的县级以上发展改革部门批准、核准的立项文件；
（四）县级以上环保部门批准的环境评价报告；
（五）县级以上安全生产监管部门关于尾矿库安全预评价报告备案文件；
（六）在设区市国土资源部门评审备案的地质灾害危险性评估报告文件；
（七）尾矿库用地勘测定界报告、图件和电子坐标。 第七条 用地审核程序：
（一）用地单位向县（市）、区国土资源部门提出用地书面申请；
（二）县（市）、区国土资源部门会同同级规划、安监部门到现场核查，确定用地位置，核实地类和用地面积；
（三）县（市）、区国土资源局对提交资料进行初审，设区市国土资源局审批后出具尾矿库用地的批准文件。
（四）在与尾矿库有直接关系的村庄公示七天。
第八条 尾矿库用地核准使用年限须与尾矿库设计服役期限一致。超期用地需在生产服役设计期满前半年内提出用地延期申请。
第九条 认真做好复垦验收工作。设区市国土资源部门根据闭库手续，组成验收小组按照《尾矿库复垦设计方案》进行验收。验收不合格的用地单位必须按要求重新复垦或向县（市）、区国土资源部门缴纳土地复垦费，由县（市）、区国土资源部门组织复垦。 各设区市国土资源部门可视情制定尾矿库复垦保证金制度。
第十条 尾矿库用地应严格按规定的程序、内容和权限审批，不得随意改变审批环节。
第十一条 对违法违规操作、不按程序报批、违法占地建设尾矿库并造成损失的，要依法追究当事人和相关部门的责任。
第十二条 本办法自发布之日起试行。在此之前形成的在用尾矿库，可参照本办法试行。
二0一0年八月二十六日
灵活供地 明确退出——解决采矿用地“两头难”的突出问题
2011-4-29
根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《土地管理法法实施条例》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，采矿前应依法取得采矿权和地面的土地使用权。并对采矿用地的性质进行了规定，如根据《中华人民共和国国家标准土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），采矿用地与工业用地、仓储用地同属工矿仓储用地，具体指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。实践中采矿用地则主要包括地面生产用地以及尾矿堆放用地。
一、采矿用地的特殊性
采矿用地在实际使用过程中，受使用目的、矿产资源赋存条件和开采方式的影响，其用地方式、用地类型、使用期限及采矿用土地可恢复程度与一般的建设用地相比，具有很强的特殊性：
一是采矿用地对地表土地产生影响，具有复杂性。采矿用地对土地的使用不是为了建造建筑物或构筑物，而是通过一定的技术手段或措施获取地下的矿产资源，对地表土地不是直接使用而是产生直接或间接影响，如对表土层进行剥离或采矿后出现地表沉降、塌陷、开裂等现象。这些影响的程度主要由开采方式决定，采取露天开采的，主要对表层土造成破坏，开采结束后容易形成采空区，而采取地下开采的，则表现为对地表土地进行局部压占，采矿结束后造成地表的塌陷、沉降或开裂等。
二是采矿用地对土地的使用取决于矿产的开采年限，具有阶段性。采矿用地的目的是为了开采出地下的矿产资源，而矿产资源的储藏是有限的，一旦资源枯竭或开采结束，采矿对土地的使用也随之终结。因此，采矿对土地使用期限的长短由矿产资源可供开采的年限决定，一般露天开采为4-6年，地下开采为50-60年甚至更长时间。
三是采矿用地的位置取决于矿产赋存区位，具有不可替代性。在选址上，一般的建设用地在区位选址上主要考虑的是成本或市场价值，但对于采矿用地而言，因为受地下资源赋存和开采技术的限制，区位却是唯一决定性的因素，采矿区位确定后，用地位置随之确定。目前，根据我国已勘查探明的矿产资源储量情况分析，90%的煤炭资源储量集中于华北、西北和西南，70%的磷矿资源储量集中于云、贵、川、鄂四省；铁矿则主要集中在辽宁、河北、四川和山西省，且多地处较为偏远的农村地区，因此，采矿用地的市场经济效益远不如一般意义上的工业用地或经营性用地。
四是采矿用地实际用地类型多，具有多样性。实践中根据开采作业程序要求，采矿用地可包括具体不同类型的用地。如露天开采中主要包括采矿区用地和尾矿库用地，地下开采中主要包括钻井生产用地、井场用地、交通运输用地、管道用地及一些场站配套设施用地。这些不同类型的用地，其范围、利用方式、利用强度及对原土地权利人的权利限制等都存在很大差异，具有多样性。
二、当前采矿用地存在“两头难”的突出问题
目前，我国有关采矿用地的规定内容主要包括：一是矿产资源开采必须依法取得采矿权、土地使用权，并实行重要矿床不得压覆和重要地区限制采矿的制度。二是特定项目限制或禁止供地，为促进节约集约利用土地和产业结构调整，根据国家产业结构调整指导目录和国家有关产业政策、土地供应政策，对特定项目实行限制供地或禁止供地。三是因采矿破坏的土地应进行复垦，恢复到可利用状态，对采矿用地因挖损、塌陷、压占等造成土地破环的，应按照“谁破坏、谁复垦”的原则，履行土地复垦义务，没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应依法缴纳土地复垦费。 前述关于采矿用地的规定主要散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规及有关政策文件中，但缺乏专门统一的法律法规对其进行系统的规定，由于前述分析的采矿用地的特殊性和复杂性，造成了实践中采矿用地取得、退出“两头难”的突出问题。
（一）采矿用地取得难
采矿用地“取得难”主要体现在：一是采矿权与土地使用权设置难以统一，影响采矿用地的取得。采矿用地的取得必须以取得采矿许可证为前提，且必须遵循《土地管理法》和《矿产资源法》的相关规定。但是随着矿业权有形市场的建立，除国家审批的特殊矿种外，其他的矿种都必须通过招标、拍卖、挂牌的方式取得；在土地供应上，经营性用地和工业用地，也都必须通过招标、拍卖、挂牌的方式取得。这就造成了实际工作中，通过两个招拍挂市场取得的采矿权和土地使用权难以实现统一，或者取得采矿权后，由于国家对矿产资源政策的调整，将其用地纳入限制或禁止供地目录，从而导致取得采矿权的矿山企业难以顺利取得土地使用权。
二是采矿权审批与其他建设项目用地审批脱节，造成相互争地。同一宗土地可能既涉及采矿权的审批，又涉及其他建设项目用地预审和建设用地审查，目前各项审批或审查由国土资源系统内的不同主管部门按各自程序办理，由于彼此之间缺乏有效的衔接，极为容易产生相互争地的现象。如2009年中国石化胜利油田已经依法取得位于山东省东营市开发区大渡河路北300米、东四路西150米处辛181区块的采矿权，但在办理该区块的用地手续时，却发现该区域属开发区的商业及住宅区，并已办理了土地出让手续，造成油田取得了采矿权但无法进行勘探开发的困境。
三是受地方新增建设用地指标的限制，难以满足采矿用地的需求。为控制我国的建设用地规模，确保国家耕地占有量，国家实行土地利用年度计划管理，每年由国家根据各省的经济及发展需求给予一定数量的新增建设用地指标。受国家对各地经济发展的要求，各地政府为促进当地经济的发展，对新增建设用地的指标的分配使用控制非常严格。而多为国家企业的矿产资源开发为满足国家能源生产的安全，每年需要大量的新增建设用地指标，中就造成了指标之间分配调剂不够的局面。如中石油长庆油田每年在陕西省境内油气生产建设需要用地26000－30000亩，而国家配置给陕甘省的建设用地指标十分有限，为平衡地方经济发展对建设用地的需求，陕西省每年给长庆油田配置建设用地指标只有4000亩，造成了油气用地的建设用地指标多达22000亩的缺口。国家为提高油气的自给率，对油气开采给予特殊政策，允许油气开采先以临时用地方式使用，再按规定办理用地手续，但往往由于地方新增建设用地指标紧张，无法顺利办理相关手续。如长庆油田32万多亩用地之中，2000年以后使用的19万亩土地中有近18万亩土地未取得政府批准，仍然以临时用地的形式存在，造成大量历史遗留问题。
（二）复垦后采矿用地退出难
复垦后采矿用地“退出难”体现在：一是采矿用地取得年限超过实际使用年限，闲置土地难以处理。按现行规定，采矿用地以划拨方式取得的，土地使用年限没有限制；以出让方式取得的，按工业用地最高使用年限为50年（国家虽然规定最高出让年限为50年，但由于缺乏低于50年的年限出让的相关规定，实践中工业用地的取得基本都按50年）。根据前面的分析，采矿用地的实际用地年限最短的才4年，远远低于取得的使用年限，采矿结束后，企业不再需要使用土地，土地如何处置就成为问题。
二是缺乏收回或退出机制的规定，复垦后采矿用地难以退出。虽然现行法律法规规定，土地使用者不再使用土地或土地使用期限届满的，国家可收回相应土地使用权，但对如何收回、如何“退出”无论是法律法规还是政策文件都没有具体规定，从而导致滞留在企业中的土地越来越多，有的甚至成为企业的负担。如中煤平朔煤业有限责任公司，近几年投入大量资金，复垦土地多达55000亩。这些土地都通过征收后以出让方式取得，土地仍剩余几十年的使用期限，为避免复垦土地的荒芜，企业只能投入大量精力用于农业生产。导致企业偏离主营方向从事农业生产，而农民无地耕种的尴尬局面。
三是由于复垦土地“退出”难，影响采矿塌陷地的及时恢复治理。采取地下开采矿产资源时，由于开采的特点、难以实现回填，一方面采矿辖区内的土方根本无法满足回填的需要；另一方面开采深度在地表以下500米甚至更深的，从技术上也根本难以实现回填。因此，很多地下深层采矿的地表土地只能等地表沉降、塌陷稳定后，再安排使用。虽然国家原则性地规定了由于采矿造成的塌陷土地无法恢复的由国家进行征收。但实践中由于缺乏具体的操作办法或相关政策指导，对塌陷土地的认定、征收的程序、征收后土地的恢复治理以及再利用等不明确，同时受土地利用年度计划指标或农用地转用指标的限制，造成大量塌陷土地难以履行征收、难以落实搬迁村庄的安置点，严重影响农民生产、生活，造成社会的不稳定。
如截止2009年安徽省淮北市由于采煤已累计塌陷土地约25万亩，且每年以不低于8000亩的速度递增。塌陷区内需要搬迁村庄274个，需安置居民20多万人，新村需用地25000多亩，但目前塌陷地由于属煤矿建设用地之外的土地，仅有14万亩办理了土地征收程序，仍有11万亩由于指标的限制难以履行征收，新村安置的用地受建设用地指标的限制，也迟迟难以落实，严重影响了塌陷土地的恢复治理，农民生产、生活难以得到保障。
山东省济宁市自上世纪90年代初以来，由于采煤造成的土地塌陷达525万亩，且以每年45万亩的速度递增。采煤造成的土地塌陷已使济宁市累计搬迁了49个村庄和55个机关、企事业单位，涉及近10万人。塌陷区的恢复治理与利用，保障当地群众的生产生活一直是当地面临的一个重大问题。目前搬迁农民只能依靠煤矿每年提供的种植作物补偿维持生活，一旦资源枯竭、矿空人去，农民将彻底失去生活来源。
三、改进采矿用地管理的政策建议
为提高采矿用地的节约集约利用，适应经济发展方式转变的需要，解决前述采矿用地取得、退出“两头难”的突出问题，建议：
（一）结合采矿用地的特殊性，灵活供地
针对采矿用地使用期限、实际用地类型多样化的特点，建议对采矿用地采取区别化的政策，对土地破坏程度低、用地周期短、生产结束后能恢复为可耕种土地的采矿用地、尾矿库用地等，以临时用地的方式使用土地，并允许延期一次，但土地使用及复垦恢复的总时限不超过五年为宜。临时使用土地可不需办理农用地转用和土地征收审批手续，但必须进行合理补偿，与当地农民集体经济组织和农民协商一致；采矿生产结束后不能恢复为可耕种土地的，按建设用地管理，办理农用地转用和土地征收手续。
对使用期限超过5年，但少于工业最高使用年限50年的采矿用地，结合采矿用地的区位特点，建议采取协议出让的方式供地，并根据采矿用地的需要灵活确定出让期限；对既服务服务于矿产资源开采，又同时服务于当地群众的道路等基础设施占用的土地，建议与当地土地利用规划充分衔接，及时纳入当地的基础设施建设。
（二）尽快出台采矿用地复垦退出的相关规定
针对目前国家对土地使用权收回的细化规定仍是空白的情形，建议尽快出台采矿用地收回或复垦后采矿用地“退出”的具体规定，包括塌陷地的复垦退出，明确收回或退出的主体、条件、程序及收回或退出土地的再利用等内容，以指导、推进采矿用地的复垦和退出；明确塌陷地办理征收的具体程序，并对资源城市在指标或程序上给予一定的支持，尽快解决资源城市由于采矿塌陷带来农民生产、生活及社会不稳定等问题。
（三）规范采矿用地方式改革试点的实施
为探索新的采矿用地方式， 促进土地的节约集约利用，2005年部积极支持广西平果铝探索实践采矿用地方式改革。将采矿用地由原先征收后出让的方式，改革为临时用地的方式，使用完毕后及时复垦交还给农民；对于矿山工业场地、矿山运输公路及尾矿设施等永久性建（构）筑用地，仍按建设用地管理，以出让方式供地。广西平果铝试点的实施，促进了土地利用方式的转变，有效保护耕地、缓解指标压力的同时，维护了农民土地权益。
2010年第35次部长办公会原则通过了《采矿用地方式改革扩大试点方案》，根据部领导的批示精神，将选取少数几个省继续开展采矿用地的试点工作，为确保试点实施的规范，避免试点走样或扩大，建议在总结广西平果铝试点经验基础上，研究制定采矿用地改革试点的管理意见，明确试点范围内用地的方式、还地的办法程序、农民权益的保障、制度建设及监督管理等内容，以指导和规范采矿用地方式改革试点的推进。同时，及时跟踪、进一步总结试点经验，起草出台短期采矿用地管理办法，使试点经验尽快上升为国家法律或政策。
信息来源：法律处
